我省民营医院发展状况及相关扶持政策研究的探讨.doc

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我省民营医院发展状况及相关扶持政策

研究的探讨

财政厅社保处

摘要 目前，民营医院民营医院：

指公立医院以外的其他医院，包括联营、股份合作、私营、台港澳投资和外国投资等医院（来源自《2010年中国卫生事业发展统计公报》即是《中国卫生统计年鉴》按经济类型分类的联营、私营和其他三类），定义为由非政府财政或财政机关、事业单位、国有企业投资开办的医院。

民营医院可以有不同的分类，如按按经济类型划分，可分为股份合作、联营、私有、其他内资、港澳台投资、国外投资等;按医院的类型划分，可分为综合医院、中医医院、中西医结合医院、民族医医院和专科医院;按开办方式划分，有新办、转制、购买等几种形式;按营利性质划分，可分为营利性和非营利性，因政策导向原因，民营医院虽以逐利为目的，但多以非营利性医院注册。

在我国的医疗卫生服务体系中发挥着积极鲶鱼效应和重要代偿作用。

本文本着“回顾历史，立足当前，着眼未来”的基本思路，以财政部门角度来认识、把握民营医院发展的脉络及方向，并提出了一些引导民营医院健康发展的意见和对策，努力营造多元化、多种形式的办医模式，形成公平、有序的竞争环境，助力我省民营医院的持续、健康发展。

关键词 民营医院△状况政策探讨

正文

自1984年杭州出现全国第一家民营医院以来，民营医院（民营医疗机构）以其规模较小、运营成本较低、服务方式较灵活等优势，在不断地扩增规模和数量。

但近年来，随着国家对医疗卫生事业投入力度的不断加大，特别是医疗保障体系建设、公共卫生服务均等化步伐的加快，民营医院在发展中遇到了新的挑战和诸多亟需解决的现实问题。

一、我国民营医院发展政策的回顾

我省民营医院（民营医疗机构）作为全国医疗卫生事业的组成部分，其政策的发展与全国发展趋势相近，呈螺旋式发展。

概括起来，历经四个发展阶段：

1．民营医院萌芽阶段（从党的十一届三中全会到1985年初）。

这一阶段,民营医院（民营医疗机构）在“上层建筑”领域里获得越来越多的关注，并以个体行医和私人诊所迅猛发展为主。

“摸着石头过河”是民营医院萌芽阶段政策的重要特点。

十一届三中全会确立“以公有制为主体，发展多种经济成份”的经济发展路线，为民营医院（民营医疗机构）发展的提供了政治基础。

1980年国务院批准卫生部《关于允许个体开业行医问题的请示报告》，明确以下几个方面政策：

一是确定“民营医疗机构”合法性，打破“国家包办”的单一办医形式；二是提出大力发展全民和集体医疗卫生机构的同时，允许个人开业行医，并作为医疗服务的有益补充；三是规定“个体开业医生”行业准入、执业范围、收费标准及政府监管等要求，加强了个体行医管理。

1981年《关于建国以来党的若干历史问题的决议》和1982年中共十二大进一步明确：

“允许多种经济形式发展”。

自此以后，我国个体开业行医顺势而生，民营医疗机构以其崭新姿态登上历史舞台。

2.民营医院分类管理阶段（1985-2000年）。

这一阶段，允许民营医院（民营医疗机构）参与公办医疗机构改革。

多种形式支持其发展是民营医院分类管理阶段政策的重要特点。

1985年4月，国务院《批转卫生部<关于卫生工作改革若干政策问题的报告>的通知》（国发〔1985〕62号），提出了医疗卫生机构分类管理的理念，全方位支持民营医疗机构发展。

一是支持多渠道办医。

包括：

支持个体行医、民主党派和群众团体办医、离退休及富余医务人员集资办医、地方和群众集资开办医，开办中医、西医学校，鼓励城市医院、医药院校等联合办医等；二是鼓励医务人员完成定额工作量的前提下“多点执业”行医；三是“享受公费医疗、劳保医疗待遇的职工，应允许到经过卫生行政部门批准成立的个体诊所或私立医院就诊”。

1988年11月，卫生部等5部（局）发布《关于扩大医疗卫生服务有关问题的意见》，允许有条件的单位和医疗卫生人员从事有偿业余服务，并可进行有偿超额劳动。

90年代，民间资本逐步进入卫生领域，由企业开始的股份制、股份合作制等产权制度改革逐渐向医疗卫生行业展开，医院（卫生院）的法人地位得到确立，医疗行业人事、分配等制度的改革开始发端，一些中小规模的民营医院快速发展,并逐步覆盖公立医院一些比较薄弱的领域。

1992年《关于深化卫生改革的几点意见》，是民营医院分类管理的标准性文件，其涉及以下几项主要措施：

一是鼓励多种形式的社会资本用于卫生建设；二是继续放宽卫生技术劳务政策，鼓励医疗卫生单位扩大医疗卫生服务，并落实按劳分配、多劳多得政策；三是医疗卫生单位应积极兴办医疗卫生延伸服务的工副业或其它产业，以工助医、“以副补主”；四是允许试办股份制医疗卫生机构。

1994年2月，国务院《医疗机构管理条例》（国务院第149号令）明确了医疗机构的规划布局和设置审批、登记、执业、监督管理和处罚的规定。

卫生部《医疗机构管理条例实施细则》（卫生部第35号令）对条例内容进行了细化，包括：

一是明确医疗机构的类别，如医院、妇幼保健院、卫生院、疗养院等12类医疗机构；二是明确医疗机构设置审批的原则和程序；三是规定医疗机构登记、资格认证制度；四是明确国家实行医疗机构评审制度，即由专家组成医疗机构评审委员会，对医疗机构的执业活动、医疗服务质量进行综合评价，促进医疗机构管理走上标准化、规范化轨道。

随着经济体制改革的不断深入和医疗卫生领域在计划体制下的各种弊端的日益显现，民营医院在各项支持政策引导下，积极投资并探索涉足公共医疗卫生领域，并在参与竞争的同时，也进一步推动了卫生体制改革进程和卫生体系的建立完善。

在这一阶段，我省亦先后配套出台了1986年的《安徽省社会办医和个体行医管理办法》（皖政〔1986〕83号）和1995年的《安徽省实施<医疗机构管理条例>办法》（省人民政府令第64号），为我省民营医院的发展奠定了基础。

3.民营医院快速发展阶段（2000-2009年）。

这一阶段,政府鼓励、规范民营医院发展是快速发展阶段政策的重要内容，致使大量敏锐的民间资本瞄准了医疗卫生服务市场，在医学专科、高端医疗、健康管理等医疗卫生服务领域的投资数目和金额均呈上升态势。

2000年2月，国务院《关于城镇医疗卫生体制改革的指导意见》（国发〔2000〕16号）、卫生部等4部委《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》及我省《关于加快发展民营医疗机构的意见》（〔2004〕66号）为民营医院快速发展提供政策支撑。

一是从所有制角度明确了民营医院的定义、范畴及投资主体，并建立新的医疗机构分类管理制度，将医疗机构分为营利性和非营利性两类；二是允许营利性医疗机构按照“医疗服务价格放开，依法自主经营，照章纳税”的原则，以获取投资回报为目的进行经营；三是明确对营利性和非营利性医疗机构采取不同的财政、税收等政策和管理模式，并且从政策上进一步放宽对社会兴办医疗事业的限制，积极鼓励依靠社会力量兴办医疗机构。

2004年3月，十届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》明确“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法权利和利益。

国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理”、“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”。

在此基础上，民营医院批量开始了从“门诊”到“医院”再到“专科”转型，推动了卫生领域的产权改革。

在外部政策环境日益宽松、保障日益完善、医疗体制改革日益深化、民间资本日益雄厚的情况下，越来越多的社会资本开始投资医疗服务业，民营医院发展势头良好。

截至2010年底，我省民营医院发展到283所，占医院总数（730所）的38.8%。

我国民营医院2002-2010年数量增长情况表

年份

医院合计

公立医院

民营医院

民营医院

占比

民营医院

年增长率

2002

17844

16021

1823

10.2%

--

2003

17764

15727

2037

11.5%

11.7%

2004

18393

15726

2667

14.5%

30.9%

2005

18703

15483

3220

17.2%

20.7%

2006

19246

15141

4105

21.3%

27.5%

2007

19852

14900

4952

24.9%

20.6%

2008

19712

14309

5403

27.4%

9.1%

2009

20291

14051

6240

30.8%

15.5%

2010

20918

13850

7068

33.8%

13.3%

资料来源：

2003-2010年中国卫生统计年鉴；2010年数据来源自《2011年中国卫生统计提要》

注：

1.2002-2009年，卫生统计年鉴无公立医院与民营医院分类，按照2011年卫生统计提要分类，将国有和集体两种经济类型归入公立医院，将联营、私营和其他三种经济类型的医院归入民营医院；2.民营医院2002-2010年年平均增长率:

4.民营医院政策催化阶段（2009至今）。

这一阶段,民营医疗机构进入矛盾积累期与爆发期,开始受到社会诟病,部分民营医院开始退出或停业,或与公立医院合作经营。

然而,也有一批规模较大的综合性民营医院正式开业,引领民营医疗机构进入一个新的发展阶段。

政府规范医疗服务市场与行为是这一阶段政策的重要特征。

2009年初，中共中央、国务院《关于深化医药卫生体制改革的意见》，标志着新一轮医改正式开始，同时也是民营医院大发展、大变革的保障。

一是明确提出要注重发挥市场机制作用，鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业，形成投资主体多元化、投资方式多样化的办医体制，调动全社会的积极性，促进有序竞争机制的形成，提高医疗卫生运行效率和服务水平、质量，满足人民群众多层次、多样化的医疗卫生需求。

二是国务院《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009—2011年）》提出，“要积极稳妥地把部分公立医院转制为民营医疗机构，制定公立医院转制政策措施，确保国有资产保值和职工合法权益；鼓励民营资本举办非营利性医院；民营医院在医保定点、科研立项、职称评定和继续教育等方面，与公立医院享受同等待遇；对其在服务准入、监督管理等方面一视同仁。

落实非营利性医院税收优惠政策，完善营利性医院税收政策”，为民营医院发展在顶层制度设计中预留了较大政策空间。

三是2010年国务院办公厅《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见》（国办发〔2010〕58号），明确放宽社会资本举办医院的准入范围，重点强调“调整和新增医疗卫生资源优先考虑社会资本”、“将符合条件的非公立医疗机构纳入医保定点范围”等政策，国家加大对民营医院扶持力度；同时，《意见》中“不得无故限制非公立医疗机构执业范围”及“用电、用水、用气、用热与公立医疗机构同价”、“改善非公立医疗机构外部学术环境”、“各医学类行业协会、学术组织和医疗机构评审委员会要平等吸纳非公立医疗机构参与”、“鼓励政府购买非公立医疗机构提供的服务”等内容的提出，意味着民营医院在执业范围、垄断资源等方面与公立医院在同一标准下合理竞争。

应该说，民营医院驶向极佳“催化发展”的路径已经铺就，民营医院不仅要在缓解社会医疗资源供需矛盾起到重要补充作用，而且要充分发挥其在市场竞争中的“鲶鱼效应”，与公立医院在医疗市场的各领域间互为竞争，有效地推动我国医疗服务体系改革，逐步形成多元办医格局。

二、我省民营医院发展特点及问题

（一）我省民营医院发展的主要特点

改革开放以来，我省民营医疗机构（民营医院）蓬勃发展，在与公立医院的竞争中，走过了不平凡的发展历程，目前在我省卫生资源中己占有一定的比例，成为我省医疗卫生体系的重要组成部分。

其发展的主要特点有以下几点。

1．规模总体较小

据统计，截至2010年底，全省共有730家医院

医院：

包括民营医院和公立医院。

，民营医院283家，占比38.8%。

全省医院共有12.2万张床位，民营医院有1.9万张床位，占比15.6%；医技人员、执业（