创新土地流转模式实现农民收益最大化.docx

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创新土地流转模式实现农民收益最大化

创新土地流转模式实现农民收益最大化

——关于巴州区创新土地流转形式的探索

近年来，巴州区根据“两化互动、统筹城乡”的重大发展战略，以农民自愿为前提，以农民增收为目标，以政府引导为契机，以科学规划为媒介，以严格土地用途管制为抓手，以产业和项目带动为推手，探索出了一条巴州区农村土地流转的新模式，最大限度地盘活了农用地和集体经营性建设用地，提高了土地产出效益，实现农民增收，集体增资，投资增效的多赢。

一、巴州区农村土地流转的现状及存在的问题

巴州区幅员面积约1359平方公里，辖28个乡镇404个村和63个社区，共2422个村（居）民小组，人口户数26.4万户77万余人，全区可耕地121.56万亩，耕地保有量55.03万亩，全区城乡建设用地总面积约22.05万亩，闲置可流转集体经营性建设用地1万余亩。

据统计，到2014年前，全区实际已流转土地2.8万亩，其主要形式包括转包、出租、互换、转让、股份合作、托管代耕等，大多属于自发式农业项目流转和临时用地违规出租土地等，不仅形式单一，管理散乱，而且土地综合利用效率低、违法用地现象严重，具体表现为：

1、土地荒芜严重，农民难以靠土地增收

从上世纪80年代土地承包下放到户，巴州区就出现了农村土地承包经营权流转。

当时，主要是在农户之间为便于耕作进行的承包经营权互换、转包，流转面积少范围小。

随着农业和农村经济的不断发展，农民种粮效益不高，农民种粮的积极性有所下降，农业收入占家庭总收入的比重逐渐下降，部分农民已经不把土地作为唯一可依赖的对象，各乡镇出现了部分农民少种或不愿种粮的现象，土地荒芜现象非常普遍。

据调查，全区全年性撂荒23113亩，季节性撂荒53379亩，占总耕地面积的9.7%，自发式土地流转撂荒1.5万余亩。

如光辉乡白鹤山村2组，全组140个劳动力124人在外务工，220亩耕地中就有70亩耕地撂荒，占全组总耕地面积的31.8%，常年未耕种耕地达50余亩，占总耕地面积的22.7%，其中10年未耕种耕地15亩，占总耕地面积的6.8%。

主要原因为种粮效益低，外出务工多、农业劳动力不足，生产种植条件差，粮食生产在农民心中的地位下降，基层干部对耕地撂荒制止不力等。

2、流转方式单一，农民自发流转是主流

以前，巴州区土地流转方式单一，大多由村社和乡镇引进业主搞规模经营，私下进行土地流传。

据统计，2010年，全区土地流转100余万亩，其流转方式分为转包、出租、互换、转让、股份合作、托管代耕等。

2013年，巴州区与恩阳行政区划调整后，全区土地流转1万余亩，但大多属于自发式流转。

这种自发式的、小规模的土地流转，因没有纳入产业规划和政府统筹，造成土地流转责任监管不明、管理不规范、保障性差、风险大、土地利用率低、增值不大，各类违法用地现象时有发生，土地纠纷增多。

二、农村土地流转主要做法

（一）建立健全农村土地流转组织机构，确立各部门职责

当前，巴州区紧紧围绕省委“三大发展战略”和“两个跨越”的总体目标，大力实施城乡一体化发展战略。

今年3月4日，全区农村工作领导小组工作会议要求“要探索集体土地流转新机制，大力推进农业现代化，转变农业发展方式，为农民增收创造条件”。

1、成立土地流转组织机构。

区人民政府成立巴州区农村土地流转管理工作领导小组，由区长担任组长，分管副区长和统筹办主任任副组长，区政府办、发改、财政、国土、规划、农业、林业、水务、扶贫局、商务、住建、交通、人社、监察、审计、农村流转服务中心等部门为成员，领导小组下设办公室在巴州区农村土地流转服务中心，负责农村土地流转管理工作的日常事务。

2、明确部门职责。

发改部门负责流转土地项目立项审批、核准、备案等；规划部门负责出具规划意见；国土部门对进行土地流转的出具土地预审、集体经营性建设用地流转审批、组织和办理集体经营性建设用地流转土地登记等工作；农业、林业、水务等部门分别对进行土地流转的承包地、林地、水域和水利设施进行审核和出具意见；住建部门做好土地流转安置房建设等工作；人社部门负责农村社会保障试点工作；财政部门负责整个土地流转项目资金的审核、拨付和监管工作；审计部门负责对资金的使用情况进行审计；监察部门和区目督办负责对土地流转工作进行监督检查；各乡镇人民政府、街道办事处是土地流转工作的实施主体，负责前期意愿调查、流转申请表册收集、流转意见出具等具体工作，解决及处理相关矛盾和具体问题，同时对辖区范围内流转土地履行监管责任。

3、细化土地流转服务中心工作职责。

巴州区农村土地流转服务中心是全区农用地和集体经营性建设用地流转实施责任主体，其工作职责：

负责起草巴州区农村土地流转相关政策实施办法和工作细则，引导和规范全区农村土地流转；负责农用地和集体经营性建设用地流转前期意愿调查、与村组签订流转协议，进行土地流转前综合整治；负责对流转土地进行规划、投资、整理、建设、管理、经营等；负责整理后整理成本返还和收益分成；负责流转土地交易和信息发布；负责农村土地流转双方签订流转合同；负责对土地流转后期监管和年度流转费用支付。

（二）针对农村土地流转现状，确定农村土地流转“五原则”

巴州区针对以前土地流转的不规范现状，根据《巴中市农村土地承包经营权流转实施方案》、《巴中市集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》，制定出土地流转的“五原则”：

1、坚持“三权分离”的原则。

在稳定家庭承包责任制的前提下，实行农村土地集体所有权、承包权和经营权“三权分离”，放活土地经营权和集体建设用地使用权，建立土地经营权流转机制。

2、坚持“自愿、自治、依法、有偿”的原则。

土地经营权的流转，必须尊重农民的意愿，村民自治，符合有关法律法规的规定，严格法定程序，规范流转合同。

要通过舆论宣传和政策引导，激发农民对土地流转的内在积极性，不得违反农民意愿搞硬性流转。

3、坚持分类指导，循序渐进的原则。

各乡（镇）经济发展水平不平衡，农村经济结构不同，土地经营权的流转要从实际出发，因地制宜，分类指导。

根据各地的生产力发展水平，非农产业的发展程度和农村劳动力转移情况，积极引导，稳步推进。

4、坚持集中流转，连片开发的原则。

土地流转彻底改变过去零星流转、分散开发的状况，强化土地经营权流转的管理职能，通过村、组集体经济组织的引导和协调，达到集中流转，连片开发，推进土地规模经营，提高土地资源的利用效率和农业综合效益。

5、坚持用途管制的原则。

不得改变土地集体所有性质，不得改变土地的农业用途，不得损害农民的土地承包权益。

流转的集体经营性建设用地可以用于工业、商业、旅游、娱乐、服务等生产、经营性项目，但不得用于商品房地产开发和住宅开发建设，流转的集体经营性建设用地的开发利用，应当符合国家产业政策、土地供应政策、土地使用标准、环境保护、安全生产等法律法规的规定。

（三）找准土地流转的突破口，有序调整前置规划

土地是农民的“命根子”，如何让农民自愿把土地拿出来流转，实效土地增效、农民增收？

巴州区创新思维，找准土地流转的突破口。

巴州区根据实际，确定土地流转的总体思路：

根据村民自治，以农民自愿为前提，以农民增收为目的，以政府引导为契机，以规划为媒介，以严格土地用途管制为抓手，以优势产业和项目带动为推手，建立健全全区统一的农村土地管理市场，因地制宜，将部分分布在农村的“散”、“差”、“荒”土地集中集约起来，通过整理和产业招商，实现土地利用集约化、规模化、产业化，提高单位土地产出附加值，以提高单位土地产出价值，盘活农村部分土地资源，调整农村经济结构，加快城乡统筹发展，增加属地农民收入。

其程序为：

1、确定农村土地流转用地范围。

农村土地流转范围包括农用地和集体经营性建设用地两部分，农用地流转又包括土地承包经营权、林地承包经营权、水域及水利设施承包经营权等其它农用地经营权土地流转。

2、调整农村土地流转前置规划。

土地流转前置条件是产权权属明晰、符合土地、村镇、产业规划。

根据村民自治，在村民自愿的前提下，对流转土地的前置规划进行局部调整，经市区政府审批后，按调整后的规划要求，统一实施土地流转，特别将分布在农村分散土地集约起来，通过规划、整理和产业招商，实现土地利用集约化、规模化、产业化，提高单位土地产出附加值，以提高单位土地产出价值，盘活农村土地资源，调整农村经济结构，加快城乡统筹发展，增加属地农民收入。

3、规范农村土地流转统一市场。

全区建立统一农村土地流转管理市场，制订全区农村土地流转年度计划，将全区农村流转土地统一纳入巴州区农村土地流转市场，包括农用地和集体经营性建设用地，对规划范围内的流转土地进行综合整治后上市公开交易，对已流转土地的和已委托流转的但未规范流转完善手续的，补办流转手续。

对流转期限超过农户流转年限的，及时变更。

4、加大农村土地流转综合整治。

根据村民自治和自愿申请前提，在耕地总量不减少，建设用地不增加的情况下，由村民集体经济组织委托巴州区农村土地流转服务中心，通过自主投资或招商引资方式对流转土地进行规划、投资、整理、建设、管理、经营等综合整治和管理，提高土地流转综合利用效率。

5、建立农村土地流转双责保障。

农村土地流转双责风险保障是指为了保障土地流转双方合法权益，对签订合同双方共同提取年度土地流转费5%作为风险保证金和信用抵押金，对在违反合同和复垦等权利和义务进行双向责任保障，维护农民和业主双方的合法利益。

6、完善农村土地流转资金管理。

根据土地流转年度计划安排土地流转综合整治项目资金预算或以其他融资方式筹措土地流转资金，加强农村土地流转资金往来帐务管理，建立农村土地转财务管理制度。

（四）规范完善农村土地流转程序和步骤。

巴州区农村土地流转具体工作程序包括前期意愿调查、申请委托决议、储备登记入库、综合规划整治、标的中介评估、信息发布交易、正式合同签订、资料归档管理、监督风险保障等，具体以巴州区水宁寺以红栋村土地流转试点综合改革为例：

1、该村1、4、5、6组位于巴达高速公路水宁寺出口，交通发达、有充足的电源以及水源保证，符合土地成片流转的成熟条件。

巴州区土地流转服务中心委托该村委会先召开村民动员大会，进行前期意愿调查，每名农户如实填写《土地流转意愿调查表》。

调查表明，该村4个组158户人中，80%以上同意土地流转。

2、意愿调查后，158户原土地承包农户向村委会提出书面流转申请，希望将505.82亩土地流转。

在农户向村民委员会提出土地承包经营权流转的申请后，由红栋村民委员召村民代表大会，经代表三分之二以上代表同意，受理土地流转事宜，以村集体经济组织为单元组建农村土地流转合作社，由农户向村农村土地流转合作社出具土地流转委托书，委托处理流转相关事宜。

在经农户出具体委托后，由红栋村农村土地流转合作社统一登记受委托承包土地，锁定土地位置、界线和现状。

3、巴州区土地流转服务中心对受委托流转土地在区土地流转储备库中进行登记入库备案，并将前期委托资料进行存档。

4、随后，巴州区土地流转服务中心对入库流转土地进行土地综合整治，包括田水路的改造增加耕地面积和对农村房屋拆迁集中安置等。

5、2014年初，巴州区土地流转服务中心对整理成熟的红栋村505.82亩预流转土地在土地流转信息管理平台上发布，以多种形式发布对外公布土地流转信息，并按照流转土地农业产业规划要求，在公共资源交易中心的交易平台采取招、拍、挂等方式进行公开交易。

6、经过公开交易，红栋村成功引进皂角产业示范园、实际流转农用地面积一期700亩。

7、根据皂角产业示范园区内规划，巴州区土地流转服务中心将全部搬迁农户房屋进行异地统一安置，其建设用地指标将全部腾出，皂角产业示范园区本身建设需要使用集体经营性建设用地约100亩，初步拟定流转费用为10万元/亩。

8、在红栋村土地流转试点区范围内，在不增加集体建设用地总面积前提下，经规划调整修编和获得批准后，节余集体建设用地指标可预留为集体经营性商服建设用地使用，由区农村土地流转服务中心通过公开拍卖方式，对开公开交易，以不低已成交价前提下，在园区规划成熟后拍卖。

三、取得的成效

（一）农村土地流转市场初步建立，已实现“三增”目的。

经过1年多时间的农村土地流转途径的探索，巴州区农村土地被盘活，全区统一的土地流转管理市场已建立，形式单一、管理散乱、土地综合利用效率低、违法用地等现象得到彻底改变，实现了农村土地流转

“三增”的目的。

1、初步建立统一的农村土地市场，重点产业园土地流转得到实施。

根据2014年农业产业规划，巴州区2014年正在实施土地流转2.54万亩，主要包括水宁寺镇佛龛产业园，红栋村婚纱基地和皂角产业园综合土地流转、清江镇农业观光产业园土地流转、花溪乡金银花产业土地流转、平梁乡农业综合整治土地流转、大罗镇黄花地标土地流转等重点园区建设土地流转。

截止2014年5月30日，巴州区农村土地流转服务中心共储备农村土地流转项目7个、面积2.54万亩，实际已达成交易2宗面积750亩，主要包括水宁寺镇红栋村婚纱基地和皂角产业园综合土地流转项目，农用地亩均最高流转价格达2000元，集体经营性建设用地亩均最高达15万元。

根据巴州区产业全域规划，到2016年，全区经过农村土地流转试点，将新增土地流转10.8万亩，主要包括商品蔬菜、芦笋、黄花、猕猴桃、金银花等现代农业重点产业发展。

重点打造清江镇现代农业产业园核心区土地流转，通过3-5年将清江镇巾字村环岭村综合建设成集“现代农业科技研发功能区、示范功能区、休闲旅游观光功能区、产村相融新居功能区

”为一体现代农业核心示范园，并打造成巴中市国家现代农业核心示范区、巴中市省级山区现代农业示范市核心区和川东北南菜北运起点站。

按照规模化、集约化、标准化、生态化的建设要求，将建设凌云乡商品蔬菜、光辉乡芦笋、大罗镇黄花、水宁寺镇猕猴桃、花溪乡金银花等“五基地”标准化种植示范基地土地流转。

巴州区农村土地流转服务中心还将加大招商引资力度，大力推广“企业+流转服务中心+专合组织+基地+农户”等多方联动土地流转产业化经营模式，构建完善龙头带动基地、基地和合作组织联农户的“紧密联结、利益共赢”土地流转运行机制。

（二）土地流转流出“金娃娃”，实现了农村土地“三增”目的

巴州区根据村民自愿自治，通过土地流转综合整治，实现了“农民增收，集体增资，投资增效”的“三增”目的。

根据村民自愿集体自治原则，委托巴州区农村土地流转服务中心通过自主投资或招商引资方式对流转土地进行规划、投资、整理、建设、管理、经营等综合整治，提高土地流转综合利用效率，增大土地价值，提高土地收益，实现土地流转综合效益最大化，通过整理后多出的面积和增加收益在扣除整理成本后，按村民占40%、集体经济组织30%、投资方30%比例分成，确保了农民收入得到实际增加，扩大了集体经济组织资产规模，储备了土地流转综合整治基金。

2013年，巴州区水宁寺镇红栋村村民种粮食、栽果林，人均年纯收入仅3641元。

2013年底通过流转土地引进皂角产业园后，农民一般每亩每年可以得到1100元不等的租金收入，大部分土地流转收入远远高于自己传统作物收入。

皂角产业园建起后，为本地农民创造了更多的就业机会，农民打工收入每天达到150元，实现了一分两份收入，年纯收入达到6000元以上。

（本资料素材和资料部分来自网络，仅供参考。

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