水利部直属单位基础设施项目建设管理.docx

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水利部直属单位基础设施项目建设管理

水利部直属单位基础设施建设项目管理

一、概念

二、区别

三、管理实践

目俗称“水利部直属小基建项”（以下简称“小基建项目”），是指用于部直属单位行政办公、行业管理、科研教育、水文、水政监察、水资源监测、防汛通信、电子政务、能力建设等方面的基本建设项目，建设内容主要包括：

符合国家现行政策的生产、管理、科研教育所需的征地、办公及业务用房、生活配套设施、交通工具以及专用设备购置等。

项目的立项和管理在《水利部直属单位基础设施建设投资计划管理暂行办法》（水利部水规计[2004]29号）中有明确规定。

“小基建项目”分类多，项目繁杂，对实施的具体要求不太一样。

从项目建设地点可分为城市工程项目（或称市政项目）和非城市工程项目，城市工程项目又可分为房屋建筑工程项目、小型更新改造项目和其它项目；从项目建设内容可大致分为建筑安装项目、专用设备采购项目、其它项目（如系统开发研制等）。

这种分类没有明确的规定，仅是根据工作实践笔者自行总结的。

“小基建项目”实施难度最大的是城市工程项目，因为除遵照水利基本建设的有关规定外，还必须符合城市规划、建设的有关要求。

这里所谓的“城市工程项目”系指在城市规划区内兴建的水利“小基建项目”，包括办公生产设施、生活居住设施、配套设施等，主要是指房屋建筑工程项目。

城市工程项目的难点在于程序复杂、手续众多、需缴纳多种行政事业规费、没有总体设计单位、专业多、各专业间设计施工的协调量很大、涉及城市管理的众多部门、不同的城市有不同的要求、建设管理要求与水利基建差异很大；另外，工程建成后直接由本单位职工使用，对工程的施工质量、使用功能、面积大小、建筑材料、电气开关插座位置等细节都要求较高，而且职工的个体差异又决定了不同要求，甚至是截然相反的要求，增加了管理难度。

本文结合淮委多年的实践，重点对城市工程项目（房屋建筑工程项目）初步设计批复后的建设管理工作进行重点介绍，主要是谈一些我们的作法和体会，仅供大家参考。

在正式介绍之前，先了解几个概念：

项目管理、建设管理、项目法人、建设单位、建设管理单位、现场建设管理机构。

上述名词在有关文件、管理办法、论文、领导讲话等不同场合中经常看到、听到，不同行业、不同部门、不同人士对同一事件有不同的提法，甚至同一篇文章中有不同提法，前后不一致。

笔者也很难对上述概念讲解明了。

但对于我们工程建设者来说，它们的含义应是基本一样的，主要是针对工程的实施管理和管理组织机构。

项目管理应该是一种通称，国际上也称项目管理，我国对工程建设的管理也常称建设管理，因此在各单位（部门）的名称中经常有建设管理司、建设管理局、建设管理处等，既有主管部门，也有具体项目的管理机构。

项目法人指的是对项目组织实施的法人单位，对工程的实施管理负全面责任，在没有提出项目法人概念前往往称建设单位或称业主，项目法人概念提出后建设单位概念仍然存在，业主概念则很少再提，建设管理单位与建设单位含义是一样的。

项目法人与建设单位有时把两者并列，文字中经常见到项目法人或建设单位、项目法人（建设单位），但在有的办法或文章中也有把项目法人理解为一个大的机构或总负责单位，建设单位仅指具体的项目现场管理机构。

现场建设管理机构指的是负责工程现场管理的机构。

水利部在水建[1995]128号文《水利工程建设项目管理规定（试行）》、水利部水建[1995]129号文《水利工程建设项目实行项目法人责任制的若干意见》、原国家计委会计建设[1996]673号文《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》中提出：

水利工程建设要积极推行项目管理，实行“三项制度”改革，即推行“项目法人责任制、招标投标制和建设监理制”，项目法人对建设项目的立项、筹资、建设、生产经营、还本付息以及资产保值增值的全过程负责，并承担投资风险。

代表项目法人对建设项目进行管理的建设单位是项目建设的直接组织者和实施者,负责项目的建设规模、投资总额、建设工期、工程质量,实行项目建设的全过程管理，对国家或投资各方负责。

这是建设管理体制“三项制度”改革初期的规定，把生产经营性项目与公益性项目同样对待，因此公益性项目项目法人的组建和承担的责任很难落实，在这一时期项目法人与建设单位很难绝对分清，往往对公益性项目称作建设单位的更多些，而不叫项目法人。

长江98大水后，国务院国发[2000]20号文《关于加强公益性水利工程建设管理若干意见》中对公益性水利工程的项目法人的内涵有了新的规定，明确：

项目法人对项目建设的全过程负责，对项目的工程质量、工程进度和资金管理负总责，其主要职责是：

负责组建项目法人在现场的建设管理机构，负责落实工程建设计划和资金，负责对工程质量、进度、资金等进行管理、检查和监督，负责协调项目的外部关系。

水利部水建管[2001]74号文《关于贯彻落实加强公益性水利工程建设管理若干意见的实施意见》中对项目法人应具备的基本条件以及项目法人与现场建设管理机构的关系、职责等作了具体规定，其中项目法人的职责调整为“项目法人是项目建设的责任主体，对项目建设的工程质量、工程进度、资金管理和生产安全负总责，并对项目主管部门负责”，并明确了现场建设管理机构是项目法人的派出机构，其职责应根据实际情况由项目法人制定。

国务院国发[2000]20号文及水利部水建管[2001]74号文虽然不是水利行业的管理办法，但文中的项目法人、现场建设管理机构的新内涵已成为水利行业遵行的指南。

笔者认为现在应提项目法人、现场建设管理机构，不应再提其它相关概念。

淮委机关及主要企事业单位驻地蚌埠市，蚌埠市是安徽省省辖地级市，属中型工业城市，市区常住人口七八十万人，中央、部队及省驻蚌单位较多，对蚌埠的经济发展起到了重要作用，因此蚌埠市十分重视驻蚌单位，并在有关政策上给予关照。

淮河干流从蚌埠市穿过，蚌埠市是全国第一批重点防洪城市，因此水利是蚌埠市的重要工作，淮委作为水利部直属流域机构在蚌埠市一直影响很大，地位较高，淮委在蚌埠市的“小基建项目”得到了蚌埠市的大力支持。

淮委在蚌埠市的城市工程项目原来由淮委行政处基建科（后为临时机构“防汛调度设施建设办公室”，简称“建设办”）负责。

1998年淮委为加强基本建设管理，成立了淮委治淮工程建设管理局（以下简称建设局），作为治淮直属工程项目法人组织工程建设，是专业化的常设项目管理机构，并纳入中央事业编制系列，核定55人编制。

建设局成立后，原淮委建设办撤消，有关小基建管理人员调整到建设局，淮委新立项的蚌埠市城市工程项目大部分由建设局作为项目法人负责实施，少量部分（主要是小型更新改造项目）由淮委后勤服务中心承担。

1998年以来建设局主要完成了淮委东海大道新区建设，包括淮河防汛调度设施（说明：

在大基建立项）、淮委综合楼、治淮档案馆、新区配套工程（包括地下管网、地面环境绿化、停车场、物业管理设施等），总建筑面积约三万平方米。

新区总体布置合理，品位高、环境效果优雅，工程造价合理；淮河防汛调度设施建筑造型独特，工程质量接连荣获建设部“鲁班奖”、安徽省“黄山杯”、安徽省“科技示范工程”、安徽省“安全文明工地“、江苏省“杨子杯”等奖项；淮委综合楼、治淮档案馆各具特色，参观考察人员络绎不绝。

另外建设局还承担了在老区建设的部分小基建项目。

项目的成败关键取决于项目法人和现场建设管理机构的组织管理水平。

主管部门应根据项目的大小合理组建项目管理机构，明确项目法人和现场建设管理机构（两者也可合二为一），并配备一定数量的业务骨干，懂专业、善协调、负责任，项目法人和现场建设管理机构应明确职责，制度健全，管理规范。

行政领导1～2人，技术总工1人，工程技术1人，合同管理1人，综合部门1人。

如果项目涉及专业设备较多（空调、电梯、楼宇自控、办公自动化、消防喷淋报警、气体灭火等）且相互关联度较高，应配设备技术1～2人。

由于城市工程项目专业细、关联多、协调量大、高科技专业（如楼控、电梯、蓄能空调等）又是厂方设计、施工、安装、调试集于一体，各自专业独立但又要布置在整个建筑物内，最不利的是建筑设计单位仅负责建筑、结构和常规水电暖通的设计，对这些高科技专业不承担设计任务（某种意义上讲他们也无能力承担），因而，所有这些设计协调、施工协调、合同结算协调任务都压在建设管理单位身上，所以，在机构配置时尽可能一步到位，尤其不要中途更换人员，减少因换人不熟悉情况造成工期、质量、造价受影响。

城市工程项目建设涉及市内众多部门，不同类型的项目涉及的市内部门不同，如不了解清楚，工程实施中会遇到很多问题，甚至出现违法行为或造成工程停工、被罚款，对本单位的不利影响较大，必须提前了解清楚。

一般情况下会涉及以下部门：

土地部门（办理土地手续）、规划部门（办理一系列规划方面的手续）、建设部门（办理质量监督、施工许可等手续）、人防部门（办理人防手续）、消防部门（办理消防手续）、环保部门（办理环保手续）、气象部门（办理防雷装置手续）、供电部门（办理供电手续）、自来水部门（办理用水手续）、市政部门（办理污水排放、城市占道）、林业部门（办理树木移植手续）、街道管理部门（对门前三包进行管理等）、公安部门（对工程施工交通设备、施工人员暂住户口等进行管理）、银行（办理民工工资押金、结算等）等，以上大部分是办理各种手续时必须要跑到的部门，个别是在实施中接受他们的监督管理。

城市工程项目在工程初步设计批复后进入实施阶段，需办理各种繁杂的手续，并缴纳相关费用，不同项目、不同城市、不同年代都有差异。

本文结合蚌埠市情况分五个阶段将城市工程项目的实施程序和手续办理情况作一简要介绍，详细情况可到各市行政服务中心咨询并办理。

1、项目立项批准文件

有水利部的项目建议书和初步设计批复文件即可，不需办理其它立项批准文件。

2、项目选址意见书

在本单位自有土地上新建的城市工程项目，工程性质未变更，初步设计批复有选址意见，则不需办理项目选址批准文件。

否则，需申报办理。

需申报的材料：

（1）《选址意见书申请表》；

（2）批准的项目建议书或上报的可研报告或其它批准文件；

（3）工程情况的简要说明和选址要求。

　3、建设项目用地批准书

本单位自有土地上新建城市工程项目，工程性质、规划布局未变，只需附上土地使用证，不需办理用地批准文件。

否则，需申报办理。

4、规划设计条件及意见书

在决定工程规模、性质、结构、位置、布局时，应事先向规划部门申请“规划设计条件”，再委托规划设计单位按此进行详细规划设计。

需申报的材料：

（1）《规划设计申请表》、项目法人申请规划报告；

（2）批准的项目建议书或上报的可研报告或其它批准文件；（3）工程情况的简要说明，必要时附专业规划方案；（4）土地使用权属证明文件（原址改建的项目附土地使用权属证明复印件，土地管理部门招标挂牌拍卖的附土地使用权出让协议，新选址非经营性用地项目附项目选址意见书复印件）。

5、环评意见书

填写《建设项目环境影响登记表》（非工业项目不需单独做环评设计），取得环保部门的“环境影响评价审批意见书”。

6、建设用地规划许可证（永久建筑及施工临时建筑均需办理）

需申报的材料：

（1）《建设用地规划许可证申请表》；

（2）计划、土地部门的批准文件；（3）经批准的详细规划设计文件、规划图、拆迁范围图；（4）如属有偿转让、转让地块，需附有偿转让、转让合同复印件及地形图；（5）选址意见书及附图；（6）1：

1000或1：

500地形图，应详细划定用地、拆迁范围。

项目法人委托勘测设计单位进行建筑方案设计，经规划部门批准后，向建委抗震办公室申请“建设工程抗震设防标准通知书”，再委托工程地质勘察和施工图设计。

整个设计过程不能一步到位，中间需停顿等待审查、审批意见，如建筑方案图，可能要根据审批意见改动多次。

如勘察、设计单位系外埠，需办理进市承接业务备案手续。

1、详细规划审批

需申报的材料：

（1）《详细规划审批申请表》、项目法人报审规划申请报告；

（2）项目选址意见书及规划设计条件复印件；

（3）项目所在位置1：

500实测地形图；

（4）具有规划设计资质编制的详细规划（包括规划现状图、规划说明及技术指标、规划总平面图、规划定位图、工程管线规划、竖向规划等）。

2、设计方案规划审查

需申报的材料：

（1）《建筑方案审批申请表》、项目法人报审建筑方案审批报告；

（2）经批准的详细规划图及规划设计条件通知书复印件；

（3）有相应资质的设计单位设计的建筑方案（包括以现状地形图为底图绘制的总平面图、各层平面图、各向立面图、各主要部位剖面图、各项技术指标并与批复的详细规划指标对应列表）；

（4）规划要求提供的其它资料。

3、设计方案消防审查

报消防支队对工程设计方案进行消防方面的规划和设计审查，核发“规划设计防火审查意见”、“建筑设计防火审核意见”。

4、设计方案人防审查

报人防办公室对工程设计方案和施工图进行防空地下室方面的审查，核发“防空地下室建设意见书”。

如为易地建设，仅需缴纳人防工程易地建设费。

5、设计方案防雷审查

报气象部门对工程设计方案和施工图进行防雷装置方面的审查，核发审查合格意见书。

6、设计方案市政审批

报市政管理处对工程设计方案和施工图进行雨污分流、污水排入市政下水管道、挖掘城市道路、临时占用人行道等方面的审查，核发批准书。

7、设计方案绿化审批

如工程建设涉及城市树木砍伐、移栽、绿化布置改变，需报园林管理处对工程设计方案和施工图进行审批，核发批准书。

1、施工图审查

施工图设计完成后，需经市或省施工图审查中心（根据工程规模、等级确定）审查批准，主要审查抗震、结构、基础、水、电、暖、通等各专业是否符合强制性规范标准。

一般情况下第一次审查提出的问题较多，设计单位需严格修改后二次报审才能通过。

目前水利工程施工图审查尚未有统一要求，一般是设计交底，监理和项目法人、现场建设管理机构进行审核。

城市工程项目施工图必须经过审图中心审查，审图中心是隶属建委的独立法人单位。

2、工程取费标准核定

报定额站，根据工程规模、性质、类别、造价等条件，核定工程间接费取费标准，核发“工程取费类别确认通知书”。

3、工程招投标备案

报招标投标管理办公室，确定招标项目和方式，如为自行招标，需提供本单位自行招标条件，取得批准；如为委托招标代理，招标办需审查代理机构资格。

招标是保证工程顺利实施的重要环节，包括设计招标、监理招标、土建施工招标、安装施工招标、设备与材料采购招标等，标段的划分应根据工程具体情况研究确定。

城市工程项目招标应到市招标投标管理办公室办理招标手续，并在招标中心统一开标、评标（也可不这样做）。

招标按照建设部的有关规定进行（如89号令《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》、82号令《建筑工程设计招标投标管理办法》）。

招标以批准的施工图为依据。

4、建设工程报建

向建委申报“建设工程报建”，填写表格，取得批准。

5、建设工程规划许可证（永久建筑及施工临时建筑均需办理）

取得以上资料后，向规划部门申请核发“建设工程规划许可证”。

需申报的材料：

（1）《建设工程规划许可证申请表》；

（2）建设项目计划批复及土地使用权属证明、建设用地批准书；（3）人防、消防、环保、建委（拆迁、市政、园林等）等有关部门的审核意见；（4）总平面设计图，比例1：

500或1：

1000，应标明建筑用地界限、新建建筑物的外轮廓尺寸和层数、地下管线位置和标高、新建建筑物与基地界限、规划道路红线、相邻建筑物、河道规划线、高压线的间距尺寸；（5）经审批的施工图；（6）工程预算书；（7）经审批的规划图、建筑方案；（8）市财政的收费收据。

6、开工报告

向建委递交开工报告，取得批准开工文件。

7、建设工程施工许可证

在建委办理工程质量监督、安全监督手续，缴纳各种费用后，申请“建设工程施工许可证”。

1、工程定位放线、验线

委托规划部门下属的勘测单位对工程进行定位放线，申请规划部门进行验线，建筑物±0.00后还需二次复核。

2、质量监督

建设工程质量监督站进行工程4个阶段（地基、基础、主体、总体）的必须现场质量监督，施工过程中的多次质量抽查或检查。

3、白蚁防治

白蚁防治专业单位在基础施工中进行3～4撒药等白蚁防治作业。

4、消防检查

消防支队人员在施工过程中多次进行防火安全检查。

5、安全检查

建委系统在施工过程中多次进行安全施工、文明工地方面的检查。

6、环保检查

环保部门和检测站在施工过程中多次进行施工噪音（尤其高考期间）、灰尘、污水处理方面的检查。

1、委托专业单位进行防雷装置检测，气象部门审查验收。

2、委托专业单位进行消防设施、设备检测和电气设备检测，消防支队审查验收。

3、规划部门进行竣工规划验收。

4、城市档案馆进行工程竣工档案验收。

5、环保部门进行工程环境保护竣工验收。

6、委托专业单位进行工程实体检测，进行竣工验收，质量监督站备案。

7、委托专业单位进行房屋面积测绘，房管部门（产权处）验收并核发“房产证”。

以上为城市建设系统（建设部）方面的验收，全部完成后，再进行水利部门的竣工决算、审计和竣工验收工作。

（一）必须缴纳的费用有：

人防易地统建费、新型墙体材料基金、散装水泥基金、白蚁防治费、城镇基建教育附加、规划咨询费、劳保统筹费、定额测定费、定额编制管理费、质量监督费、施工合同印花税、规划设计费、人工费风险保证金（农民工）、档案保证金、碴土排放费、门前三包费等。

其中：

①新型墙体材料基金、散装水泥基金是预交款，在工程使用新型墙体材料和散装水泥时可以凭证明要求退回部分费用；

②人工费风险保证金（农民工）、档案保证金也需预交，在工程一切顺利时可以要求退回。

（二）缴纳到指定中介机构的费用有：

施工图审查费、防雷设计审查费、定位放线费（包括引入高程坐标点）、招标代理费、环评设计费等以及消防设施设备、电气设备、防雷装置、档案整理、面积测绘等各类专业检测、检验费用。

（三）其它费用有：

工程优质优价费、文明施工增加费、各种办证费等。

招标工作是建设管理的重要一环，包括设计招标、监理招标、施工招标、设备招标（设备政府采购）等。

招标一般委托有资质的招标代理机构负责，但为了把好招标关，招标单位应从分标方案制定、标书编制、标书审查、评标等进行全过程组织或参与，择优选择中标单位。

如何择优选择中标单位将在后面的内容中穿插介绍。

建设管理的核心是目标管理，而目标管理的关键是合同管理，工程质量、进度、投资等管理依据除国家法律法规、标准规范及设计文件外，合同是进行实施阶段项目管理的重要依据和手段。

城市工程项目的建设周期较短，涉及专业类别多，相应的分包合同多，同时各专业项目交叉施工，工期衔接要求高，这对控制工程进度、合理安排各专业项目施工工期要求高，需要合同管理与各专业技术人员加强沟通，合理确定合同工期，以免对工程进度造成影响，或造成不必要的合同纠纷。

在工程实施过程主要依据《建设工程勘察合同》、《建设工程设计合同》、《建设工程委托监理合同》、《建设工程施工合同》等合同示范文本。

部分材料及一些小型设备采购种类多、内容相对简单，一般采用工业品买卖合同，大型设备采购由于专业性较强，相关合同条款须根据项目特点，由双方协商后确定。

城市工程项目合同管理要特别注意的是：

有关法律法规对房屋工程中的地基基础与主体结构（设计使用年限）、防水防渗（5年）、暖通空调（2个供冷供热期）、设备管道安装（2年）等最低保修期有明确规定，对合同要求的保修内容对应的质量保证金的预留、使用和返还应有具体的约定，如果时间太短（如1年）不足以约束保修方，时间太长（或5年）则不利于财务上处理，我们通常的做法是在合同条款中约定返还期限为两年。

城市工程项目的建设周期相对较短，施工技术配套成熟、影响进度的不可预见因素较少，批复工期相对而言比较宽松，因此在进度管理方面的主要内容包括：

根据批复工期合理确定施工工期；确保施工图提供进度和进场开工条件；重点协调地基基础、主体工程、设备采购与安装和内外装饰装修工程之间的有序交叉衔接。

工程质量管理责任重大，必须建立科学的质量管理体系，明确参建各方责任，按照质量管理的程序认真落实实施，方能实现质量目标。

工程质量管理是工程建设管理工作的核心。

建筑工程的质量管理方面的法律法规和规章、标准规范相对水利工程而言既全面又具体，主要法律法规包括《建筑法》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程勘察设计质量管理办法》、《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》等；主要标准规范有：

《建筑工程施工质量验收统一标准》及相配套的各专业工程施工质量验收规范。

工程建设的质量管理体系由质量监督体系、质量检查体系、质量控制体系、质量保证体系等四大体系组成（见框图），包含了四个层次的内容。

完善的质量管理体系需要各有关单位百折不扣地去落实。

质量监督体系的主体是主管部门（政府）和社会群众，主要职责是监督质量检查体系、质量控制体系、质量保证体系的建立及实施情况。

质量监督体系包括上级业务主管部门、质量监督部门、稽察部门、审计部门及社会监督举报等。

各参建单位必须主动接受监督，配合做好有关工作。

质量监督的组织形式及工作的开展由质量监督机构根据国家有关规定进行。

质量检查体系总负责单位是项目法人，主体是项目法人派驻工地的现场建设管理机构。

其主要任务是检查质量控制体系、质量保证体系的建立及实施情况。

质量检查体系应由质量专家检查组、质量检查组、质量巡查组三个层次组成。

质量专家检查组由项目法人负责组建，采取不定期抽查方式对工程质量进行检查。

质量检查组由现场建设管理机构负责人、技术负责人及工程科、合同科组成。

采用定期（每月一次）及不定期的方式进行全面检查或抽查。

工程质量巡查组由现场建设管理管理机构工程科技术人员、监理工程师、设计代表、施工单位质检人员等共同组成，每天对工地进行检查。

质量控制体系的主体是监理单位，其派出机构为监理部。

它对质量保证体系的建立和实施情况起控制作用。

现场施工质量控制主要从以下三方面进行：

（1）单项工程或某一工作面开工前的检查。

（2）施工过程中的现场旁站监理和跟踪检查。

（3）各施工工序或者分部单元工程的检查复验。

质量保证体系的主体是设计单位、施工单位、主材（设备）供应单位等，是工程质量能否得到保证的最直接、最关键的因素。

（1）质量保证体系由设计单位、土建施工单位、设备制造单位、材料采购供应单位等有关单位共同组成。

针对工程特点，各单位必须建立健全各自的质量保证体系，落实质量责任制，并主动接受项目站等上级有关部门对质量体系及工程质量的监督、检查。

（2）设计单位必须加强质量控制，健全设计文件的审核、会签、批准制度。

按合同规定进度提交勘测、设计成果，做好设计文件技术交底工作。

施工过程中应随时掌握施工现场情况，优化设计，并在施工现场派驻设计代表，及时解决有关设计问题。

（3）土建施工单位、设备制造单位要推行全面质量管理，建立健全质量体系，制定和完善岗位质量规范、质量责任及考核办法，落实质量责任制度。

在施工过程中切实加强质量检验工作，认真执行“三检制”，切实做好工程质量的全过程控制，保证工程质量。

（4）材料供应单位必须派专人常驻工地，负责工程材料的组织、采购，以保证材料的及时供应，并制定相应的质量保证体系、质量责任制，保证供应材料的质量。

各工程参建单位对工程质量的责任是：

项目法人对工程质量负总则，其派驻工地的现场建设管理机构负直接责任；设计、监理、施工等单位按照合同及有关规定对各自的工作负责，并承担相应的质量责任，其派驻工地的现场机构负直接责任。

项目法人、设计、监理、施工等单