城市低收入群体社会保障浅议.doc
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城市低收入群体社会保障浅议
【内容摘要】近年来，随着社会保障制度的不断完善、规范及居民收入的增加，居民家庭用于社会保障支出迅速增长。
但其中城市低收入人群处于社会底层，是城市社会中的弱势群体，导致这一群体社会保障问题突出。
就这一问题本文进行了具体分析和讨论，为了城市低收入群体享有社会保障体制，提出了一些建议和解决方法。
希望城市低收入群体更加全面的享受社会保障制度。
【关键词】城市低收入群体社会保障
在全面建设小康社会的实践中,城市低收入群体的状况是一个特别需要关注和解决的问题。
改革开放以来,党和政府先后出台了一系列以社会保障为主的措施,给予低收入群体以极大扶持和援助。
但随着改革的深化,对低收入群体的保障日益暴露出许多问题,这些问题事关我国社会深层次矛盾问题。
当前,为实现全面建设小康社会奋斗目标,我们仍需积极探索并尽快完善我国的社会保障制度。
一、我国城市低收入群体社会保障的现状
1、城市低收入群体的住房保障
1.1、城市低收入群体保障制度不完善
尽管我国的保障制度进展很快，但是依然不够完善，有很多问题有待于进一步解决譬如政府集中建设廉租房形成相对独立的社区，租户都是低收入者，易形成新的贫民窟，不利于社区环境、治安等公共管理。
住房保障问题是一个急需解决的问题。
1.2、保障覆盖范围过窄
政府保障性住房和一般的商品住房是有冲突的。
政府廉租住房实物补助越多或者建设的经济适用房越多，保障对象对住房市场的需求就越小。
政府有必要处理好二者的关系，当然现在是保障性住房还严重缺少。
1.3、配套社会机制缺位
我国住房保障手段单一，以建设为主，其他财政、金融、税收等配套保障手段还处于初步发展阶段。
1.4、政策执行效果差
从1998-2008年，全国各地廉租房建设一直很缓慢，各城市新提供的廉租房占住房总数不到1％。
建设部要求尚未建立廉租住房制度的市、县要在2007年底前建立，但很多城市至今还未实现。
1.5保障性住房监督管理机制还不健全
虽然建立了廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房保障基本制度，但其退出机制难以实施，对保障对象定期审核和保障性住房的流转过程缺乏有效监管，特别是退出程序难以操作，不利于保障性住房建设健康发展。
2、城市低收入群体的医疗保障
2.1、医疗费用过高
由于负担不起医疗费用，贫困人口常常是有病不看，使疾病得不到及时治疗，小病拖成了大病，结果医疗费用更昂贵，造成生活更加贫困的局面，最终形成"因病致贫，因贫致病"的恶性循环。
2.2、医疗保险覆盖面窄
不到50%。
大量乡镇企业、非正规就业人员、特困企业以及负担重的国有企业尚难参保。
目前国家实行新的医疗保险制度，基本上仍然是建立在保险运作机制上的，即先缴保险费，再享受医疗待遇，权利与义务对等。
覆盖范围也基本上是国有企业或正规就业部门的职工，属于在职保险。
2.3、医疗保障水平不足
主要表现在以下几个方面：
由于受筹资比例、资金平衡等条件的限制，基本医疗保险制度设立了起付线，对低收入者来说，起付线的门槛偏高。
2.4、参保职工自付医疗费用比例比较高
依据现行政策，除了上述两项开支外，参保人应当自付的医疗费用还包括：
起付线以上、封顶线以下的部分费用，个人自付比例一般为10%左右，有些统筹地区达15-20%。
特殊检查、治疗费用（如CT、核磁共振等）自付比例一般为20%，甚至30%-40%。
3、城市低收入群体的劳动权益保障
3.1、平等就业权和劳动关系维持期间劳动权益的平等实现困难重重
低收入就业群体的劳动就业权、取得劳动报酬权以及劳动保护和获得社会救济权利的实现程度极低，具体主要表现为：
工作环境差、劳动安全无保障、劳动时间长、劳动报酬低、劳动合同签订率低和参加社会保险的比例低等。
3.2、缺乏畅通的利益诉求表达通道，弱势劳动者个人维权成本高
权益的主张需要一定的组织网络和制度平台，低收入就业群体在利益博弈的结构中处于弱势地位。
用人单位有侵权行为时，农民工往往不敢抗争、不知道抗争，大多数民工缺少依法维权的意识和习惯，很少有人懂得或真正拿起法律武器保护自己。
3.3、劳动维权组织化程度不高
低收入就业群体缺乏适应低收入就业弱势群体“劳动三权”（团结权、集体谈判权、争议权）实现的制度保障。
这一缺陷不利于低收入劳动群体保障自己的利益与权益。
二、我国城市低收入群体社会保障问题的分析
1、城市低收入群体住房保障问题的剖析
我国住房保障体系主要包括廉租房、经济适用房和公积金三方面的内容，保障制度不够完善，一些地方由于经济适用房价格监控机制不到位，审核不严格，导致真正的中低收入家庭受排挤，买不到经济适用房，或买不起经济适用房；单位公积金补助通常只在全民所有制单位执行。
因此住房公积金难以用来解决低收入人群住房基本需要。
我国目前在住房保障方面除廉租房制度、经济适用房制度和公积金制度外，其他金融、财政和税收方面系统配套的支持政策缺位，保障效果滞后，不能有效、直接地刺激和控制住房生产。
最为突出的是资金来源渠道不畅。
住房保障作为政府的职能，支出的主要来源应该是公共财政预算支出。
充分利用各种金融手段是非常必要的。
尽管国家规定90平方米以下的新建住房应占到总建筑比例的70％，但事实上，由于受利益的驱使，开发商很难自觉遵守相应的法规。
这样不仅低收入群体得不到很好的保障，同时也把很多无力承担大面积商品房的中收入群体推到市场上，导致他们基本的住房权利得不到保障。
中央政府和地方政府在住房保障上的职责划分与分工配合关系还不是很清晰。
在引导和拉动更多社会资源参与的问题上政府做得还很不到位。
在建设廉租房、经济适用房和小面积的商品房过程中，政府还不能很好地调动房地产开发商的积极性，这在很大程度上影响政府相关政策的实施。
截至2005年底，全国250个地级以上的城市，70％没有完全实施廉租房，保障面不到4％，经济适用房开发投资连续出现了负增长。
目前，经济适用房开发只占商品住宅总投资的5％，这是由于地方政府对房地产市场的认知偏差导致经济适用房供应不足。
地方政府在局部地区，由于经济利益的驱动而放缓了经济适用房的建设，使得保障制度政策不能很好地执行。
2、城市低收入群体医疗保障问题的剖析
无论是现有的城镇职工基本医疗保险制度，还是城市居民最低生活保障制度，在制度设计上，都将城市弱势群体医疗保障置之度外，使其成为"边缘群体"。
一方面，弱势群体成员没有在正规就业部门工作，或者在困难企业工作，无法参加和享受社会医疗保险；或者即使能够享受医疗保险，但由于其保障能力有限，不能负担所有的医疗支出。
当发生重大疾病或严重的慢性病时，弱势人群同样无法承受。
另一方面，作为他们收入的重要来源、甚至唯一来源的最低生活保障津贴只包括吃饭的钱，不包括看病的钱。
一旦生病只能用吃饭的钱来看病，结果是陷入更大的贫困。
疾病与贫困往往相伴而生，有天然的联系。
贫困人口由于长期营养不良，卫生环境恶劣，缺乏医学知识，心理压抑和超负荷体力劳动等原因的作用，非常容易生病。
而一旦患病，不仅意味着劳动能力的丧失，收入的减少或中断，且意味着家庭经济开支的增加。
据全国总工会对部分省市困难企业参加基本医疗保险状况的调查，发现困难企业参保难是医疗保险范围有限的一个重要原因。
造成这种局面的原因主要是一些医改地区政府财力有限，地方企业、特别是中小企业效益较差，无力缴纳医保资金。
为了避免出现欠款，确保医保制度的平稳发展，社保部门拒绝困难企业参保。
出于同样的考虑，一些地区还对退休职工多的企业参保设置障碍。
因为医保缴费是根据在职职工工资比例确定，而医保待遇享受对象则是包括退休职工在内的全体职工。
这类企业往往缴费少，而社保部门的支出大，是保险中的"逆选择"。
还有一些特困企业没有能力参加保险，它们连工资都发不出来，更不用提缴纳保险费了，所以企业和职工缺乏参保的意识和能力，或者干脆放弃参保。
困难企业参保的直接后果就是职工医疗得不到保障，给职工及其家庭生活带来沉重的经济负担。
即便如此，通过上面分析也可发现，困难企业的员工无法有余额去完善他们的医疗保险项目。
那些其他弱势群体成员，更不可能获得社会医疗保险待遇了，因为他们本身就从体制上被排除在外。
2001年全国职工平均工资为10870元，按职工平均工资10%设定起付线，平均是1087元。
一些大中城市的起付线更高。
这对于低收入职工、早退休职工来说，单是承担起付线以下的医疗费用就会超过其月收入，更不用提其他自付费用了。
按现行基本医疗保险制度的规定，超过封顶线（职工年平均工资的4倍）以上部分的医疗费用，社会医疗保险不予支付。
事实上，超过封顶线以上的高额医疗费用主要发生在患慢性病、重病、特殊病患者和老年人群。
据卫生部的一项调查显示，老年人患慢性病的比例达71.4%，比普通人群高1倍多，有42%的老年人患有2种以上的疾病。
如果没有其他补充医疗保险来分解这种高额医疗费用风险的话，这部分人就很可能出现因病致贫和因病返贫的现象。
此外，还有不列入基本医疗保险范围的其他项目费用需要个人自付，再加上医药卫生体制因素的不利影响，如某些医院受经济利益驱动，存在乱收费、滥检查、开大处方和开高价药的问题，以及药品生产流通环节存在的虚高定价、吃回扣等问题，进一步加重了患者的医疗费用负担。
据一些统筹地区的重点抽样调查，参保者因病住院由个人自付的医疗费用约占住院总费用的30-40%，少数高达50%。
从而，导致低收入群体不得不不进正规医院而去一些小诊所，使得医疗保障无法真正受益于这一群体。
3、城市低收入群体劳动权益保障问题的剖析
2006年1月18日《重庆晨报》报道，女工陈麒穗在某灯具公司打工仅4个月，体内铬含量竞超标1万倍，造成严重铬中毒。
新华网2006年2月15日报道，据建设部统计，截至元月中旬，全国偿付历年拖欠农民工工资215亿元，清欠率仅68%。
相关现实案例不胜枚举。
大多数的就业弱势群体为了工作和生存选择被动接受不平等待遇。
此外，此种不平等在就业弱势群体内部亦有存在，较为突出的如平等就业权的实现。
虽然《就业促进法》第三十一条专门规定了农村劳动者的劳动权利，即：
农村劳动者进城就业享有与城镇劳动者平等的劳动权利，不得对农村劳动者进城就业设置歧视性限制。
然而现实中地方政府为了保护自身城市利益，在就业促进上多有“先城市后乡村，先本地后外地”等倾斜性政策，使同为就业弱势群体的其他劳动者的平等就业权遭到伤害。
在城市的各项政策的制定过程中他们亦难以表达自己的利益诉求。
迄今为止，就业弱势群体的期望往往是由其他阶层或群体代言的，比如由知识分子、研究人员提出其中农民工的期望。
整个就业弱势群体的利益需求很难通过常规、系统的正式组织加以表达。
此外，对于低收入就业群体来说，理性维权成本过大。
在我国，处理劳动争议案件实行严格的“一裁两审”，程序繁杂，所需时间长，而且实行“谁主张谁举证”的原则，低收入灵活就业劳动者以弱者的身份取证很艰难，相应的诉讼成本和时间成本也使忙于“养家糊口”的就业的弱势劳动者无法承担。
单个的弱势劳动者维权成本太高。
这样一来，在权益受侵害时，如果他们又缺乏畅通的利益诉求表达通道，那么非理性的利益表达方式就有可能产生了。
企业作为劳动关系主体的需求方，拥有市场资源、物质资源和社会资源的优势，低收入就业群体作为以临时工、季节工等方式非正规就业的劳动者，聘用制职工、人事代理制的聘用职工等多种形式和就业期限弹性化的劳动者，相对于企业而言处于明显的弱势地位。
低技能使得就业弱势群体处在劳动力市场中的低端职业领域，再加上低端职业领域劳动力的供大于求，更使得他们在劳动力市场中处于弱势中的弱势，无法与雇主讨价还价。
相对于典型、正规就业群体，这一群体受其就业方式的特殊性、流动性的局限，他们很难通过集体的力量维护自己的利益，只能处于被动适应、服从的地位。
就业弱势群体组织化程度较低，中共党组织在他们中间发展中共党员的比例也明显低于正规就业的“单位职工”;以维护劳动者合法权益为己任的工会组织对低收入就业群体的吸纳程度也相对较低。
一些私营企业没有工会组织，或者是厂长、经理担任工会主席，不能很好地代表低收
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