我县建设用地工地慢的原因和对策.docx

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我县建设用地工地慢的原因和对策

建设项目供地慢的原因与对策

在我市大建设、大发展的背景下，供地慢成了人们瞩目的焦点，供地难超过了筹资难。

业主迫切要求加快供地，各级领导殷切希望加快供地。

一、供地慢的原因分析

1、征地难是供地慢的最主要、最直接的制约因素。

土地是农民的命根子。

对欠发达的丽水来说，农民的就业、生活来源基本上就靠“一亩三分地”。

农民对失地后的生活保障有后顾之忧，要求解决今后生产生活出路的呼声非常强烈，不愿轻易放弃赖以生存的土地。

征地难首先难在这里。

农民注重眼前利益，对征地补偿价格期望值很高，甚至漫天要价。

若是线型工程，同一项目同样土地不同价格，价格低的村民就强烈要求同价。

受法律限制，国土部门又无法违规补偿，价格就成了难以逾越的障碍，只得由政府协调、业主出面进行适当补偿。

其后果是产生波及效应，造成负面影响，形成摁下葫芦浮起瓢的局面，解决眼前点的问题以产生今后面上问题为代价。

一方面征地补偿价格螺旋式上升，另一方面征地矛盾越来越多、难度越来越大，代价与效果成反比，价格问题似乎成了死结。

这是征地难原因之二。

集体土地所有权主体不明，征地补偿费分配、使用有争议。

如丽水师专扩建、丽水职业技术学院的建设用地就因为丽光村委与村民小组在土地补偿费上的争议而延误了供地。

尽管通过大量的工作，工程上马了，但争议问题仍然没有解决，还在市中级人民法院打官司。

由于村级财务管理的规范化、公开化程度不高，村民对村集体的信任程度较低，以及分配政策的前后不一致，村委、村民小组、村民从各自利益出发，使得土地补偿费、安置补助费的分配成了村里的焦点问题。

往往征地补偿费到村后，工程仍难以施工。

是征地难的原因之三。

历史遗留问题较多，征地工作的复杂性增强。

过去在征地、拆迁过程中，政府及有关部门对各村提出的要求作过一些承诺。

但由于种种原因，原有的承诺没有很好的兑现，使村民对承诺越来越不信任。

结果是承诺方式从口头到书面，承诺单位从部门到政府，节节升级，到现在，有的村要拿到正式批文才同意清场，施工。

要征地，首先要解决历史遗留问题，使征地工作量扩大、复杂性增强、难度加大。

这是征地难原因之四。

非法占地多、违章建筑多，处理难度大。

历史遗留的非法占地、违章建筑尽管大部分作了处理，但由于参与处理单位多、处理方式多样，有些操作又不够规范，使得许多被处理人或者手上持有各色各样的罚款单，或者有房产证无土地证，或者有土地证无房产证。

到征地拆迁时，如何补偿、如何安置就成了头疼的事。

由于各种原因，非法占地、违章建筑还没有得到有效遏制且呈蔓延之势，加上有的重点工程统一征地没有完全到位，对非法占地、违章建筑进行了巨额补偿，客观上也助长了非法占地、违章建筑的蔓延。

这种状况使得征地拆迁难上加难。

这是征地难原因之五。

2、管理要求严格、审批程序复杂。

新土地管理法实施后，实行土地用途管制制度、耕地占补平衡制度、基本农田保护制度，建立了世界上最严格的土地管理制度。

要完成供地手续，大的审批有三道：

一是建设项目用地预审；二是农地转为建设用地、集体土地征为国有土地的审批，审批权在省政府和国务院；三是项目用地的审批，项目用地审批系分权制，县政府的审批权为30亩以下，市政府的审批权限为75亩以下，超过要报省政府审批。

具体工作程序、内容相当复杂、繁琐。

确定征地范围后，国土部门要对征地范围内的地类、权属进行测量、界定；外业测量后，要进行内业制图；分村形成征地调查表。

而后下村谈判，千方百计争取村委在调查表上签字盖章，同意征用土地。

在此基础上组织报件，经市政府审核后，报省政府审批或审核。

省政府或国务院批准后，我们收到报件后十日内，以市政府的名义对批准的土地征用方案在有关村进行公告，并进行土地及地上附着物补偿登记。

征用土地方案公告十日之后，由市国土资源局拟定征地补偿安置方案并进行公告，广泛听取意见，十日后，将征地补偿安置方案报请市政府批复。

市政府批复同意后方可进入征地的实施、清理场地。

从农民从村开始，经各级国土部门及政府有关部门一直到省政府、国务院，又回到村及农民止。

整个征地过程环节多、材料多、要求严、困难多。

3、管理体制不顺。

管理体制的不顺与征地机制的不顺交织在一起，使征地困难重重。

国土部门在工作衔接上，既要找市有关部门又要找区有关部门，增加了工作难度。

国土部门在业务上直接管到村、户，在行政层级上跨度太大。

一方面，征地工作量广、面大、复杂、困难，另一方面，征地工作人员促襟见肘、手忙脚乱，加上管事不管人，做群众工作、进行政策处理难以下力度。

集体土地上的房屋拆迁体制不顺。

国务院、浙江省政府出台的房屋拆迁的条例、办法，其适用范围均限制在国有土地上的房屋拆迁。

集体土地上的房屋拆迁，只有在《浙江省实施［中华人民共和国土地管理法］办法》中才有规定。

但规定得非常原则，而且是以地上附属物补偿加以规定的。

主要包含两层意思：

一是集体土地上的房屋拆迁是征用集体土地的伴生物，依附在集体土地征用上；二是集体土地上的建筑物的拆迁补偿由该办法规范，即土地行政主管部门是集体土地上建筑物拆迁的行政主管部门。

由于新土地管理法实行的是批次征地，征地时没有具体项目，无法具备该办法规定的有关条件，这样造成了土地部门有法不能依，建设部门有规行不通，该管的不能管，管的却又管不了的局面，集体土地上的房屋拆迁成了解不开的棋局。

4、城市规划滞后、土地利用总体规划不够合理。

撤地设市后，对城市规划进行了修编。

由于城规修编本身需要时间，总规修编后，还要进行控制性详细规划编制、修建性详细规划编制，方可实施。

规划部门任务繁重，再加上要与城市防洪、绕城公路等衔接，受许多因素的制约，想快也快不起来。

这对解决征地过程中出现的问题如农民新村用地的落实、拆迁安置用地的落实也形成了连带制约，使征地、拆迁难度加大。

土地利用总体规划编制，是在落实中央11号文件《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，偏面强调耕地保护的背景下完成的。

规划实施后，省委提出了城市化战略，加上丽水撤地设市，保护与建设的矛盾十分突出。

实践中遇到许多单独选址项目用地与土地利用规划不符的矛盾。

这也使得供地比较困难，速度较慢。

5、建设项目前期工作不充分。

许多项目尤其是重点工程、线性工程的前期调查和项目论证不充分，基本建设有关程序不到位，造成用地报批材料不齐全，用地范围在农地转用报批、征地过程中一变再变，使得从征地测量开始到征地实施补偿的全过程都发生变化，加大了征地工作量、增加了征地难度、延长了供地时间。

二、加快供地的对策思考

加快供地是我市大建设、大发展的形势需要，是实现经济社会跨越式发展的内在要求。

1、提高认识，努力优化征地环境。

（1）加强领导，齐抓共管。

供地慢、征地难的原因多样、复杂，必须实行综合治理方能奏效。

征地涉及上下左右不同层面的部门、单位，因此加强对征地工作的领导非常重要。

建议市政府、区政府成立征地领导小组，分层级统一领导、协调重大征地项目和征地过程中出现的重大问题。

在明确各部门职责的基础上，将国土、建设、社保、计划、林业、农业、财政、统计、公安、水利、电力、广播、电视、电信、街道办事处、乡镇等有关部门、单位统一纳入到征地工作的环节中来，实行分工负责、限时办结征地有关事项。

各部门、各单位要指定领导、处室、人员负责与征地拆迁有关工作。

变国土、建设单打独斗为全社会共同参与；变有些部门消极审批为积极服务；变观察员、评论员为运动员；形成全社会齐抓共管、综合治理的局面。

（2）妥善解决历史遗留问题，切实安排好失地农民的生产生活，解决农民的后顾之忧。

对历史遗留问题，国土、建设部门在调查的基础上，分门别类提出了初步处理意见，建议计划、国土、建设部门尽快研究一次，提交给市政府批准后尽快解决、落实，为征地工作扫除障碍，创造良好的工作环境。

安排好失地农民的生产生活，解决农民的后顾之忧，不仅是解决征地难、维护社会稳定的需要，也是解决“三农”问题的有效措施，更是落实“三个代表”重要思想的具体行动。

安排好失地农民的生产生活。

一要建立和完善社会保障制度。

社会保障制度主要有养老保险、大病医疗保险、失业保险。

要结合撤村建居，在成片批次征用土地时，从土地补偿费、安置补助费、原集体资产的量化变现资金、村二三产业用地的变现资金、村集体现有的收益积累等渠道筹措保险资金，政府从土地出让金中也拿出一部分给予补助。

这既解决农民的后顾之忧，又扩大了社保的覆盖面，做大了保险资金盘子，是“双赢”的好事。

建议在调查研究的基础上，先在水阁办事处试点。

二要坚持并完善村集体二三产业留地政策。

对村留二三产业用地的利用、处置采取更加灵活的方式。

除经营性房地产开发外，允许按规划建造农民多层公寓出租，允许统一建造宾馆、商场、饭店及菜场、建材五金、汽车等有形市场，允许统一建造标准厂房出租；允许将部分二三产业用地分配到户，允许以土地作价入股合作开发、经营，允许委托国土部门统一收储、处置，收益归村集体所有；对一些用地量大、投资少、回报稳、周期长的三产项目，政府要在产业政策、规划定点等方面予以扶持。

三要多方扶持失地农民就业。

政府要组织有关部门和有关单位无偿为失地农民提供各种劳动技能培训，提高失地农民就业竞争力；积极为失地农民提供就业信息，对具备相应职业技能、条件适合的，有关部门要优先推荐给相关企业，让企业自主选择；对有较好职业技能的青年农民，努力为他们牵线搭桥，组织他们到外地就业；鼓励失地农民自主择业、自主创业、经商办企业，在这些方面要让他们享受下岗职工的待遇；鼓励企业接纳失地农民就业，对与失地农民签订长期劳动合同并承担基本社会保险费用的企业，相应的安置费归企业并减免企业相应的用工规费，今后若企业与失地农民解除劳动关系的，企业必须为其缴足相应的基本社会保险；政府要从项目、资金等方面鼓励失地农民开展土地开发整理，通过土地开发整理新增的耕地，由失地农民承包经营，并在税收等方面予以优惠，以鼓励他们继续从事农业生产。

（3）加强基层组织建设，充分发挥基层组织在征地过程中的作用。

村两委直接面对群众，他们对征地的态度，直接影响和左右着村民对征地的态度；他们对征地工作的配合程度直接影响征地工作的进度。

因此，加强村级基层组织建设是解决征地难的关键一环。

一些工作做得比较好的地区在征地过程中从来没有村里的干部提出要承包工程等要求，而且征地谈判从来不用谈征地补偿价格，只需谈没有明确规定的地上附着物的补偿价格。

基层组织、基层干部识大体、顾大局、按规定、讲原则是征地工作有成效、征地各项改革措施得以顺利实施的前提条件。

（4）加大舆论宣传，创造良好氛围。

要通过主要媒体，以各种方式加大舆论宣传力度，为征地、拆迁营造良好的舆论氛围。

宣传丽水发展的美好前景，宣传丽水发展取得的成就，增强百姓对丽水发展的信心；宣传各项基础设施、重点工程建设对我市发展的重大意义，引导群众顾全大局；宣传征地、拆迁的有关政策，使各项政策透明、公开，以公开促公平，以公平促执行，以执行的效果取信于民。

2、加大改革力度，创新体制、机制，有效扭转“供地慢”的被动局面，加快供地。

（1）改革征地机制，加大征地力度。

改革的基本思路是发挥基层组织贴近群众、了解群众、善于做群众工作的特点和基层政府管理基层干部的优势，将征地业务管理与群众工作相对分离。

采取的基本模式可参照杭州市的模式。

在征地范围基本确定后，由市政府给区政府下征地任务书，明确征地任务、工作内容、完成时间、补偿标准、工作经费。

明确区政府、国土、建设、计划、社会保障等部门的职责。

制定征地工作的具体程序，将区政府和有关部门相关工作统一纳入到工作程序中来，建立正常的工作联系制度，形成分工负责、优势互补、相互配合、齐抓共管的征地机制。

充分发挥纪检、监察，公安、检察、法院的职能作用，对目无党纪、政纪、法律的极少数党员、干部、群众进行严肃处理，触犯刑律的，决不手软。

努力形成征地的强势效应，体现征地的强制性，切实加快征地速度。

（2）改革征地补偿制度。

现有的征地补偿制度沿用了老土地管理法的体系，只是在补偿倍数上略有提高，仍然是计划经济的模式。

这种补偿制度，将对地的补偿与对人的安置的补偿以及对财产的补偿混为一谈，它直接造成了征地价格的巨大差异。

对失地农民的生存权与发展权关注不够。

就改革的措施来说，要改征地补偿以地为本为以人为本，将对土地的补偿与对其他财产的补偿及安置补助严格分开，解开征地价格的死结；改以计划为基础为以市场（当然是农地市场而非建设用地市场）为基础，即改以产值为基础为以农地地租为基础，使征地各项补偿符合市场经济规律的要求；建立以土地所有权、土地使用权、地上各项财产权、生存权、发展权为核心的补偿体系，夯实征地补偿的法律基础，合理体现农民的各项权益，切实保护农民的合法权益。

（３）发挥土地储备作用，坚持统一征地、批次征地制度。

供地三大程序中，农地转用、集体土地征用是最难、最费时、最复杂、最没主动权的环节。

要充分利用新土地管理法规定的农地转用、集体土地征用实行批次报批，无须具体项目的优势，发挥土地储备中心、开发区投资有限公司的作用，适当超前进行新增建设用地储备，在具体项目用地之前，完成转用、征用的报批、实施工作，逐步实现无障碍施工。

这一做法，2000年下半年从天宁寺工业区开始试行，目前已推广到水阁工业区、行政中心区块，产生了一定的效果。

如果征地政策处理通过征地机制改革得以加快，加上部门关系理顺，形成合力，则效果一定会非常明显，无障碍施工会较快实现。

至于供地其他两个环节，项目用地预审、项目用地审批主动权基本在市政府及有关部门手里，只要材料齐全，一般十个工作日即可完成。

坚持、完善并严格执行统一征地制度。

切实做到政出一门，在征地补偿标准，集体土地上房屋拆迁安置补偿标准等方面，如确实有特殊情况的，必须经国土部门同意后报市长办公会议审批。

任何工程、任何人不得以任何理由开口子，以免出现新一轮征地价格轮番上升、征地却越来越困难的局面；征地政策处理实行委托的，任何补偿尤其是地上附着物补偿必须经统一征地办公室审核；所有征地、拆迁补偿资金必须由国土资源局一个口子统一支付，任何业主不许擅自额外支付。

对破坏统一征地制度的单位、个人必须要给予行政处分，以严肃政纪，维护统一征地制度。

为加快和改进征地工作，建议市政府建立征地调节资金。

征地调节资金主要用于统一垫付征地补偿费用，确保征地补偿费用及时足额到位；用于支持被征地农民参加社保；用于调节不同性质建设项目用地的成本，对农民实行同一个补偿价，对不同项目实行不同用地成本。

做到既扶持公益事业和基础设施项目建设又不损害农民利益，有效解决重点工程与一般工程同地不同补偿价的矛盾。

征地调节资金来源：

用地单位予缴的资金，土地出让金部分收益，银行贷款。

征地调节资金实行专款专用，专户储存。

（4）理顺集体土地上房屋拆迁安置体制。

学习杭州等地经验，以土地管理法为基础，结合丽水的实际，按照集体土地上房屋拆迁安置的特殊性，单独制定丽水市集体土地房屋拆迁安置管理办法。

以明确国土部门为行政主管部门，简化程序、简便操作。

针对丽水这样的小城市集体土地与国有土地交错混杂的特点，在实际操作时按土地所有权状况，实行建设、国土相互委托管理。

以国有土地为主的旧城改造拆迁涉及部分集体土地房屋的，由国土部门委托建设部门管理；以集体土地为主的房屋拆迁涉及部分国有土地房屋的，由建设部门委托国土部门管理。

也可以由国土部门全部委托建设部门管理。

3、加大行政执法力度，遏制非法占地、违章建筑势头。

可以从五个方面入手。

一是对已经处罚过的违法占地、违章建筑，建设、国土两部门要认真研究，提出相互认可的解决办法。

要尊重历史，面对现实，切实解决问题，为征地、拆迁创造前提条件；二是制定符合丽水实际、可操作的非法占地、违章建筑处理办法，形成有章可循、分工明确、协同有力的行政执法局面；三是征地、拆迁过程中遇到的新的、未处理过的非法占地、违章建筑，要坚决予以拆除，决不能让违法者在经济上得到好处，彻底改变法律上禁止、实际上鼓励的被动局面；四是建立非法占地、违章建筑举报制度，发动全社会进行监督，形成老鼠过街人人喊打的强大声势；五是建立土地、城建110制度，切实加强巡查，接到举报，限时赶到现场，坚决予以制止、拆除，把非法占地、违章建筑消灭在萌芽状态，避免出现大的、群体性的非法占地、违章建筑。

4、强化征地补偿费管理，规范分配使用。

征地补偿费的归属与使用问题，有关法律法规及政策规定得比较原则，操作性较差。

当务之急是要制定征地补偿费归属、使用、管理、监督的有关规定，使归属明确、使用合理、管理到位、监督有力。

地上附着物补偿费的归属是明确的，操作也是到位的。

青苗补偿费对村实行的是包干制，经村分配后的结果仍然存在着不合理的现象，如有与没有一个样、贵与贱一个样。

包干制解决了征地时的抢种问题，使国土部门操作简便，但把矛盾推给了村委会。

若村委会战斗力不强，仍然难以分配到户，延误征地时间。

要指导村委制定相对合理的分配办法，以村规民约的方式加以固定。

安置补助费在分配使用上仍然存在问题。

目前的做法是，国土部门将安置补助费付给村里，由村再进行分配；村分配的办法有两种，一是全村村民平均分配，同时调整农地的承包经营权；二是只分配给征地涉及的农户，出路自己找，户籍没有转。

第一种分配办法在规划区外是可行的，因为征地较少，对承包经营权进行调整后，对农民的生产生活影响不大；但在规划区内，会出现每个农民都安置了部分，而又都没有得到真正安置的局面，一旦最后的土地被征用时，生产生活出路问题会一起爆发，产生社会稳定问题。

第二种办法不适合规划区外，因其会增加社会就业负担；在规划区内是可行的，但要与农转非结合，使用上要尽量引导到养老保险上来。

土地补偿费问题，不论土地所有权是村集体还是村民小组，有三点必须坚持。

一是土地补偿费属集体所有，不允许分到个人；二是土地补偿费必须由村委或村经济组织管理；三是在使用上只能用于发展生产、村公益事业建设、与征地有关人员的养老保险及不能就业人员的生活补助。

对安置补助费和土地补偿费的使用与管理要在修改去年市政府发的有关征地的三个文件时加以细化、明确。

要建立健全村级财务管理制度，实行财务公开制度。

对土地补偿费及安置补助费的收支情况必须定期公布，接受群众监督。

街道办事处、乡镇政府要加强对土地补偿费和安置补助费使用的监督。

5、加快各类业务基础建设，提高办事效率。

加快土地信息系统、城市规划信息系统建设，实现土地、规划信息共享，用现代化的办公手段，提高办事效率，提高办事规范化程度。

加快土地利用规划的修编，加快城市控制性详细规划、修建性详细规划的修编，使之更加适应我市大建设、大发展的需要，解决规划与建设的矛盾。

建立建设项目储备制。

要培养一支跑项目、包装项目的队伍；各部门、各单位、各业主要重视项目的前期工作，加大对项目前期的投入，做深做细项目前期，以解决由于项目前期工作不充分而给供地造成的困难。

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送：

省委政研室，市委常委，市人大副主任，市政府副市长，市政协正副

主席，市委、市政府正副秘书长，各县（市、区）委书记，各县（市、区）

人民政府县（市、区）长，市委特约调研员

发：

市直有关单位，各县（市、区）委办公室

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签发：

李卫良责任编辑：

郑建强