国外矿产开发中资源生态环境补偿法律机制管窥.docx

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国外矿产开发中资源生态环境补偿法律机制管窥

国外矿产开发中资源生态环境补偿法律机制管窥

PreliminaryStudyofForeignLegalMechanismsforResources,EcologicalandEnvironmentalCompensationinMineralExploitation

曹霞

【学科分类】矿产法

【出处】中国环境法网

【摘要】资源耗竭、环境污染、资源型区域转型困难是矿产资源开发过程中所面临的重大问题，如何应对这些问题，实现矿产资源、矿区生态环境与资源型区域的可持续发展，是当今国际社会需要共同面对和解决的重大课题。

本文重点对国外矿产开发中资源、生态和环境的补偿法律机制进行分析与评价，旨在对我国开展矿产开发中资源、生态与环境补偿从法律机制上提供有益的参考与借鉴。

【英文摘要】Theexhaustionofmineralresources,environmentalpollutionanddifficultyinthetransformationofmineral-richregionshavebeenallbigchallengesfacingmineralexploitationactivities.Ithasbecomepriorityconcernfortheinternationalcommunitynowadaystohowtocopewiththeseissuestoachievesustainabledevelopmentofmining,theenvironmentandmineral-richregions.Thepaperpreliminarilyanalyzesandevaluateslegalmechanismsofforeigncountriesforresources,ecologicalandenvironmentalcompensationinmineralexploitationwithapurposetoprovidingusefulreferenceandexperienceforChinatoconductresources,ecologicalandenvironmentalcompensationwiththebackupofworkablelegalmechanisms.

【关键词】矿产开发；资源生态环境补偿；法律机制

【英文关键词】Mineralexploitation;Resources,ecologicalandenvironmentalcompensation;Legalmechanisms

【写作年份】2009年

【正文】

    　　矿产资源是一种特殊的物品，其稀缺性与不可再生性一方面强调，人类的开发活动应当“承认资源耗尽的必然性和一定的可避免性，基于此种确信禁止和限制人类对资源的浪费性使用，从而维持人类的可持续生存；”[1]也就是说开发矿产资源必须本着“节制”与“节约”的原则，避免过度开采与浪费行为。

另一方面，这种特殊物品又要求事后效益的替代或补偿，即用开采某种不可再生资源所获得的收益以其他资本形式进行持续不断的投资，“使未来收益的现值与该矿藏的现值相等，也即自然资源资本应当由等量的其他资本形式所替代；”[2]从而“使受矿业影响的矿区居民的永久生计得到保障。

”[3]申言之，矿产资源的开发与利用应当“产生新的财富并使这种财富能够以有益且长久的资本形式惠及当代人与后代人”，[4]通过此种方式使矿产资源的“消耗”得到替代和补偿，[5]不可再生资源的使用价值由此而得到延伸。

[6]可见，矿产资源是人类赖以生存和发展不可或缺的基础性物质，对这种物质进行开采既要节制有度，防治破坏和浪费；同时又要通过适当的方式对其稀缺性与耗竭性进行补偿，从而达到矿产资源的永续利用，继而实现人类社会、经济和生态环境的全面协调发展。

　　从世界范围来看，无论是早期工业化国家，还是二战后兴起的发展中国家，矿产资源丰裕的国家或者区域无一例外都经历了资源耗竭、生态环境破坏与区域发展衰退的过程。

20世纪初，西方发达国家开始关注矿业开发中的资源耗竭与环境污染问题，进入50~60年代这些国家先期依赖于矿业开发发展起来的老工业基地逐渐沦为“问题区域”，到80~90年代，随着发展中国家经济的快速发展，资源耗竭、生态破坏、资源型区域经济转型成为一个全球关注的话题。

在此情况下，一种新理念——为生态服务付费（PES）——运用而生。

它强调生态环境服务的享用者必须为这项服务的提供者/源支付服务费。

传统的“污染者付费”理念强调将生态环境成本内化，即将“外部负效应”计入成本，侧重于事后补偿效应。

与之相反，生态服务付费理念则强调将生态环境的“外部正效应”内部化，[7]即为改善生态环境做出贡献者应当得到相应的补偿，与“污染者付费”相比更注重资源开采的事前预防和防范效应。

这一理念是对“污染者付费”理念的补充和发展，尤其为资源型区域实现资源供给补偿提供了理论基础。

各国政府纷纷采取措施回应这一新理念。

总的趋势是，就保护内容而言，从注重单项客体的保护向注重整体生态环境功能的保护过渡；在管理措施方面，从注重单项措施的运用，如价格机制、税收手段等，向注重综合运用法律、经济、技术等手段转化。

而有关资源生态环境补偿的法律机制在其中发挥了十分重要的作用。

本文就国外开展资源生态环境补偿实践所涉及到的法律机制进行分析与评价，旨在为建立健全我国矿产开发中资源生态环境补偿的法律机制提供有益的参考与借鉴。

　　一、国外资源生态环境补偿政策与立法概述

　　矿业开发活动往往伴随着资源损耗与一系列的生态环境影响。

随着人类珍爱自然、保护环境意识的提高，矿业首当其冲，成为最早被纳入规制的行业之一。

“矿产资源的开发利用不仅仅是个体通过投资获取利润回报或获得就业机会的手段，更是一项既能使投资者获益、又能使受损者得到补偿的具有社会意义的活动。

”[8]“资源有价”、“环境友好”成为人们普遍认可的资源开发模式。

受此价值取向所引导，各国相继出台了详尽的矿业开发与生态保护的政策措施与严格的法律法规。

目前，资源生态环境补偿已成为世界国各矿业政策以及法律体系中的重要组成部分。

[9]

　　各国普遍在有关矿业开发的政策、法律法规中明确规定了矿业权有偿取得，并通过对开发者征收权利金的作法实现对稀缺的、不可再生的矿产资源耗损的补偿，这为资源的补偿机制的实施提供了法律依据。

除此而外，还专门制定了针对矿山生态环境保护的政策措施与法律法规，如矿地复垦，作为矿业政策和立法的重要组成部分。

巴西、美国、澳大利亚、瑞士、加拿大与欧盟等国家和地区都进行了有益的尝试。

西澳大利亚环保局曾在2004年推出了一项以生态环境补偿方式实现环保目标的政策，其中包涵了十分丰富的旨在获得“环境净效益”的补偿理念:

如预防为主、补偿为辅，治害与增效并重，重点推进、因地制宜，（环保部门）综合评估、全面考虑，（保证金）设计合理、管理得当，（依法设立信托补偿基金）形成制度、确保长效，（补偿与其他环保措施）相得益彰、共促发展。

[10]加拿大北部省份普遍鼓励矿业开发商与当地矿区签署矿业开发“损益协议书（IBA）”，旨在通过双方协商程序，有效设计矿业开发活动中的利益分配与受损生态环境的补偿计划。

[11]同样，巴布亚新几内亚也要求矿业权所有人必须与土地所有人订立某种补偿协议，主要分为面积补偿协议和特殊项目补偿协议两种，前者以面积为计算补偿标准的单位，按年度支付；后者则以单项环境资源，如水资源、鱼类或林木为核算标准，可按年度支付，亦可一次性偿付。

[12]

　　美国是尝试资源生态环境补偿较早的国家之一，其“湿地融资计划”要求矿山企业在考虑补偿问题之前先行采取措施避免和减少对湿地的破坏。

田纳西科技大学的一份研究报告表明，由于长期实施这项计划，田纳西州大面积的湿地失而复得，取得了良好的效果。

[13]在立法方面，20世纪70年代继《国家环境政策法》之后，美国先后颁行了一系列包括保护空气、水资源、野生动植物以及文物古迹在内的法律法规，各州也分别出台了各自的环境保护规范。

这些法律法规涉及到矿业开发的方方面面，对美国矿业开发产生了直接或间接的影响。

这些法律普遍强调从事矿业开发的主体有义务减少矿业活动中的对资源的破坏和对生态环境的影响，并确保将矿业用地恢复到未来仍可使用的状态，充分体现了资源生态环境补偿的理念和要求。

美国与资源生态环境有关的法律法规有：

《联邦土地政策与管理法》（FLPMA，1976年颁布，2001年修订）、《露天采矿控制与复垦法》（SMCRA）、《资源保护与复原法》、《矿产租让法》（1920年颁布，1987年修订）与《综合环境效应、赔偿与责任法》（又称《超级基金法》，CERCLA）等。

这些法律法规均对矿产资源开采中所涉及的资源、生态和环境规定了明确的补偿要求。

如FLPMA规定，必须科学地使用联邦公共用地，兼顾所开发土地的景观布局、生态环境、大气、水资源状况；因地制宜，保持与保护公共用地的自然状态（第8条）。

国家对使用公共用地及其附着在土地上的资源按照市场价格收取使用费（第9条）。

联邦政府应当本着公平的原则，对联邦及地方纳税人因各州与地方未能使用公共用地所产生的负担给予补偿（第13条）。

[14]SMCRA于1977年颁布实施，是美国首部专门规范某一行业的环保法律，最初只适用于露天开采作业，之后也适用地下开采情形。

它明确提出采矿作业结束后必须对土地进行复垦，并详细规定了包括废弃矿和现有矿的复垦标准、程序和目标。

如稳定矿渣堆，恢复表层土壤、尽可能降低矿山排水危险、因地制宜种草植树，等。

[15]美国于1980颁行CERCLA，目的是用最经济的办法使包括因采矿活动毁损及污染的土地尽可能恢复到可以再利用的状态。

该法授权美国环境署依法规制、监督个人责任主体履行生态环境补偿恢复义务，同时鼓励自愿治理恢复行为。

该法针对化工行业与采矿业设立了污染物排放税，并以此作为对无法界定责任主体或个体的废弃、污染场所的整理信托基金。

此外，该法还设立了严格的治理责任制度。

[16]美国的这些政策措施和法律制度与其他环境法律共同作用，相互配合，形成完备的矿产资源从有偿开发、生态环境恢复、到相应法律责任的承担全过程的补偿规制体系。

　　除美国外，世界其他国家，如德国、澳大利亚、瑞典和日本等国也在政策与立法上形成了较为完备的资源生态环境补偿规制体系。

他们的共同特点是，除传统的矿业法律作为矿业活动的基本法外，还有其他的专门法作于补充和支撑。

如德国有《联邦采矿法》，同时还有《矿山还原法》。

澳大利亚新南威尔士州1992年颁行《矿业法》，同年又发布了《国家生态可持续发展战略》。

瑞典有《矿产法》，另有1986年出台的《环境损害赔偿法》保障实施效率。

同样，日本有《矿业法》（1873年颁布，后经多次修订），同时还有《自然环境保护法》、《废弃物处理法》、《公害纠纷处理法》、《防治公害事业费企业主负担法》与《公害罪法》进行补充与协调。

这种具有母法作用的统领法与专门法相互作用、相互协调才能确保矿产开发中资源生态环境的损耗与破坏得到有效补偿。

　　二、国外资源生态环境补偿法律机制的特征与主要内容

（一）补偿责任的认定

　　实现矿业开发中资源生态环境补偿，必须首先明确补偿责任主体，即由谁来履行补偿义务。

在国外有关立法中，较为多见的情形是对矿产开发实施主体和受益主体同时规定相应的补偿义务。

　　1．矿产开发实施主体的补偿义务

　　一些国家和地区，如日本、韩国、波兰、德国以及西澳大利亚，在其矿业法中明确规定，对矿产资源实行有偿开采,采矿实施者对开采矿产资源和开发活动所造成的生态环境损害负有补偿义务与恢复义务。

通过这种义务规定明确了矿产开发中资源生态环境补偿的实施主体。

在补偿责任主体的认定中，由于生态环境损害的事后发生特点，治理恢复责任往往难以界定，尤其是废弃矿，因此，许多国家以专章形式对有关矿害的种类、相关的赔偿责任、赔偿方式、纠纷处理等作了详尽的规定。

如，《韩国矿业法》（1951年12月第234号法律颁布，1994年3月第4755号法律修订）在第7章（矿害赔偿）第91条第1款中开宗明义：

因开采矿物而挖损土地，排放矿废水、废气，堆放废石与矿渣等给他人造成损害的，发生损害时的矿业权人以及发生损害时业已撤销矿业权的原矿业权人均负有赔偿损害的义务。

[17]它不仅包括了规定土地复垦义务，也包括了矿区环境恢复的义务；既包括了在开矿井，也包括了废弃矿山。

在上述国家有关矿害补偿的规定中，最显著的特征莫过于对连带赔偿责任/共同赔偿责任的规定。

如《日本矿业法》（1950年第289号法律颁布，1981年第45号法律修订）第6章（矿害的赔偿）第109条规定：

如果矿害由两个以上的矿业权人的矿业活动所致，损害发生时无论能否确认其中一方为致害方，皆需共同承担赔偿责任。

矿害发生后，矿业权出现转移或转包的，原矿业权人与其后的矿业权人负有共同赔偿损害的责任。

矿害发生时，矿业权已被撤销的，则由撤销矿业权时的原矿业权人与其后的矿业权人共同承担损害赔偿责任。

[18]在界定治理废弃矿山责任归属的问题上，美国的做法别具一格。

其《超级基金法》（CERCLA）对损害补偿责任主体的界定十分详尽，包括了：

1）企业所有人和经营人（州或地方政府部门因破产、欠税等原因而接管该企业的情形除外，非参与企业管理的股东除外）；2）处置危险物质期间的企业实际所有人和经营人；3）与危险物质所有人结成合同或协议关系负责处置或运输这些危险物质的当事人；4）欲接收或已接收危险物质并负责将其运送到委托方指定的处置场所的当事人，期间发生生态环境危害的，治理成本由该承运当事人承担（Sec.9607（a））。

就矿山复垦而言，一旦国家环保署将某一矿山列入“超级基金”整理名录，就会进行严格的责任逆向追究。

也就是说，以往的矿主，尤其是那些“阔佬”——最富裕的前矿主，会被要求承担今天的治理费用。

[19]换句话说,根据《超级基金法》的有关规定，尽管责任方被确定，但是，在其他责任方无力承担各自的赔偿份额时，环保署有权要求较富裕的责任方先行承担全部的治理费用，然后由该责任方自行向其他责任方索偿。

总之，“超级基金”的责任界定原则是：

1）溯及既往原则，即“超级基金”所界定的责任范围可以溯及既往，适用于1980年出台《超级基金法》前的行为；2）共同责任原则，即（如多个主体造成某种损害且责任无法分割时，）所有潜在的当事方（PRP）皆负有处置全部损害的责任；3）严格责任原则，只要有损害发生，任何潜在当事方不得简单地以作业遵循行业规范，造成损害不属于过错行为为由而免去承担处置损害的责任。

[20]

　　2．受益主体的补偿义务

　　国家或政府作为矿产资源的托管人和受益者，有义务对生态环境提供的服务进行补偿。

国外一些矿业立法还对国家或政府设立了明确的补偿义务。

如《日本矿业法》第53条规定，如果矿业主管部长认定，矿业开发活动将危及人身健康，破坏公共设施，妨碍人类文化遗产、园林或温泉资源的保护，损害农业、林业及其它产业的利益以及明显侵害公共利益，则有权缩小开采区块或撤销矿业权，由此对矿业权人所造成的损失，由国家实施补偿。

[21]又如《韩国矿业法》第39条规定，因产生公害或因国家利益需要撤销矿业权或缩小区块面积的，国家对因此而受到损害的矿业权人进行补偿。

[22]美国《联邦土地政策与管理法》第13条规定，对联邦及地方纳税人因各州与地方未能使用公共用地所产生的负担给予补偿。

《超级基金法》对国家的补偿义务的界定扩展到对治理生态环境损害的各州范围。

如，总统有权对地方政府采取必要的紧急措施应对突发危险物质所致人身伤害或环境损害所发生的费用给予补偿（Sec.96239（b））。

[23]以上规定为开展区际补偿提供了法理基础与依据。

除国家作为受益主体负有生态环境补偿义务外，各国或地区还对因国家为公益目的缩小矿区或撤销矿业权而从中受益的主体的补偿义务做了规定。

如《日本矿业法》53条规定，如有因此而显著受益的，则矿业主管局长有权令受益者全部或部分承担其受益部分的补偿金。

《韩国矿业法》也进行了类似的规定。

（二）主要补偿制度

　　国外在关于资源生态环境补偿的立法中引入了一系列法律制度作为相关政策措施和法律法规的保障实施机制，这些制度在资源生态环境补偿的实践中发挥了重要作用。

主要包括以下制度：

　　1．矿山环境影响评价与复垦计划制度

　　矿山环境影响评价制度,是指在矿产开发项目规划阶段对所在地及邻近地区可能带来的生态环境影响进行评估,据此提出最大限度减轻其不利影响的措施。

各国普遍要求矿山企业在申请矿业权之际提交矿山环境影响评价报告，说明对在开采过程中造成的生态环境损害进行补偿的相应措施，以此作为申请矿业许可的先决条件。

澳大利亚昆士兰州资源工业部颁布了矿业项目环境影响评价研究报告编写指南，要求全州按统一的格式和标准来实施这项制度。

还有的国家规定，对环评中的开发项目必须进行公示或召开公众听证会，在广泛听取社会各界意见的基础上由矿业管理部门最终决定是否通过该项目。

如美国、澳大利亚、马来西亚、蒙古、泰国和菲律宾、巴西何秘鲁等。

在美国，一个环评报告书一般需要4-5年的时间才能履行完所有程序，直至各方满意为止方可动工开采。

对于各方意见较大、对生态环境有重大影响的项目，提交内政部作出最后裁定。

　　一份完整的环评报告还包括一个详尽的矿山复垦或恢复计划。

如美国《露天采矿治理与复垦法》要求，申请采矿权必须先提交一份完整的复垦计划并附带缴纳足额的保证金，同时强调复垦必须与采矿同时进行。

复垦计划必须详细说明区块开采前的环境条件和土地用途、开采计划和复垦计划以及复垦后土地的用途。

又如，德国《联邦矿业法》规定，采矿许可证的签发必须以一份具体矿山关闭报告为准。

该报告须经矿业主管部门核准，内容包括停止作业后的详细技术可行性说明与关停期限。

在发展中国家的矿业立法中也有相同的规定表述，如菲律宾最近的立法也同样要求所有采矿申请者提交矿地再利用和矿井拆除计划。

该计划必须在关井至少五年前详细说明关井后的土地用途、费用概算、十年维护和观察期说明，以及为缓减关井给矿工与当地社区造成的冲击所采取的社会经济措施。

[24]还有的国家要求按年度或按不同的生产阶段提交环评报告，实施同步环境管理与生态恢复。

如澳大利亚、韩国、巴基斯坦、秘鲁、阿根廷等。

　　2．权利金制度

　　对于资源开发所发生的损耗，国外主要是通过征收权利金（royalty）实现对矿产资源损耗进行补偿的。

权利金是多数国家对开采企业开征的资源补偿费，体现了矿产资源使用者对不可再生的稀缺资源的补偿与国家或州政府对矿产资源所有权的收益，也由此确立了资源所有者与资源经营者之间的经济补偿关系。

如哥伦比亚《宪法》规定，开采不可再生自然资源必须向国家缴纳权利金。

[25]波兰《地质与采矿法》规定，矿产开发企业必须缴纳开采费，视为权利金（第84条）。

[26]各国征收的权利金比例各异，一般在1%-12%之间。

传统上，权利金纳入各国国家财政预算，并根据国家总体开发计划，按一定比例分配给各省以及地方政府专款用于矿业的可持续发展。

根据哥伦比亚《宪法》，权利金全部归地方所有，47.5%归开采活动所属部门、12.5%归所属市、8%归港口市，在从这一比例可以看出，开采活动管理部门与所属地方是权利金收益的最大受益者，8%是对矿业活动所涉及的港口管辖部门的经济补偿。

但是，中央政府并不实际享受权利金收益。

各受益部门必须事先在发展规划中详细说明权利金收益的用途，必须优先用于开展环境卫生、教育宣传与公共设施建设等事项。

剩余的32%设立为国家权利金基金（NRF），在全国范围内，特别是未开展矿业活动地方和港口城市之间进行分配，主要用于促进这些地区的矿业发展、生态环境保护、区域项目融资（包括开发相关产业）等。

　　3．环境恢复保证金制度

　　采用行政管制与经济激励措施相结合的手段来保障资源开采过程中生态环境补偿的实施已成为一种趋势。

国外许多国家在矿业法律中确规定，采矿企业必须缴纳矿业用地恢复或复垦保证金或环境保证金，用于日后矿山闭坑的土地复垦与生态恢复。

通过经济责任的约束，企业开采矿产过程中所造成的生态环境成本得以内化。

该制度是补偿法律责任的有益补充，因而成为规范矿业活动法律的重要组成部分。

保证金实行返还制，即如果矿山企业如期完成复垦计划，保证金退还企业；反之，由政府将保证金用于土地复垦和生态恢复工作。

通常保证金数目要大于实际复垦和生态恢复费用。

澳大利亚对矿产资源实行分类分级管理模式：

陆地上的矿产资源的勘探和开采主要由各州政府管辖，海上矿产资源（石油、天然气）的勘探、开采活动由联邦政府管辖。

西澳大利亚州矿产能源部在审批矿山企业采矿权时，不仅要求企业提交环评报告，还要向企业收取每公顷7000澳元的环境保证金。

[27]根据SMCRA的规定，复垦保证金按以下标准计算：

1）被批准项目的复垦要求；2）复垦的潜在难度，包括地理、地形、水文，以及种草植树等方面的条件；3）在被罚没时确保完成复垦所需的金额。

保证金分三种形式：

包括采矿许可范围的保证金、累积保证金，和增值保证金。

每一许可证范围的保证金最低为1万美元。

各州可以在联邦规定的框架内制定各自的保证金方案。

实践中，最常见的方式是由每个许可证持有人按英亩面积缴纳一定数额的保证金，同时再建立一笔专项基金，与各州按吨收取的煤炭生产税一起作为复垦的备用基金（AMLfund）。

[28]其中50%返还给复垦项目获准的各州专款专用，另外50%由国家内务部露天采矿办公室（OSM）专款用于治理由采矿引发的山体滑坡、地面沉降、火灾以及未列入州治理计划的紧急生态与环境事故。

[29]SMCRA规定，复垦达标或矿主植树种草责任期终止（一般为五至十年），保证金即可返还。

然而，有些州要求保证金必须保证治理后的长期养护和水土保持，以防复垦后残留的污染造成二次污染。

近年来，美国联邦政府和各州政府不断加大对采矿生态环境损害的治理力度，不仅扩大了缴纳保证金主体范围（包括了小型矿山），提高了保证金数额，还要求所有的开采活动必须通过一项水质量控制标准测试，并增加了复垦成本第三方法定审计的规定。

[30]

　　各国对保证金制度的具体运用不尽相同，常见的形式有银行担保、存款、信托资金、公司担保或母公司担保、信用证、采矿复垦合同协议、债券等。

通过保证金制度的实施，能够刺激矿业公司主动履行环境保护义务，促使矿业公司主动恢复和治理由于自身开采活动所带来的生态环境损害。

　　4．矿山环境监督检查制度

　　这一制度是政府加强矿山环境管理的重要环节，其目的是查明矿山企业遵守各项环境保护规章制度的情况，并在必要时采取各种强制执行措施。

例如在美国，为了能使矿山环境检查制度的实施提高效率，在联邦和州一级都设置了矿山环境监督检查员，作为具体矿山环境检查的执行者，并赋予执行者相应的法律责任和权利。

　　5．排污收费制度

　　排污收费制度，是指国家环境管理机关根据法律规定，对污染排污者征收一定费用的法律制度，是运用经济手段来保护生态环境的一项法律制度，体现了污染者复旦原则。

德国于20世纪初首创以来，已为世界各国所认同并采用。

这项制度通过持续不断的收费压力消除污染并刺激技术进步，因而更加有利于防范性环境政策的实施。

排污收费的范围、标准、方法以及费用的使用等的具体规定各国不尽相同。

美国、日本、英国、德国的惯常做法是，排污费主要用于污水和噪声的控制，对排污超标违法的加重收费。

此外，美国还对固体废弃物征收排污费，日本对大气污染物征收排污费。

　　6．排污权交易制度