上海私车牌照拍卖问题研究.docx
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上海私车牌照拍卖问题研究
目录
中文摘要…………………………………………………………………1
英文摘要…………………………………………………………………1
一、起源与演变…………………………………………………………2
二、目前的拍卖流程……………………………………………………2
三、效果与问题…………………………………………………………4
（一）价格杠杆，并不有效……………………………………………5
（二）政府拍卖，与法有驳……………………………………………5
（三）地方保护，财政流失……………………………………………7
（四）拍卖所得，去向不明……………………………………………8
四、对策与思考…………………………………………………………9
（一）出台法律，加强监管……………………………………………9
（二）政府发展公共交通………………………………………………10
（三）市民逐渐转变私车观念…………………………………………10
五、结语…………………………………………………………………10
参考文献………………………………………………………………12
上海私车牌照拍卖问题研究
摘要：
上海私车牌照拍卖措施作为一项公共政策，对于抑制机动车数量的过快增长，缓解城市交通拥堵现象起到了一定的积极作用。
但与此同时，私车牌照拍卖因为违反法律规定，从而影响到了政府的公信力。
为了解决这一行为，政府应通过疏堵结合的方式，一方面将拍卖的过程以及钱款去向更趋透明化，另一方面通过发展公共交通，转变购车人的旧观念入手，从根本上缓解交通压力，以此逐步取消私车牌照拍卖这一政策。
关键词：
私车牌照拍卖公共政策
Abstract：
Publicpolicyistheprocessforachievingthepurposesofsocialpublicauthority.PrivatecarlicensepolicyinShanghaicanmakepositiverolesinsolvingtheproblemintransportation.However,thereissomenegativesideofthatsoIhavemadesomeanalysisinrespectoflawandthengotsomedecisionforcontrollingthequantityofprivatecarinShanghaitosolvetheproblem.
Keyword：
Privatecarlicense;Licenseauction;Publicpolicy
上海，作为中国的金融中心，许多事情都走在全国的前列。
然而，环顾上海这几年的发展，我们也看到其中有些不足之处。
其中，私车牌照拍卖，是几任市长始终都未能有效根治的问题。
是什么让现今的私车牌照拍卖制度走到这样的局面？
又有什么办法能让私车牌照发放合理合法，更体现整个和谐社会的局面？
这是需要我们研究、分析和总结的。
但溯其源头，一个重要的原因在于我们对于公共政策的理解存在偏差。
什么是公共政策？
公共政策是社会公共权威部门为了实现一定的公共目的而实施的有计划的活动过程，它表现为经过政治过程而选择和制订的旨在解决公共问题、达成公共目标、分配和增进公共利益的行为规则或行动方案。
其表达形式有法律规章、行政规定和命令、政府大型规划、具体行动计划及相关策略等。
政策是为了更好地行政，更好地解决问题。
而所谓的公共问题，是实现大众利益而需要克服的阻力。
上海私车牌照拍卖的这一政策，它是否合法？
是否真的解决了上海的交通拥堵现象？
其对于上海市民是否真的带来了利益？
一、起源与演变
上海私车牌照拍卖可以追溯到1986年。
那一年上海第一次举行了私车牌照拍卖活动。
当时为了吸引外资，上海还出台了相关政策，明确规定只要投资达到一定规模即可免费获得私车牌照。
随着时代的发展，私车牌照的发放制度在不断的完善。
牌照拍卖方式从原先的高价位购买，直至现行的无底价拍卖；从起初的上牌额度只限于购买国产车，直到现在国产车、进口车上牌额度合并。
2000年1月，上海市政府开始每月举行1次“国产生活用小客车上牌额度无底价竞购”，私车牌照拍卖因此形成制度，并相对固定下来。
2003年3月，上海市又宣布将国产车和进口车上牌照额度合并拍卖，自此，私车牌照拍卖不分国产车、进口车。
而后，上海市政府出台了实名制拍卖、车牌在该车辆行驶3年后才能享有“终身制”（防止投机倒卖者买入车牌后马上申请车辆报废而获得车牌交易权）等。
二、目前的拍卖流程
2008年1月12日开始实施新的私车牌照拍卖政策，调整后的私车牌照拍卖，在具体操作流程上更趋于合理化。
在拍卖当天，从上午10点至11点为竞买人首次出价时段，l1点至l1点半为修改出价时段。
首次出价时段竞买人必须出价，修改时段允许竞买人在系统提示的修改范围内，有最多两次的修改出价机会。
较之以往，拍卖时间从3个小时变为1个半小时，并取消现场拍卖投标，仅提供网络和电话两种竞拍通路。
具体拍卖流程如下：
第一步：
投标拍卖登记
投标客户于拍卖公告规定的时间地点办理投标拍卖登记卡，须填写《上牌额度投标拍卖登记表》（如投标客户因故无法亲自办理，可有代理人办理，代理人须填写《代理授权委托书》），并交付相关保证金及登记费。
第二步：
投标
投标采用电话投标拍卖和网上投标拍卖二种拍牌的方式。
时间都是每个月的第三个星期六上午10：
00到中午11：
30。
具体时间以政府的拍卖公告为准。
最初的上牌额度拍卖形式是密封投标式，市民购买了标书，填上有关资料及价位后，在规定的时间里将标书投入标箱。
截标时间一到，拍卖公司在公证处人员监督下开箱验标，按价格从高到低依次排序，直到额满为止，如果出现并列，则按投标时间先后顺序录取，它遵循的是与一般拍卖相一致的“价高者得”的原则和“举牌在先者得”的原则，和普通的招投标不同的地方在于确定中标者时，价格不是惟一标准，还要评判它的资质、信誉等，带有可塑性。
这一方式最大的优点：
参加拍卖的人不受激烈竞争的现场环境影响，平心静气地写下自己的心理价位，因此较少有恶意炒作和头脑发热的现象出现，反悔的人较少。
但这一方式办事效率低，费时费力，容易引起误解。
因此拍卖公司利用网络技术，开发了软件，开始采用网上集合竞价的办法进行拍卖。
这样既提高办事效率，又提高了公正性程度。
截标后十分钟内，市民即可了解中标结果，大大提高了工作效率，颇受市民的好评，消除了市民的疑虑。
然而，规则改变后，又出现了新问题。
由于可以修改自己的出价，导致在出价截止以前的5分钟内，参与出价的投标者在同一时间内一起修改自己的价格，从而导致了出价系统的瘫痪，影响了整个拍卖过程。
这或许也是新规则出台后需要有关当局要积极整改的地方。
第三步：
开标
在公证处监督下，以"价格优先、时间优先"为中标成交原则，进行开标。
这也是所有投标者最为诟病的一点。
旧规则中，开标只是报一个最低中标价，给个平均价，然后告诉投标者那些人中标，其他信息一律不公开。
这给许多同样是最低中标价但没有中标的人带来许多疑惑，为什么有些人可以中标，而同样出价的却没有中呢？
新规则中，明确了开标要透明化，公开化。
让所有投标人看到投标的具体情况，包括整个拍卖过程，以及最后的拍卖结果。
并且规则规定，要求最后结果必须张榜公示，以此做到公开透明。
第四步：
结算
中标者，支付剩余款项；未中标者，退还保证金。
三、效果与问题
作为中国四个直辖市之一，上海运用政府公共政策来调控车辆的行为，看到了些许成效。
我们也不可否认，相较于北京市通过建设道路方式来缓解交通拥挤的行为，上海从源头控制车辆进入的做法，在很大程度上体现了政府的公共政策的决策能力。
但是，是不是只有这种方法，才能控制大城市的交通拥挤状况？
显然，答案是否定的。
牌照拍卖政策实施的这些年，各方对该政策的反应不一。
政府部门认为，牌照拍卖政策的存在一定程度上对上海城市交通建设起到了很大的作用，虽然在规范和操作流程上还有些不足之处，但该政策有其存在的必要性，应该持续下去；而购车者则认为：
城市道路建设依靠的税收，并不依靠这笔牌照拍卖的款项。
环顾上海周边城市在取消牌照拍卖以后，城市交通发展仍然稳步进行，并没有因牌照拍卖取消而导致城市交通发展停滞。
从一般市民的角度来说，在过去一段时间里，汽车一直作为奢侈消费品，私人消费并不多，有车族对于全市整体民众来讲还是属于少数。
一般市民认为，私车牌照拍卖政策有效地控制了机动车的增长，为改善交通状况立下了汗马功劳，对于私车的控制力度，从某种程度来讲，给了公共交通留下了更大的发展空间，方便了市民的出行。
因此，早些年上海市民还是比较拥护这项政策。
但是最近几年，随着WTO的加入，汽车价格持续下降，民众收入不断增加，许多市民具有了购买小汽车的能力，他们属于潜在的消费者，这个群体随着时间的推移在日益壮大。
他们认为这项政策虽然一定程度上有利于改善交通状况，但由于私车牌照拍卖增加了他们的购买成本，反而让他们消除了购车的想法。
同样，相较于上海周边城市相继取消了私车牌照购置费用，对于上海何时取消该政策，成为了购车市民谈论的话题。
（一）价格杠杆，并不有效
上海市对私车牌照进行拍卖的最初动机，是为了控制机动车数量过快过猛的增长，以缓解道路拥堵状况，拍卖所得款项全部用于公共交通道路建设。
可是作为国际大都市，交通发达，车流量大是不可避免的问题。
让价格杠杆有效发挥作用，控制好道路通行流量，并不是一个长效解决的机制，而仅仅是一种阶段性做法。
但是，这种阶段性的做法似乎也并没有缓解上海的交通压力。
经过多年的实践，道路拥堵现象也没有完全的解决，反而有越加严重的趋势。
政府虽然着力将拍卖所得款项用于了城市道路建设和道路拓宽工程，但最终的结果却是，路越修越多，车也越来越多。
交通拥堵还是常常出现在城市每个角落。
个人认为，价格杠杆对于控制商品供需情况是能够起到立竿见影的作用。
但这只能适用于经济上，并非所有方面都可以以价格杠杆来作为调控的手段。
原因在于，价格杠杆是调整相关主体之间的供需关系，通过价位差来控制货物的流动性与货币的流通性。
而牌照拍卖行为是政府与自然人或者法人之间的博弈，该博弈不是在一个平等的主体之间进行，那这种博弈的赢家只可能是权力机关。
（二）政府拍卖，与法有驳
政府组织的拍卖，政府发放的牌照，政府收取牌照费用，这些行政行为在百姓看来，似乎很符合逻辑，并且十分有效地控制了某些道路拥堵的状况。
而实质上，上海市政府以拍卖的形式发放私车牌照，就是对私车牌照设定了行政许可。
因此，政府的这一管理，引出了许多的问题。
第一，牌照拍卖间接侵犯了公民自由权。
公民有道路选择以及享受公共设施服务的权利，由于没有牌照导致无法开车上路，公民就失去了公共道路行驶权，间接影响了公民使用道路的自由权利。
并且，只有高价拍得牌照才可以开车上路，那么贫富间的差异使公民可能产生平等权的质疑。
其次，私车牌照拍卖政策只是限制了私车的增长，而对公车数量增长却没有有效的约束与控制，显然是该政策存在制度上的不完善。
由于公车与私车牌照在获得方法上的不同，明显可以体会到他们之间的差异。
而这种差异的存在，间接导致了某些问题的出现，诸如公车私用等问题。
第二，上海的私车牌照拍卖明显违反了《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《交通安全法》）的有关条款。
2004年5月1日正式实施的《交通安全法》第九条的规定：
按照新的道路安全法律，除了公安部门之外，任何部门都无权发放行车牌照。
上海市城市交通管理局只是市政府主管全市公路、水路、轨道和城市道路等交通行业的直属机构，并不隶属公安部门。
所以，上海市交通管理局所颁布的关于私车牌照拍卖的有关内容并不享有法律保护。
并且，该行为违反了法律的规定，理应被叫停，但为何该行为依然在实施与执行，其行为是否可以因合理而允许其违背法律的规定，是值得我们仔细探讨的。
个人认为，政府行政部门实施的行为，肯定不得与法律相违背，否则其行为即使合理，也存在程序上的违法。
而这种违法行为虽然在短时期内不会出现什么明显的恶果，但对于政府公信力以及之后政府的行政行为的实施，都有可能带来许多负面的作用。
第三，上海私车牌照拍卖违反了《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）的第27条相关规定：
行政机关实施行政许可，不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求。
行政许可，是一项重要的行政权力，也是一项重要的行政行为，“涉及政府与市场，政府与社会，行政权力与公民、法人或者其他组织的权力的关系，涉及行政权力的配置及运作等诸多问题”。
政府可以设定行政许可，但是就设定的范围，是有一定限制的。
上海市政府以拍卖的形式发放私车牌照，其实质就是对私车牌照设定了行政许可。
其次，牌照是属于《行政许可法》第二十七条中所载明的“指定商品”，还是“有偿服务”的问题。
个人认为，不能把牌照简单的看作是一种商品，因为牌照本身并没有价值，而只是证明你取得上路资格的一种凭证。
所以，不能把它定义为一种商品，而应该将其界定为一种有偿服务的凭证更趋于合理。
原因在于，只有在拥有了牌照的情况下，车辆所有者才能将汽车驾驶到公路上，享受行驶权。
第四，上海私车牌照拍卖的行政许可设定存在问题。
行政许可的设定是指国家有权机关根据法定权限和法定程序创设行政许可范围的活动。
行政许可设定必须依据合法、权限合法。
只有法律、行政法规和国务院有普遍约束力的决定可以设定行政许可，地方性法规和地方政府规章可以依据法定条件设定行政许可，国务院部门规章以及依法不享有规章制定权的地方人民政府和其他机关制定的规范性文件一律不得设定行政许可。
上海市交通管理局是地方性的行政机关，并没有权限制定牌照发放的许可权利。
因此，作为行政主体的交通管理局，本身主体就不适格，其行使的权利也应被认为不合法。
第五，《行政许可法》第16条第四款规定，地方性法规对实施上位法设定的行政许可做出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件做出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。
根据这一条款，上海市交通管理局对于车牌限额，已经属于增设行政许可的附加条件，且该附加条件明显违反了上位法的有关规定，其行为直接导致轿车登记条件的附加，因此违反了现行法律。
虽然上海市政府已经调整了牌照拍卖的有关流程，并且我们也常常可以看到关于上海私车牌照拍卖改革的有关信息，但就这项政策合法性始终受到了广泛的质疑。
（三）地方保护，财政流失
外地牌照涌入，上海的牌照价高影响市民购买，导致许多上海市民宁愿购买外地牌照，在税费，养路费，保险费等收取上造成不小的麻烦。
早在2002年5月1日前后，作为上海的紧邻杭州便取消了私车牌照竞拍制度。
从而方便了杭州本地市民购买汽车。
时任杭州市代市长茅临生指出：
“对上牌进行控制是个笨办法、吃亏的办法。
因为许多市民买了车后都到市区以外的县（市）去上牌，有的县（市）为了方便，还把办理当地牌照的机构设到了杭州市区。
这样，不仅大量规费外流，而且在市区道路上行驶的车辆实际并未减少。
”很明显，在这一政策的实施与废止方面，杭州市走在了上海的前面。
也为上海的今后的发展起到了一个指引作用。
我们不难看出，如果作为一名上海购车者，在周边城市上牌仅仅需要一百多元的情况下，又有谁愿意付出上万元的价格，来购买一个上海牌照呢？
所不同的是，非上海牌照需要每年到上牌地审核一次。
但这并不为难不少上非上海牌照的购车人，他们完全可以选择离上海最近的苏州市，来回4个小时的车程，顺便也算一年一次的短途郊游，何乐而不为呢？
上海市政府在这方面也做了相关的规定，规定外地牌照的上高架时间，规定外地牌照出入收费站的价格。
但是如果外地牌照本市汽车不上高架，不出入收费站，政府又如何去管理呢？
这就造成了大量的财政收入流失。
对于这样的类似于“地方保护”的规定，商务部在其下发的通知中给出了这样的外延定义：
“对非本地生产汽车的销售和使用等歧视性政策及规定，在注册登记、收费、行驶、年检等方面实行同等待遇，不得强制或变相强制本地集团用户和个人消费者购买本地生产的汽车，不得以任何方式干预经营者选择国家许可生产销售的汽车，不得按照发动机排量或汽车规格实行限购限行的措施”。
从这里，我们明显看出，虽然上海市政府有意通过拍卖行为规避商务部的该项通知，但从实际操作情况来看，由于上海周边城市已经完全取消了牌照拍卖政策，从而导致上海的私车牌照拍卖政策，并没有有效的起到其限制周边省市牌照车辆的涌入，反而促进周边城市汽车发展，相信这也是上海市政府不愿看到的情况。
（四）拍卖所得，去向不明
据《楚天都市报》报道：
“对于上海私车牌照拍卖所得款项去处问题，上海市政府一直没有公布具体使用细节，只有一个笼统的说法是，拍卖款为94.2亿元，其中39亿元用于上海中环线工程建设，36亿元用于轨道交通建设，专户余额为16.9亿元。
但是有人根据历年媒体的相关报道情况进行统计，拍卖款总数应为137.54亿元，因此围绕着这一问题的质疑声越来越大。
”上海市政府究竟将这笔款项用于何处，至今仍没有公开说明。
四、对策与思考
“政府公共政策的制定在于寻求一种利益的平衡点,你认为限制牌照和交通瘫痪哪个成本更大?
”上海市发改委法规处周亚处长在接受采访时,这样反问记者。
对于私车牌照拍卖“违法”的说法,周亚不置可否。
虽然私车牌照拍卖政策曾经发挥过非常重要作用。
但现有的合法性问题和该政策产生的负面效应不得不值得上海市政府对该项政策进行重新评估和研究。
（一）出台法规，加强监管
上海市政府必须尽快采取有效措施，尽可能通过法律途径解决这项政策的合法性问题。
但是，从现阶段的情况来看，该项政策有其生存的空间，是否应该立即停止该政策，又或是采取缓步进行，逐渐让这一政策退出历史舞台，是我们需要讨论的重点。
个人认为，立即停止合乎法律的规定，但是，对于社会的影响却非常的明显。
突出表现在一旦取消拍卖，上海市民购车人数会在一定时期内猛增，从而导致城市交通拥挤状况更加恶化；而从缓解交通和政策合法性两个方面来考虑，最能够接受的方法还是逐步来实施。
这种逐步实施的行为，要通过制订详细的计划，出台地方性的行政法规来明确其性质，为最终取消这一合理却不合法的政策铺平道路。
然而，在现阶段还不可能取消私车牌照拍卖的情况下，政府部门需要制定更合理的政策来确保该公共政策的透明度，以此表现政府的公信力。
首先，拍卖制度应该开展听证程序，由道路安全管理机关和公安机关组织听证，由私车车主参与听证，相关人员制作听证笔录，了解车主的意见和建议，完善许可的方式。
其次，向市民公开拍卖所得款项的运用情况。
政府部门通过这笔款项来建设道路本来无可厚非。
既然该笔资金最终是用于公共道路的建设上面，政府就不应该遮遮掩掩，而应将该款项的用途公之于众，这样既明确了钱款的流向，也体现了政府的信息公开。
另外，在现实生活中，行政机关必须实施有效的行政监督，只有在强化监督、严格责任的前提下，私车牌照拍卖才能保证其公平、公开、公正，避免暗箱操作。
（二）政府发展公共交通
从各个层面上说，公共交通都应该成为城市最为便捷的出行首选的方式。
从现在的条件来看，除了开通公交专用通道，增设公共交通运能以外，地铁等一系列轨道交通，也一样应该表现其强大的运输能力。
轨道交通不受道路与红绿灯的影响，相对于陆上交通，更平稳，更便捷。
所以，通过点面结合的交通运输网络的建立，解决根本出行难的问题，更多的要靠公共交通，而并非是私家车的普及。
在加大改革力度的同时，政府还应该加大宣传力度。
当然，这种宣传不仅仅是要宣传这方面的政府形象，政府要大力宣传的是百姓对于交通出行的理念，这才是从根本上解决私车牌照拍卖的问题。
从出行便利与成本入手，宣传公共交通所带来的便利性、快捷性。
从一定程度上缓解了私车过多所造成交通拥堵的问题。
（三）市民逐渐转变私车观念
随便经济社会的发展，私家车已经不再是社会地位的突出的象征。
政府为了控制私家车的数量而出台该政策，还不如大力发展公共交通来得更加可行。
而百姓所要做的，只要转变一种观念，即汽车象征富有，就可以很好的端正自己的心态，从利人的角度，关心、参与到整个社会的建设中去。
这种转变，是通过放弃自己的某些特殊的权利，而达到某种社会受益的无私的行为。
因而改变社会资源的合理分配。
可是，转变并非一蹴而就，需要有时间的积累和制度的完善，更要靠政府大力的宣传和全民的努力。
正是需要如此大的成本作为后续行为的资助，这种观念的转变在实际操作中很难实现。
我也相信，如果要求全民都达到如此的高度，确实有些困难，但从我们身边做起，每个人做起，，慢慢地，逐渐形成一种环境。
五、结语
私车牌照制度的实施，有其时代的背景。
我们已经看到了这个政策所带来的利益，同时也看到了其中许多的弊端。
通过政府和广大百姓的共同努力，取消这一政策，是我们最终努力的目标。
然而，由于许多现实情况的存在，私车牌照拍卖这一公共政策并不可能在近一段时期内被取消。
我们应通过完善城市交通建设，不断提高城市公共交通服务水平，再加上大力宣传，逐渐转变购车者的传统观念，来逐步解决私车数量迅猛发展所产生的城市拥堵问题，从而在根本上消除私车牌照拍卖所带来的不利影响。
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