什么是地方政府融资平台.docx

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什么是地方政府融资平台

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什么是地方政府融资平台

一、什么是地方政府融资平台

关于对地方政府融资平台进行定义主要有三部法规：

2010年6月，国务院下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号），将地方政府平台定义为：

由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。

这也是首次对政府融资平台明确定义的官方文件。

 随后，在2010年7月，发改委、中国人民银行和原银监会联合发布财预[2010]412号文，将政府融资平台定义为：

由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体。

19号文和412号文对政府融资平台的定义基本相同，只不过412号文在19号文的基础上增加了地方政府需要“具有政府公益性项目投融资功能”的要求。

2011年，原银监会在廊坊召开的地方政府融资平台贷款监管工作会议上研究确立《关于地方政府融资平台贷款监管有关问题的说明》。

在说明中银监口径对地方政府融资平台的定义是指由地方政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人。

 从上述内容我们可以看出，银保监会对地方政府融资平台的监管口径和财政部口径并不一致。

财政部强调城投融资平台是具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体。

而银保监会对城投融资平台的认定，是对偿还责任的实质出发，对各类法人统计的宽口径。

二、地方政府融资平台名单制管理的历史严格

我国目前对政府融资平台实行名单制管理系统制度。

“名单制”管理系统推出历史，其实一直要追溯到2010年的国发19号文。

由此可见，三大市场对于平台公司债券发行端均不同程度设置了限制条件。

在严苛的发债条件下，据了解，目前能够在三大市场成功发债的项目多为受多方政策鼓励的保障性安居工程项目。

（二）平台公司退出需要满足哪些条件和程序呢？

平台公司并不是想退出就能退出，尤其是对于为能合规融资而调整的平台，仅仅一个公告是派不上任何用的（详见文章：

《一大波融资平台退出公告...有用么？

【附63份公告全文】》 ）若他们希望正式退出银监会的政府融资平台名单，就必须按银监办发[2011]191号、银监发[2013]10号等要求执行：

1、退出条件：

I.须符合现代公司治理要求，系按商业化原则运作的企业法人。

II.资产负债率在70%以下，财务报告经过会计师事务所审计。

III.各债权银行对融资平台的风险定性均为“全覆盖”（指借款人自有现金流占其全部应还债务本息比例100%[含]以上）。

IV.存量贷款中需财政偿还部分已纳入地方财政预算管理，并已落实预算资金来源，且存量贷款的抵押担保、贷款期限、还款方式等已整改合格。

V.诚信经营，无违约记录，可持续独立发展。

2、退出程序

I.牵头行发起。

由牵头行发起，各债权行认真审核并形成一致性退出意见。

II.各总行审批。

各债权行分支机构将融资平台退出申请报各总行审核批准。

III.三方签字。

各债权行获总行退出审批通过后，与地方政府相关部门、平台公司进行沟通协商并由三方签字确认。

IV.退出承诺。

三方签字的同时，地方政府及相关部门应明确承诺不再为“退出类”平台新增贷款提供任何担保；各行应明确承诺按审慎信贷原则进行贷款管理，并独立承担新增贷款风险。

V.监管备案并标示退出。

牵头行向融资平台属地监管机构报备后，监管机构在融资平台报表中标示退出。

退出时间以三方签字时间为准。

目前，银监会公布的名单中风险认定为“全覆盖”的平台公司占比近80%，而未来应该越来越多的平台公司将选择退出。

四、关于平台债监管政策梳理

1、初步发展时期

关于地方政府融资平台的发展，最早可以追溯至2008年。

2008年12月，国办发[2008]126号文明确表示扩大债券发行规模，积极发展企业债等债务融资工具，对全国城投公司产生了明显的利好。

2009年3月，央行和银监联合发声支持有条件的地方政府组建投融资平台，闸门大开，各省纷纷建平台发债。

2、监管进场时期

2010年6月，国发[2010]19号文对融资平台和融资平台债务建立了分类框架和处理方法，标志着地方融资平台公司的监管框架开始搭建，但其中尚有很多不明晰的地方。

随后，7月，财预[2010]412号文对19号文进行了补充，监管层对融资平台监管框架以基本搭建完成。

在19号文和412号文的规范下，融资平台公司发债发行额得到有效控制，但从时点上来说，彼时国家仍寄托于4万亿刺激计划创造投资和就业，因此国务院、财政部虽然意识到地方政府的债务问题，但是城投融资平台实际上并不可能实质意义上受到控制，反而在稳增长的压力下快速发展。

3、高速发展时期

2010年11月，发改办财金[2010]2881号文提及鼓励符合企业债券发行条件的投融资平台公司发行企业债券，提高直接融资的比重，在融资渠道的选择中倾向了城投债。

同时注意，为了遏制平台通过发债使地方政府债务雪球越滚越大，2881号文也设定了一系列约束条件。

随后，为了配合“十二五”规划纲要中提到的3600万套的保障性住房的任务，发改委要求充分发挥企业债券融资对保障性住房建设的支持作用，引导更多社会资金参与保障性住房建设。

地方政府融资平台公司发行企业债先用于保障性住房建设，并且针对保障房类企业债券采取优先核准，简化审核环节，缩短核准周期的优待，给了城投债快速生长的土壤。

 在发改委一面唱着红脸，银监会另一方面摆出白脸，2011年6月8日-9日，银监会在廊坊召开的地方政府融资平台贷款监管工作会议，按照“保在建、压重建、禁新建”的总体思路，严格按照政策要求管控新增平台贷款。

同时建立“名单制”管理系统，确定不向名单制系统以外的融资平台发放贷款。

总体来看，虽然银行贷款对融资平台公司收紧，但在发改委政策松动的情况下，城投债在2011年实现了快速的增长。

 2012年到2014年，是城投融资平台监管的空窗期。

这一时期，城投公司发债进入了高速发展时期：

2011年不到3000亿，到2012年直接扩充到8000亿左右，发债数量将近翻了三倍，到2014年，发行规模从2013年的8217亿，一下子奔向了17585.4亿元。

4、严监管时期

值得关注的一点是，2012年12月，财预[2012]463号文规定地方政府将土地注入融资平台公司必须经过法定的出让或划拨程序。

2014年对融资平台的监管强度提到了前所未有的高度，8月，新预算法落地，9月，国务院发43号文，明确要剥离城投平台公司政府融资功能。

新预算法的实施和43号文的颁布改变了城投债的内在属性。

城投债靠地方政府做担保或者软性担保的预期逐渐被打破，低等级弱势融资平台隐形担保的外衣被剥除。

12月，中证登发布《关于加强企业债券回购风险管理相关措施的通知》，规定未来没有纳入政府债务的企业债券，仅接收债项评级AAA，主体评级AA+以上的企业债券进入回购质押库，规定一出，直接造成约5000亿存量的城投债失去质押资格。

2015年1月16日，证监会正式发布《公司债券发行与交易管理办法》，将融资平台公司排除在了发行人之外。

那么，实际业务中如何界定“地方融资平台”？

公司债相关法规并没有明确规定，为此证监会特对地方融资平台作出明确的甄别标准口径。

2015年7月，证监会借着落实《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）的要求，对类平台作出新口径认定，即除下列两类发行人之外的“类平台”是允许发行公司债的：

o一是被列入中国银监会地方政府融资平台名单（监管类）；

o二是被业界惯称的“双50%”门槛。

2015年5月，发改办财金[2015]1327号文密集发布了各大专项债券的发行指引，表明发改委在有意引导城投融资平台通过准公益性项目和能覆盖还本付息压力，可创造稳定经营现金流的项目进行转型。

2015年底，财预[2015]225号明确通过非政府债券方式举借的地方政府存量债务，要通过三年的过渡期，在限额内置换成地方政府债券，城投债置换之路正式拉开帷幕。

2016年，国务院印发88号文，提出将2014年末的地方政府债务进行甄别认定，债务分两类：

存量政府债务、存量担保债务和存量救助债务。

2016年8月份，多家券商接到交易所窗口指导，对“类地方政府投融资平台公司”作为发行主体若最近三年的营业收入中，来自所属地方政府的比例若超过50%，将不能在交易所发行公司债。

这一条规定即为之后所说的“单50%”。

“单50%”交易所窗口指导规定更严格，掐住了上述营业收入占比不超50%的咽喉，特别是那些负债率高、有流动性压力的或以公益项目建设、公益性资产运营为主业的城投公司。

在非公开发行公司债方面，在2017年4月23日中国证券业协会发布的《非公开发行公司债券项目承接负面清单》也将地方融资平台公司纳入了负面清单。

二、以下特殊行业或类型的发行人

（十一）地方融资平台公司。

本条所指的地方融资平台公司是指根据国务院相关文件规定，由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。

在2018年1月，证券业协会关于修订《非公开发行公司债券项目承接负面清单指引》的征求意见稿中，将总资产、净资产、营业收入或净利润占发行人合并报表比重超过30%的城投企业子公司存在负面清单情形的，视同发行人属于负面清单范畴。

但在2018年5月份发布的正式稿中将这一条规定删除。

另外，50号文、87号文、194号文、23号文等一系列文件密集出台，限期严令整改违规举债行为，进一步规范融资平台公司融资行为管理，对城投企业发债行为进行了进一步规范。