宁波海域使用权市场化机制构建与对策研究.doc

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摘要：

随着宁波的海域开发被提上日程，海域的开发与建设成为宁波发展海洋经济的重要举措。

宁波具有良好的经济发展条件与历史文化内涵，海洋经济快速发展，为本土海域使用权市场化机制构建奠定了良好的基础。

文章从规范资源配置、构建市场机制、完善相关法律等几个方面提出宁波海域使用权机制构建的对策。

　　关键词：

宁波；海域使用权；市场化

　　随着经济增长和人口增加，而海洋蕴含巨大经济效益，发展海洋经济成为各国推动经济增长的重要举措。

海域使用权市场化是对所有权的一种分配，在这种分配条件下，可以达到海洋资源效益最大化与可持续利用的实现，以及海洋生态环境保护的实现。

海域使用权市场化能够推动社会资本广泛地参与海洋经济建设，是海洋经济发展的必然要求。

因此，构建海洋经济市场化机制，以市场化收到推进海洋经济发展，成为各国发展海洋经济的核心问题。

自2011年《浙江海洋经济发展示范区规划》正式通过国务院批复，浙江海洋经济发展示范区建设也从浙江战略上升为国家战略。

规划明确提出“一核、两翼、三圈、九区、多岛”海洋经济大平台的建设目标。

宁波作为规划的主要的核心区城市，结合宁波城区区域特点，重新规划区域海洋经济建设目标，明确提出港口经济圈战略。

在此背景下，大量原有的海域使用权发生变更，而现有海域使用权市场化机制的缺失势必影响海洋经济战略的实施。

因此，加快推进宁波海域使用权市场化机制建设，规范海域使用权的出让、出租、转让等流程，是推动宁波海洋经济发展的重要举措，对于更好地发展宁波海洋经济极具现实意义。

　　一、宁波海域资源概况

　　宁波地处长三角南翼，东有舟山群岛，南有三门湾，西接绍兴市，北临杭州湾。

根据浙江省海洋功能区划（2011～2020年），宁波海域海岸线北至宁波绍兴交界、南至宁波三门交界，主要包括“五洋三港湾”。

其中，“五洋”指磨盘洋、大目洋、横水洋、峙头洋、猫头洋，“三港湾”指杭州湾、象山港和三门湾，海岸线南北相连，海岛多，海域资源丰富。

根据统计数据，宁波海域面积为8232.92km2（其中内海4475.94km2、领海2142.23km2）。

海岸线总长1594.4km，其中大陆岸线为835.80km，海岛岸线758.6km。

根据最新普查成果，宁波市共有海岛659个，约占全省的1/5，总面积266.3km2，岸线长752.7km，面积500km2以上的海岛为538个。

其中乡级以上有居民海岛4个（大榭岛、梅山岛、南田岛和高塘岛），乡级以下有居民海岛15个，无居民海岛640个（已开发154个，未开发的为486个）。

全市的海域资源极为丰富，“港、渔、景、涂、能”是最主要五大资源，区域分布广泛。

　　1.东北部、南部的港口资源。

北仑港区位于宁波东北部，港口航道条件优越，深水港资源丰富，15万吨级船舶可自由进出，是宁波海洋经济的重要基础。

北仑港域内水道口多，沿岸陡，具有峡道型港口特有的地质、水文动力特点，同时拥有其他港口所少有的口多、腹大、水深、深水岸线紧靠岸边的优点。

因此，北仑港是宁波最具优势的港口资源，为宁波进一步发展海洋经济提供了良好的天然海港条件，有利于形成港口优势。

除北仑港外，海洋南部的象山港、石浦港。

象山港与北仑港区位特点接近，可承载万吨级船舶出入，具有近海运输深水港的优越条件，与北仑港一样是宁波发展远洋经济的重要区域。

此外，石浦港国内四大渔港之一，目前仍有部分岸线可供开发利用。

　　2.西北部、南部的滩涂资源。

宁波西北部拥有宁波最重要的滩涂资源，主要分布慈溪（杭州湾南岸）、象山（象山港）、三门湾北部和大目洋沿岸。

其中慈溪所在的杭州湾南岸是最具开发利用价值的滩涂区域。

慈溪位于长江沿岸，长江径流每年挟裹约5亿吨泥沙入海，大量泥沙在慈溪沉淀，海沙堆积，形成了丰富的滩涂资源。

因此，慈溪海域成为宁波开发利用滩涂资源的重点区域。

此外，宁波象山港内、大目洋沿岸和三门湾北岸等也具有丰富的滩涂资源，其中象山港和三门湾是重要的海水养殖场所。

　　3.南部海洋渔业、岛屿及海洋能资源。

象山港属于半封闭港湾，集聚了丰富的海洋渔业资源、岛屿资源和海洋能资源。

港湾条件适宜内海洋鱼类索饵和洄游繁殖，同时又有大量稳定居住和栖息的鱼类和滩涂贝类生物。

湾内海洋生物种类繁多，渔业资源丰富，是浙江省乃至全国的重要的经济水产资源的集中分布区和海水增养殖区。

同时，象山也是岛屿资源的集聚带，主要分布在东部近岸岛屿、宁海强蛟群岛等。

岛屿周边植被保护良好，海洋气候适宜，适宜疗养治病和避暑避寒，因此，广泛开发用作旅游。

此外，象山也是宁波海洋能资源最为突出的是象山的潮汐能资源和南部海域的波浪能资源。

三门湾也拥有丰富潮汐能，仅次于象山。

韭山、渔山则是闻名的波浪能重点海域，都具有巨大的开发潜力。

　　二、宁波海域使用权管理现状及存在的问题

（一）宁波海域管理现状

　　1.海域管理机构逐步健全

　　宁波市海域管理分为市县两级，市级管理主要由海洋与渔业局海域管理处、海洋与渔业执法支队、海域使用动态监管中心、海洋与渔业咨询服务中心、海洋产权交易中心、海洋资源综合管理中心部门构成。

此外，还有海洋环境监测中心（海域论证乙级、海洋测绘丙级）、海洋与渔业研究院（海域论证丙级）、海洋开发研究院（国家海洋局海洋二所宁波分院）、海南省海洋开发规划设计研究院宁波分院等四家技术支撑单位。

县级海域管理主要通过各县（市）海洋与渔业局海洋科进行管辖，覆盖象山、宁海、北仑、鄞州、慈溪、镇海、大榭及梅山保税港区。

　　2.海域出让供应管理和海域价值评估机制日趋成熟

　　2012年9月17日宁波市政府常务会议审议通过《宁波市人民政府凭海域使用手续办理用海项目规划建设审批试点工作的通知》，文件对海域出让供应管理和海域价值评估体系建设提出明确的具体要求。

一是由县级及以上人民政府负责组织实施围填海，规划用于建设的海域供应参照建设用地使用权供应办法执行；二是根据《浙江省招标拍卖挂牌出让海域使用权管理办法》文件，处理经营性用海的使用权出让；三是建设用海域级别和基准价格原则上由县级以上政府确定并进行定期发布，海域级别和基准价格体系未建立前，参照邻近土地基准价格一定比例测算海域使用权基准价格；四是由海洋与渔业局及相关部门共同制订和完善建设用海域使用权定价体系，具体措施借鉴建设用地使用权定价方法。

　　3.海洋环境综合管理体制已建设完成

　　海洋环境保护是推进海域使用权市场化，发展海洋经济的基础保障。

近年来，宁波不断加强海洋环境保护，在建立防灾减灾综合管理基础上，完善健全了海洋环境保护与体制。

一方面，确立多部门一体化的环境保护执法体制，由海洋、环保、农林、经委等相关部门联合开展执法。

以国家环保基本政策法规为依据，严格执行新建、扩建项目的环评审议制度，同时重点开展排污源头管理、排污控制及关停严重污染企业等系列管理。

另一方面，由海洋局牵头，联合环保、海防等部门，先后建立了海洋灾害预警预报及防御决策体系和海洋污损应急处理体系，进一步完善了宁波的海洋防灾减灾管理体制，应对突发性海难和重大海洋污损事件的能力得到有效提升。

　　4.跨区域海域开发与保护管理体制基本形成

　　随着宁波海域使用市场化进程的加快，跨区域海域开发与保护管理问题日益凸显。

结合宁波海域使用管理及海域使用市场化的特点，借鉴其他省份海域管理经验，成立了海洋经济领导小组，探索建立宁波海域协调机制，为解决跨区域海域问题提供了政策法规依据。

例如象山出台《象山港区域保护和利用规划纲要》，成为港区保护和利用参考和依据。

同时由象山港区域综合协调管理领导机构，统筹区域海域重大事项的任务部署、制定决策及负责部门和区域间的协调，破解海域管理地方保护、管理部门职能交叉下的管理真空或执法不统一等问题，改善海域管理及服务能力，提高海域资源的跨区域使用。

　　5.海域市场配置机制逐步规范

　　目前，宁波除公共基础设施用海和其他公共公益用海等不适宜公开出让的外，经营性用海由县级人民政府和海洋部门组织海域使用收回储备整理后，均可通过公共资源交易平台进行市场配置和公开出让。

县级（含）以上重大重点项目用海、或者其他不适宜公开出让的，凭县级（含）以上人民政府或者投资主管部门相关书面意见，可以采取行政审批出让或者协议出让。

（二）宁波海域使用管理面临的主要问题

　　1.出租、发包海域使用权不规范现象普遍存在。

这不仅是宁波存在的问题，还是全国普遍存在的问题。

目前我国海域实行中央、地方两级管理模式，中央负责统一管理，地方政府在中央授权下负责管理的落实与执行，地方政府具有较大的自主权。

在此背景下，地方政府为活跃海域使用市场环境，长时间制定执行的海域使用金标准较低。

一次性付出较低的使用成本，保障了长期稳定的使用收益，使用者缺乏提高海域资源使用效率的动力，致使海域资源难以高效利用，造成了海域资源的浪费。

　　2.宁波整体的海域使用效率不高较为突出。

虽然宁波拥有丰富的海域资源，各区域海域具有明显的海域资源特色，但由于缺乏合理的规划指导和先进的开发方式，现有各地各类的海域资源使用呈现低增长、低收益，整体经营水平偏低。

目前宁波的海域使用市场化仍处于起步阶段，大量的海域资源大都通过行政安排进行配置，缺乏市场引导，大大降低了海域使用效率的使用效率。

　　3.海域使用权市场化的基础性工作不完善。

海域使用权市场化离不开基层海洋管理机构的监督、技术信息服务及基础研究指导，基础性工作直接影响海域使用权市场化的进程。

从基础管理能力看，宁波市县两级的海洋管理体系初步建立，基础管理机构成立不久，相关部门装备投入不足，具有海洋管理专业基础的基础工作人员严重短缺。

此外，由于基层海洋事务的多头管理，各部门掌握不同信息资源，缺乏统一的海洋资源信息数据，基层海域使用管理问题的研究更是接近空白，基层机构的专业技术和信息服务能力难以满足发展需要。

　　4.海域资源市场化处于较低发展层次。

目前，宁波海域资源市场化运作处于初级阶段，基于资源配置市场的发展，进一步衍生出一级市场和二级市场。

由于二级市场起步较晚，解决海域资源的转让、流通等问题，仍然面临方式单一、参与主体较少以及市场分工不够明确，海域使用权市场化依然面临低层次运作。

　　三、进一步推进宁波海域使用权市场化的对策建议

（一）科学划分海域资源，提高海域资源市场化配置能力

　　依据宁波市海域资源现状，科学划分资源类型，结合各区域的特点及资源分布实际情况，制定宁波海域资源市场化规划和目标。

一是基于系统调查和统计，全面充分了解海域资源市场化需求及困境，相应制订出海域资源市场化配置实施方案；二是动态监测海域资源使用权一级和二级市场活动，收集整理相关资料，建立起科学合理的档案管理体系；三是依据科学的资源分类，构建多层次的海域资源市场化机制，为海域资源市场化转化提供更多的途径。

（二）健全海域使用权市场化机制，优化海域使用权的配置

　　借鉴国内其他省份做法，在一级海域市场，采用差异化市场化机制。

一是对难以形成竞争的经营性项目以及养殖用海、公益项目等基于国家和社会公共利益的特殊用海项目，可采用行政审批出让方式；二是可能形成市场竞争、各地在同一海域具有两个以上意向用海单位或个人的经营性项目，可通过采取招标、拍卖、挂牌等方式解决上述项目的出让。

此外，可通过完善出资、转让、出租、抵押、继承等海域资源转让机制，建设一个有全面的信息交互以便使交易更为便捷的二级市场。

　　（三）建立相关的制度原则，为海域使用市场化提供制度保障

　　按照物权公示原则，建立海域使用权确权登记和流转登记制度，明确登记的目的以及海域使用权登记的公示作用和使权利发生变动的效力。

借鉴土地价值评估经验，建立海域使用权价值评估制度，参考国际海域资源划分标准，确定海域资源的科学分类和等级依据；同时，还需明确补偿主体和计算标准，建立海域使用权征用补偿制度，明确补偿主体以及补偿的项目和计算标准。

　　（四）搭建海域使用权交易平台，为海域使用市场化提供平台服务

　　基于国内其他省份海域使用权交易平台建设的探索实践，归纳整理相关经验作法，应尽快搭建海域使用权交易平台，进而推动宁