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法制史论文

论农村警务模式的多元化建构

摘要：

农村社区的复杂性决定了不可能用单一的模式来进行村落的治理，这也决定了农村警务模式的多样化。

在实践中，应该采取因地制宜和务求实效的原则，多元化地开展农村警务。

“警务室+出租房屋托管”、“星座”型、“卡室合一”、“驻村协勤”等警务模式都是农村警务的创新和探索

关键词：

农村警务；多元化；驻村民警；创新模式。

公安部于2006年出台了政策性文件《关于实施社区和农村警务战略的决定》，这个决定意味着不仅在城市，而且在农村也全面展开社区警务。

加强农村警务的创新不仅是新时期提升农村公安工作质量和改善农村警务运行机制的有效途径，同时也是保障新农村建设顺利进行的重要举措。

各地在推进这一战略的过程中，由于受到传统警务理念的影响，很大程度上影响了农村警务建设的实效。

要实现农村警务建设的战略目标，将农村治安综合治理落到实处，提高农村治安防控的效能，必须对传统的警务组织机构和运行方式做出大胆的创新和改革。

一、农村警务多元化建设的内涵。

（一）农村社区结构与类型的复杂性。

　　农村社区一般指的是据有广阔地域、居民聚居程度不高、以从事农业为主要生产活动的社会区域共同体。

可以是一个独立存在的村落，也可以由几个毗邻的小村落共同组成。

目前，我国有超过500万个自然村，组成了68万个行政村，农村总人口约9亿。

　　1.按区位性划分可以分为四种。

　　我国村落社区一般可以分为大型散村、小型散村、大型集村、小型集村四类，它们各有不同的区位结构。

区位是人文地理学的一个基本概念，不仅是指处在具体的地理位置，还包含了与其他事物的空间联系。

农村区位表示着聚落生活区、耕种作业区及水利设施等空间结构。

村落社区是人类的一种聚居状态，受农业生产方式和气候、地形、土壤、水源等自然因素的影响和制约，人类凭借着自身的聚居本能，以家庭为基本单位建构的区域共同体。

　　大型散村的规模可以达到上千户，人口数量几千，占地区域一般在5至7平方公里。

大型散村的基本结构是由血缘关系的三五户人家聚居一处，形成一个的住宅群落，住宅群落之间保持着一定的空间距离，再由一个一个许多这样的住宅群落相连便形成了一个散村。

大型散村有一个社区中心，社区中心有学校、商店、定期集市等；社区中心与各小住宅群落，以及各小住宅群落之间都有道路相通。

这种大型散村在南方各省比较多。

　　小型散村多见于丘陵地区，其特征同大型散村，只不过是规模相对大型散村来说比较小。

　　大型集村主要分布在我国的华北平原，规模可以达到上千户左右，人口数量也有几千人，甚至个别超大的村落人口可以近万人。

占地区域一般1.5平方公里左右，比大型散村集中的多。

户与户之间相邻而居，以墙相隔。

有几条主要街道贯穿村子，许多条小巷又与主要街道相接通，构成密集的村内交通网。

大型集村相对独立、自成一体，村里不仅有卫生所、养老院、学校、商店、理发店、菜市场等公共福利和服务设施，而且还有提供生活资料的小型作坊、工厂以及网吧、歌舞厅等娱乐场所。

　　小型集村的基本特征类似于大型集村，但规模小于大型集村，人口上千人、几百户。

一般只有一条主要街道，没有相应的生活服务设施，而是通过大型集村或集镇来获得。

　　2.以地域空间要素为基础可以划分四大区域。

（1）城中村。

　　城中村在我国是城市发展到一定阶段的特殊现象，快速推进城市化的建设是其形成的直接原因。

考虑到巨大的拆迁成本，城市在向外扩展过程中，往往跳过郊区的村社而直接占用农田向外发展，原先的村社则被“圈”进了城里，形成巨大反差的孤岛，农村居住区“一户一栋”为基本特征的低矮建筑群落周围，包围着大厦高楼，村民虽然无地可种，靠出租私房、集体经济或自谋职业为生，但他们的身份依旧是农民。

［1］。

（2）城郊结合处。

　　城郊结合处，是指城市的边缘区域，往往离城市中心较远，各项配套设施及管理措施不完善，既不像典型的农村，又没有纳入城市整体管理。

城郊结合处凭借低廉的地价租金和连接城市中心的便利条件，吸引了大量的加工企业，大量的农村土地被出租建厂开店，原居民的户口虽然是农业人口，但职业构成已脱离了种田，产业也实现了非农化，在行政区划上属于城市的组成部分，但是其社会属性依然是农村社区。

城郊结合处的人口结构，往往是原村民、城市低收入者、外来暂住人口的混合构成，形成了相对复杂的社会群体。

流动人口在城市边缘的集聚常常显现地缘、血缘、职业等特征，出现了不同的“亚群体”，例如南京有“固始村”和“无为村”等；北京有“新疆村”和“浙江村”等。

［2］。

　　（3）中心区域农村。

　　中心区域的农村，一般经济处于当地中等水平，是农民居住和劳作的主要区域，是构成农村社会的主体，一般治安比较平稳。

　　（4）边缘区域农村。

　　边界地区由于地处偏僻、辖区面积广、群众居住分散、道路交通不便，往往是治安的盲区，老百姓称之为三不管地区，在人、财、物大流动的今天，跨区域流窜作案的犯罪现象日趋严重，警力难以顾及，发了案很难破、破了案追赃难。

（二）农村警务模式的多元性。

　　我国农村社区呈现出结构的复杂性决定了村落的治理不可能局限于单一的模式，这也决定了农村警务模式的多样化。

在实践中，应该采取因地制宜和务求实效的原则，充分认识到农村警务战略的是真正实现“发案少、秩序好、社会稳定、群众满意”，根本宗旨是服务人民群众、实现执法为民；根本目标是维护社会稳定；根本措施在于将警务工作向基层延伸。

　　从社区警务的基本原理来看，驻村民警在农村警务系统中，只是其中的一个要素，但不是全部。

警察的功能和作用应该是指导和协调，其功能和作用的发挥，既依赖于整个农村各类基层组织的健全，更依赖于全体村民维护社会治安秩序的主动性和自觉性，这就决定了可以建立不同方式的群防群治网络和辅警队伍。

　　由于各地经济发展的不平衡、社会治安状况不尽相同，农村警务的建设必须针对不同地区的经济、地理、人文、治安状况等差异，积极探索建立各具特色、灵活、高效的警务工作模式，坚持走有地方特色的建警之路。

　　二、若干农村警务模式的实践。

（一）“警务室+出租房屋托管”的农村警务模式。

　　城中村和城郊结合处集聚着大量的外来人口，人员构成复杂，流动性高、素质普遍较低，其中甚至夹杂着一些负案在逃犯罪嫌疑人。

在有些城郊结合部，洗头房、美容店等具有色情色彩的场所非常集中，成为诱发卖淫嫖娼等社会不良现象的温床，成为公安机关治安管理的一个难题。

　　安徽宁国西津派出所地处宁国城郊结合处，辖区内企业众多，流动人口聚集，区内新建居民区和老旧城中村交织一体，行业场所星罗棋布，出租屋密布于背街后巷的各个角落，治安形势复杂。

据统计，全市历年刑事案件有70%以上发生在该所辖区。

辖区内的城北社区位于安徽省宁国市市区北端，为有效防控社区内的违法犯罪，2007年5月，城北社区警务室挂牌成立。

　　在城北社区的基础台账中，几乎没有一座房屋或一个住户的盲点。

若是入户查访遇不上主人，左邻右舍就会主动把这户的情况告知社区民警，或是待主人回来后拉上这家主人同社区民警主动联系。

凭借居民们的热心帮助，短短一年时间里，社区民警共采集房屋信息5275户、人员信息13728人。

社区里的9条主要道路、13条街路巷、26个小区、259个房屋出租户、1647间出租屋，全部纳入动态信息化管理。

　　社区有超过1千多间的出租房屋户，警务室民警结合该社区外来人口众多特点，探索出“警务室+出租房屋托管”的警务模式，对辖区出租房屋进行免费托管，想出租房子的居民将房源登记在警务室，外来人员租房必须到警务室进行联系。

社区警务室不收取任何费用，外来人口在租到房屋的同时也同时办理了暂住人口登记，既确保了暂住人口的有效管理，百姓也得到了方便。

出租屋及外来人员都同时做到底细清、情况明，所有暂住人口也能及时登记在册并被纳入服务管理范围，看住了房屋，管住了人头，就能控制住阵地。

“房屋托管”服务不但给房屋出租人和承租人带来极大的方便，大幅度降低了暂住人口的各类治安事件，有效地实现了出租房屋全管控和流动人口零发案的目标。

（二）“星座”型农村警务模式。

　　在农村的中心区域，治安相对平稳，可以根据规模大小选择3～5个行政村为基本单元划分警务区。

在各个警务区选择规模较大或治安复杂的村落设立一个中心警务室，进行重点建设，其他行政村设立一般警务室，这样构成了以中心警务室为核心、周围一般警务室为辅助，形成“大星”带“小星”的警务室布局，重点突出，兼顾一般，村与村之间相互呼应，构成10分钟平安圈，形成不同村落的分类分级管理和重点带动一般的“星座”型农村警务模式。

　　“星座”型农村警务模式在江苏省得到了普遍的发展，农村中心警务室主要建立在常住人口集中、外来人员较多、治安复杂的行政村。

目前为止，江苏农村的17414个行政村一共划分警务区5586个，建成的中心警务室达到5476个，占警务区总数的98%，同时配备驻村民警7625名和专职保安17579名。

［3］。

　　中心警务室至少配备一名以上专职驻村民警和两名以上专职保安，一般警务室至少配备两名专职保安。

各个警务室平时立足所在行政村开展工作，驻村民警在中心警务室做好重点复杂村工作的同时，负责加强对一般警务室的工作指导，同时组织带领村居治安保卫干部、综合治理干部、专职保安、治安积极分子等力量，共同维护警务区内的社会治安秩序和稳定工作。

平时相邻的警务区之间都相对独立地开展工作，一旦发生重大案件或紧急情况，相邻警务区和警务区的各个警务室立即启动相互协作机制，统一调配警力、统一布防查控、统一巡逻盘查，迅速形成系统性的整体合力。

　　中心警务室的功能定位要突破治安职能，在以维护农村治安稳定等为主要职能的基础上，进一步拓展延伸，使中心警务室成为创建平安议事会、综合治理工作站、矛盾纠纷调解室、治安信息采集室、暂住人口服务站、消防工作室、交通警务室等“数位一体”的多功能实战单元，实现治安资源利用的最大化。

　　中心警务室统一负责组织警务区内的巡逻盘查和治安防范工作，驻村民警带领专职保安对辖区内的网吧、歌舞厅等公共复杂场所定期检查，对房屋出租户和暂住人口入户调查，指导治安志愿者和义务巡逻队对重点地区和重点时段进行巡逻守护，发动农户进行邻里守望，组织辖区单位开展联户联防等自我防范活动，构建严密高效的治安防控网络。

　　中心警务室应成为化解矛盾纠纷的前沿阵地，由于驻村民警、专职保安长期深入基层工作，对村落生活非常熟悉，在群众中的威望较高，能及时发现矛盾纠纷和深层原因，大量矛盾纠纷在中心警务室就可得到有效解决。

在党委、政府的统一领导下，驻村民警和专职保安与镇司法、信访办、民政等部门及村治保会、村民调解组织密切配合，共同做好民间矛盾纠纷的排查化解工作，切实把问题消灭在萌芽状态和解决在基层。

　　相邻的中心警务室还可以组成更大的联勤协作区，驻村民警平时在本警务区内开展工作，遇有重大案件或紧急情况不能单独处理时，协作区之间的其他民警施以援手。

民警因病假、事假无法在警务区正常工作时，可以临时托管给协作区的其他民警，有效形成了协同整体作战的农村警务格局。

　　“星座”型农村警务模式适用于农村的中心区域，尤其是在农村基层组织涣散的地区更能显示其优势。

驻村民警可以发挥自身主导性作用，协助做好农村基层党建工作、促进地方经济发展、活跃文化氛围和完善社会服务管理，村党支部和村委会力量得到切实的加强，也能相应支持民警做好村落的治安稳定和安全保卫工作，实现警务与村务相互促进的双赢成效。

在实践中一些地方有意识地推动驻村民警兼任村官，同时村治保主任、村民调解员、民兵营长等兼任警务室保安，将警务和村务更紧密地联系在一起，卓有成效地维护农村治安秩序。

［4］。

　　1苏北地区在江苏属于经济欠发达地区，一些县市与山东毗邻，交界之处治安状况复杂，道路庞杂，给治安防控带来很多困难。

“卡室合一”

　　警务模式的提出，是在警力严重不足的一种权宜之计，这种思路将治安卡口的建设与农村警务室的建设结合起来，在边界之处选择治安复杂行政村的主要路口、案件高发地段、交通比较便利的地方设置警务室，确保所选择的地理位置既能方便处理3至5个行政村百姓及过往行人的求助报警警务，还能起到重要交通卡口所具备的打击、防范、控制犯罪作用。

必要时，警务室快速展开合围守控，形成一声指令、全警拉动的立体布警格局，将犯罪分子堵在境内，实现了以城区为主轴向周边乡镇辐射的防范纵深防控搜捕网络，给犯罪分子布下了天罗地网。

　　沛县位于江苏省西北端，东靠微山、昭阳两湖，与山东省微山县毗连，西北与山东省鱼台县接壤，西邻丰县，南界铜山县。

全境南北长约60公里，东西宽约30公里，总面积1576平方公里。

辖15个镇，共325个行政村，50个居委会。

全县总人口120.48万，农村承包土地人口78.58万人。

　　沛县乡村片大面多、点多线长，相对分散。

治安防范的远距让派出所警力捉襟见肘，所里的几名辅警也是力不从心，无力顾及。

沛县警方根据地处苏北欠发达地区以及与毗邻山东的实际状况，大力推广“卡室合一”警务模式，将农村警务室建设成一室多能的综合型警务机构。

过去该县的农村警务室大多数都是设在村委会驻地，受制于区域位置的限制，治安巡防局限于本村，无法辐射到周边相邻的村庄，村与村之间形成不了有效的对接呼应，起不到治安整体防范与威慑的作用，也收不到一村有警周围十里布控的网络效果，而且受经济条件的制约，警务室一般都是临时租借村委会或占用学校一间闲置房，挂上警务室的牌子，摆个办公桌充当稻草人的角色，由于资金匮乏，辅警短缺，武器装备不足，很长一个时期农村保安队伍建设滞后，村民对此颇多怨言。

　　2008年，该县公安机关在进行大量调研论证基础上，对农村警务室的设点布局重新审视，按照警务实战化、功能多样化和建设高标准的要求，着力推进道路交界处“卡室合一”的警务室建设，实现全县农村警务室建设由单纯追求“数量规模”转变为综合考量“质量效益”，提高农村治安的打击防控能力。

　　为了落实警务室建设经费和进度，该县将其定位为“政府工程”来实施，并通过组织考核与运用实绩奖罚挂钩的办法来推进，在不到一个月的时间里，全县通过撤并整合原有资源建成81个“卡室合一”的农村警务室，而且全部高标准建成。

公安局克服了经费匮乏的困难条件，筹集资金68.85万元，为农村警务室集中配发警用摩托，对辅警配齐了必要的警用装备和对讲机，在通往几个村的交通要道处和行人必经之路安装了监控设施，真正具备了“一室多能、卡室合一”的综合功能，警力辐射涵盖周边三到五个村庄。

　　为了确保24小时警务室都有人员处于警备状态，随时可以处置各类突发事件和警情。

在地方党委政府的支持下，按照每个警务室1名专职民警及8名专职辅警进行了配备，辅警的工资、福利全部由县财政给予保障，解决了待遇及时落实的后顾之忧。

　　辅警的选拔实行严格的准入考核制度，挑选农村优秀文化青年加入，上岗之前经过严格的公安业务培训和技能训练。

辅警在驻村民警的领导下，实行四班三运转的守卡值勤，白天开展走访调查、收集治安信息和服务群众等基础工作，晚上从事治安巡逻、守候防控和设卡盘查等打防任务，给农村地区提供了一个环境安全、秩序稳定和治安良好的社会生活保障。

　　（四）山区农村“驻村协勤”警务模式。

　　建德市位于浙江省的西部地区，是一个典型的山区，总面积两千多平方公里，其中山地和丘陵占88.6%。

2008年以来，建德市公安局根据山区环境的特点，因地制宜地积极探索“驻村协勤”警务模式，经过寿昌和乾潭两个镇的前期试点，取得显著的成效。

市委和市政府对这项改革非常重视，要求在全市范围内进行推广，目前该市的16个乡镇（街道）选配驻村协警的行政村达到了89个。

“驻村协勤”警务模式有效地缓解了农村警力不足的难题，使派出所的警务工作触角真正延伸到基层，为偏远山区警务开展探索出一条切实可行的路子。

［5］。

　　“驻村协勤”警务模式的核心是选用当地合适的村民作为辅警，协助警察开展警务工作。

该辅警必须是长期居住在本村，这样对村里人情世故比较熟悉，也能较好地服务村民；要有一定的文化水平，能解读和宣传法律和政策；在当地要有一定的威信，能得到大部分村民的认可，便于开展各类纠纷的调解。

辅警把自己的家建成村里的警务工作站，成为警察下基层的落脚点和连接警民关系的桥梁，在民警的指导下为本村提供治安服务和矛盾化解工作，最终实现问题不出村、纠纷解决在家中。

　　“辅警”的选拔工作，首先在自愿报名、村两委推荐的基础上，由乡镇党委、政府和当地的派出所按照拟定的选配条件和要求，对候选人进行深入审查，并进行公示。

在正式上岗之前，由市公安局对选定的“辅警”进行统一培训，初步掌握公安工作纪律、法律法规、刑事政策、收集治安信息的方法、农村治安的特点与防范、民事纠纷的调解、群众工作的开展。

　　“辅警”通过串门走访拉家常的方式，潜移默化地向村民宣传治安法规、安全防范知识和消防常识，切实提高村民自我防范的能力和意识。

　　土生土长的“辅警”具有了解当地风土人情和开展工作的便利条件，发挥人头熟、情况明的优势，主动充当“和事佬”，协助村两委及时解决一些矛盾纠纷，协助民警将治安防控和维稳工作的触角延伸到每一个农户。

　　对“辅警”的日常管理，是严格按照统一的考核标准来执行。

在“辅警”工作站最显眼的地方悬挂“驻村工作室”和辅警的“去向牌”，室内统一悬挂“辅警”工作职责、工作纪律和社区民警、综合治理办干部的姓名和联系方式。

公安机关统一设计印制了《“驻村协勤”工作日志》、《群众联系求助事项登记簿》、《协助调处矛盾纠纷登记簿》、《送证上门服务登记簿》

　　以及各村基础情况记载等基本台账，便于“辅警”记载日常工作情况，积累治安信息资料。

　　“辅警”工作站按照“九个一”进行配置：

一张工作证、一张职责表、一本日志、一套台账、一只柜子、一张桌子、一个工作包、一辆摩托车、一部手机。

　　对“辅警”的工作考核，按照“辅警”对社区民警负责、社区民警对派出所负责的双向考核机制来进行。

社区民警至少每周一次巡视警务工作站，向“辅警”了解村里治安情况，同时部署任务和进行督促指导。

派出所每周把辖区所有“辅警”集中到所里开一次碰头会，通过“辅警”的回报让所领导了解社区民警下基层的具体表现，辅警之间也借机可以相互交流一下工作经验，客观上起到了培训和提高辅警能力的作用。

　　在当前派出所普遍警力不足的情况下，往往会抽调社区民警开展各种专项打击活动或其他专业工作，不可避免地挤占了为群众上门的服务时间，难以做到随时随地面对面全天候地为辖区群众进行服务，本村的“辅警”可以有效地弥补这个难题。

　　参考文献：

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论“城中村”的改造与规划［J］。

西南科技大学学报（哲学社会科学版），2005，（4）.

　　［2］中共济南市委党校课题组。

“边缘社区”与城乡结合部社会稳定问题研究［J］。

济南市社会主义学院学报，2001，（4）.

　　［3］王永生，袁廷华。

建立“星座”型农村警务模式的实践与思考［J］。

公安研究，2008（10）:

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　　［4］丁先明。

彭州“警察村官”调查［J］。

新世纪周刊，2008

（1）:

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　　［5］黄朝光。

小“村警”发挥大作用———建德市公安局积极推进“驻村协勤”农村警务建设［J］。

今日浙江，2009（24）:

52.

论文关键词：

农村警务