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北京城市总体规划

（2004年－2020年）

文本

北京市人民政府

2005年1月

注：

文本中楷体字部分为非正式内容，仅为文本正式条款内容的必要说明。

第一部分

科学确定城市性质、目标与规模是编制城市总体规划的前提和基础。

本次规划立足于全面落实科学发展观，认真贯彻党的十六大提出的“要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路”的方针，并以此作为思想理论基础，认真研究在建立完善的社会主义市场经济体制过程中北京城市发展所面临的矛盾与问题，正确认识北京城市发展在我国重要战略机遇期中的地位和作用，深入分析城市发展的重要条件，尤其是资源环境的承载能力，在此基础上明确城市发展面临的形势和要求，科学地确定城市性质、目标与规模，为有效配置城市发展资源、合理规划城乡发展空间、促进北京经济、社会和环境的和谐、协调和稳定发展奠定基础。

第一章总则

第1条1993年以来，经国务院批准的《北京城市总体规划（1991年－2010年）》在指导首都建设和发展方面发挥了重要作用，规划确定的2010年的大部分发展目标已经提前实现。

随着经济社会的快速发展，北京进入了新的重要发展阶段。

为紧紧抓住本世纪前二十年重要战略机遇期，充分利用好城市发展的良好机遇和承办2008年夏季奥运会的带动作用，实现首都经济社会的持续快速发展，解决城市发展中面临的诸多矛盾和问题，迫切需要为城市未来的长远发展确定新的目标，开拓新的空间，提供新的支撑条件。

为了适应首都现代化建设的需要，2002年5月北京市第九次党代会提出了修编北京城市总体规划的工作任务，根据2003年国务院对《北京城市空间发展战略研究》的批示精神，以及2004年1月建设部《请尽快开展北京市城市总体规划修编工作的函》，特编制《北京城市总体规划（2004年－2020年）》。

1993年国务院批准《北京城市总体规划（1991年－2010年）》以来，总体规划得到认真贯彻执行，首都经济社会和城市建设迅速发展，城市功能不断完善，人民生活水平逐步提高。

实践证明，总体规划确定的建设方针和原则是正确的，在指导首都各项建设，促进协调发展方面发挥了重要作用。

上版总体规划确定的2010年的大部分发展目标已经提前实现，城市发展到目前阶段，出现了许多新情况、新问题。

随着人口的快速增长和功能的不断集聚，交通拥堵状况日趋紧张，水资源、能源供应不足，环境污染依然严重，历史文化名城保护压力巨大，建成区呈现无序蔓延的趋势，城乡二元结构的格局没有根本改变，城乡差距明显，京津冀地区整体发展需要更好地协调。

单中心的发展格局已经难以解决城市发展面临的诸多问题，迫切需要对上版总体规划进行总结和调整，从总体规划的战略性、全局性的角度，寻求新的解决办法。

为了适应首都现代化建设的需要，充分利用好城市发展的良好机遇和举办2008年夏季奥运会的带动作用，2002年5月北京市第九次党代会提出修编北京城市总体规划的工作任务。

2003年7月，北京市规划委员会在北京市委、市政府领导下组织完成了《北京城市空间发展战略研究》（2003），经首都规划建设委员会第二十三次会议审议后上报国务院，得到充分肯定，并批示据此修编北京城市总体规划。

2004年1月，建设部致函北京市人民政府要求尽快开展北京市城市总体规划修编工作。

第2条指导思想和原则

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以全面建设小康社会和实现现代化为目标。

贯彻落实以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，牢固树立抓住机遇、加快发展的战略思想，建立完善的社会主义市场经济体制，促进经济社会和人的全面发展，不断提高构建首都和谐社会的能力。

（1）贯彻更好地为中央党政军领导机关服务、为日益扩大的国际交往服务、为国家教育、科技、文化和卫生事业的发展服务和为市民的工作和生活服务的原则。

（2）贯彻“五个统筹”的原则。

结合首都发展的实际，统筹城乡发展，推进郊区城市化进程，实现城区与郊区的统一规划；统筹区域发展，协调好京津冀地区以及北京城区与郊区、南城与北城、平原地区与山区的发展规划，积极推动区域协调发展；统筹经济与社会发展，规划好产业与社会事业发展的空间布局；统筹人与自然和谐发展，协调好人口、资源和环境的规划配置；统筹国内发展和对外开放的要求，提高城市现代化、国际化水平。

（3）贯彻更大程度地发挥市场对资源配置的基础性作用的原则。

强调城市总体规划在城市发展中的宏观调控和综合协调作用，突出政府社会管理和公共服务职能，高度重视科技、教育、文化、卫生、体育、社会福利等社会事业的发展。

（4）贯彻尊重城市历史和城市文化的原则。

把握社会主义先进文化的前进方向，保护古都的历史文化价值，弘扬和培育民族精神，全面展示北京的文化内涵，形成融历史文化和现代文明为一体的城市风格和城市魅力。

（5）贯彻建设资源节约型和生态保护型社会的原则。

处理好经济建设、人口增长与资源利用、生态环境保护的关系，正确处理城市化快速发展与资源环境的矛盾，充分考虑资源与环境的承载能力，全面推进土地、水、能源的节约与合理利用，提高资源利用效率，实施城市公共交通优先的发展战略，形成有利于节约资源、减少污染的发展模式，实现城市可持续发展。

第3条发展重要条件

（1）党中央、国务院要求北京率先基本实现现代化与北京承办2008年夏季奥运会是北京经济社会快速发展的重要机遇。

（2）巩固首都各项事业取得的巨大成就，保持经济社会发展和城市建设等方面在全国的领先地位，是北京在国家重要战略机遇期内实现持续、快速、健康发展的良好基础和重要保障。

北京在经济社会发展和城市建设方面处于全国领先地位，尤其是在社会事业发展、金融产业、科技创新、人文人才资源以及城市基础设施建设等方面具有突出优势。

首都经济社会发展整体态势良好，为北京在国家重要战略机遇期内实现持续、快速、健康发展

奠定了良好基础，提供了重要保障。

随着国家整体的现代化进程，北京经济发展处于快速、稳定的增长时期，经济增长率连续5年保持在10%以上，首都经济健康快速发展，“三、二、一”的产业发展格局全面形成，高新技术产业快速成长，经济增长的质量和效益显著提高；各项重大改革稳步推进；城市建设和管理水平进一步提高；科技、教育、文化、卫生、体育、社会福利等各项社会事业蓬勃发展；精神文明建设成绩显著；全方位、多层次、宽领域的对外开放格局进一步发展。

但在发展中还存在着市场化程度较低，经济增长速度与结构、质量、效益不够协调，城市化进程亟需加快等一些问题。

金融产业：

北京是全国性金融管理中心，具有政治、经济决策和国际化程度高的独特优势。

2003年，全国90%的信贷资金、65%的保费资金以及超过80%的金融机构的业务总部和研发中心都集聚在北京，北京金融业的产值占地区生产总值（GDP）的比重已经超过了15%，成为北京第一大支柱产业，发展潜力巨大。

科技创新：

北京无论在拥有科技活动人员的绝对数，还是在科学家、工程师占科技活动人员的相对数上，都处于全国前列。

在科技产业化方面，已形成较好的市场运行机制，并形成多种经济成份并存，共同推动高新技术产业发展的格局。

人文人才资源：

人文人才资源是最重要的战略资源，北京具有丰富的人文资源，有悠久的传统文化积淀，文化名人荟萃。

北京是全国科技和教育事业最发达的地区，人才拥有量、培养力度及高等院校数量为全国第一。

城市基础设施：

北京城市基础设施建设始终处于优先发展的地位。

到2003年底，全市道路总长度约5500公里，城市轨道交通运营里程达到114公里，公路密度、道路密度、城市运营轨道长度、人均拥有道路面积居全国前列；一大批城市供水、供气、供热、供电、交通、园林、环卫设施相继建成并投入使用，大大增强了城市的承载能力，综合发展水平居全国前列。

（3）土地、水、能源等自然资源的节约与合理利用是保障北京城市可持续发展的前提条件，城市发展规模应严格控制在土地和水资源的合理承载能力之内。

北京市山区面积约10072平方公里，是维持北京良好环境的重要生态屏障，应重点加以保护。

北京平原地区面积约6338平方公里，扣除农、林、水域以及其它维持生态所必需的用地，可用于城乡建设的用地只有2400平方公里左右。

北京是世界上严重缺水的大城市之一，年人均水资源量不足300立方米，仅为全国人均的八分之一，世界人均的三十分之一，是资源性缺水地区。

北京市现状可供水量在平水年份为40亿立方米，在枯水年份只有34亿立方米，平原地区平均地下水开发率达到109%。

水资源紧缺已成为影响首都现代化建设的突出矛盾。

北京能源供应体系的安全可靠性不够，对外依存度较高。

北京的能源资源极为有限,能源供应以外地调入为主。

自产煤炭主要分布在京西门头沟区和房山区，有少量的水力发电资源，石油和天然气尚未发现可供开采的工业储量。

电力供应60%从华北电网调入，天然气来自陕甘宁长庆气田和华北油田，原油全部由外地调入，原煤主要由山西调入。

另外，与国际先进水平相比，北京能耗水平过高，能源浪费严重。

能源结构仍不够合理，是导致大气污染的主要因素之一。

能源问题直接关系到北京现代化建设的进程，必须坚持把节约能源，提高能源利用效率，保障能源安全放在首位。

（4）生态环境承载能力是制约北京城市发展的重要因素，北京城市发展规模和空间布局的确定必须充分考虑环境与生态的现实状况和发展目标。

根据目前研究结论表明，北京若要维持相对良好的生态环境条件，平原地区应至少保证3500平方公里的绿色生态空间。

若要实现更高的城市与地区环境发展目标，则需更大的绿色空间加以保证。

北京山区中的地质灾害易发区、成熟林地、地表水源保护区、自然保护区、风景名胜保护区、森林公园等是不宜建设的地区。

将高程在100米至300米的浅山丘陵地区划为山前生态保护区，加强绿化建设和生态恢复，必须严格控制开发建设。

北京湾平原的城镇布局应尽量避开主要地下水防护区、蓄滞洪区、机场噪声控制区、风景名胜区、森林公园等。

（5）北京所在的京津冀地区是我国经济社会发展的重要区域。

京津冀地区的整体发展将为北京城市持续快速发展提供支持，尤其京津城镇发展走廊是未来京津冀区域城镇协调发展最重要的地区，是确定北京未来城市发展主导方向的重要因素之一。

由北京、天津两个直辖市和围绕京津的河北省唐山、承德、张家口、保定、廊坊、秦皇岛、沧州7座城市组成的京津冀都市圈是中国沿海地区的核心经济区域之一，是我国经济社会发展和参与全球竞争的重要区域，其内部的合作对各组成地区的经济社会发展具有重要意义。

从全国来看，京津冀都市圈是三大都市圈之一，但和长江三角洲与珠江三角洲相比，区域统筹和整体发展明显不足。

随着社会主义市场经济的发展，京津冀都市圈各组成地区之间合作的发展潜力巨大。

北京的东部、南部、东南部与天津、河北等地在产业、交通等方面具有紧密的联系，并呈现出良好的发展态势。

特别是在京津城镇发展走廊上分布有机场、港口、铁路、高速公路等战略资源，沿交通轴发展城镇具有良好的基础和条件。

（6）城市空间资源的合理利用是城市发展的重要基础。

北京西部、北部的山区（包括浅山区）应控制大规模的人口和产业集聚，东部和南部平原地区是城市发展的主要方向。

北京的西部、北部是山区（包括浅山区），拥有大量的历史文化遗产，该地区还是北京的绿色生态屏障，以及主要的水源保护地区，对于北京的生态环境和可持续发展意义重大，不适于大规模的人口和产业集聚。

北京的东部、南部及西南部平原地区，是北京建设条件最好的地区，该地区有北京通往东北、华北、华南等重要经济区的交通要道，城市发展的限制性因素少，适于大规模的人口和产业集聚。

第4条规划修编的重点

（1）优先关注生态环境的建设与保护，优先关注资源的节约与有效利用，打破行政界限，推动城市规划创新与城市建设模式的转变。

（2）充分考虑城市发展的复杂性，采取更为灵活的、适应未来发展的规划对策。

本次规划着重城市宏观的、长远的规划内容，将微观的、近期的规划内容放在《城市近期建设规划》中编制，并采取滚动编制的机制，加强规划实施的动态适应性和可操作性。

（3）本次规划突出新城规划、交通与基础设施规划、生态环境保护规划和历史文化名城保护规划四个重点内容，同时对城市安全问题和京津冀区域协调发展问题进行重点研究。

第5条规划的基本依据

（1）《中华人民共和国城市规划法》

（2）建设部《城市规划编制办法》（1991年）

（3）建设部《城市规划编制办法实施细则》（1995年）

（4）《北京城市空间发展战略研究》（2003年）

（5）《北京城市总体规划（1991年－2010年）》

第6条本次规划确定的规划区范围为北京市行政辖区，总面积为16410平方公里。

北京市域面积16410.5平方公里为北京市国土局1996年二次土地详查结果。

上版总体规划中所使用的市域面积16807.8平方公里是北京市民政局20世纪50年代北京市行政区划调整后测算的数据，是经国务院认可并对外公布的北京市土地面积。

第7条规划期限为2004年－2020年

近期2004年－2010年

远期2011年－2020年

远景2020年以后

第二章城市性质、发展目标与策略

第8条城市性质

北京是中华人民共和国的首都，是全国的政治中心、文化中心，是世界著名古都和现代国际城市。

1993年国务院批准的《北京城市总体规划（1991年－2010年）》所确定的城市性质为“北京是伟大社会主义中国的首都，是全国的政治中心和文化中心，是世界著名的古都和现代国际城市”。

十年来，该性质定位有效地指导了首都的城市发展与建设，凝聚了建国以来几十年北京城市发展的经验总结，反映了城市发展的客观规律和当前城市发展的实际，总体上应继续坚持。

随着知识经济的兴起，第三产业已经成为世界各经济中心城市的主导产业。

近年来首都经济和各项社会事业健康发展，城市综合实力显著提高，辐射带动能力不断增强。

首都经济发展方向与特色日益明确，经济总量位居全国前列，金融贸易、高新技术研发与生产等行业在全国具有举足轻重的地位。

在社会主义市场经济体制下，以知识经济为核心、以高新技术为龙头、以科学技术为主导推动力的首都经济的快速发展，以及北京在金融服务、科技创新等方面的突出优势，使北京客观上已经具备了保持经济持续领先发展的条件。

同时北京作为京津冀地区的核心城市，其经济发展对带动京津冀地区的整体发展具有十分重要的作用。

第9条城市发展目标和主要职能

按照中央对北京做好“四个服务”的工作要求，强化首都职能；以建设世界城市为努力目标，不断提高北京在世界城市体系中的地位和作用，充分发挥首都在国家经济管理、科技创新、信息、交通、旅游等方面的优势，进一步发展首都经济，不断增强城市的综合辐射带动能力；弘扬历史文化，保护历史文化名城风貌，形成传统文化与现代文明交相辉映、具有高度包容性、多元化的世界文化名城，提高国际影响力；创造充分的就业和创业机会，建设空气清新、环境优美、生态良好的宜居城市。

创建以人为本、和谐发展、经济繁荣、社会安定的首善之区。

（1）中央党政军领导机关所在地。

（2）邦交国家使馆所在地，国际组织驻华机构主要所在地，国家最高层次对外交往活动的主要发生地。

（3）国家主要文化、新闻、出版、影视等机构所在地，国家大型文化和体育活动举办地，国家级高等院校及科研院所聚集地。

（4）国家经济决策、管理，国家市场准入和监管机构，国家级国有企业总部，国家主要金融、保险机构和相关社会团体等机构所在地，高新技术创新、研发与生产基地。

（5）国际著名旅游地、古都文化旅游，国际旅游门户与服务基地。

（6）重要的洲际航空门户和国际航空枢纽，国家铁路、公路枢纽。

从目前世界各大首都城市发展的规律看，在经济全球化的背景下，国际竞争日趋激烈，国家竞争主要表现为区域竞争，而区域的竞争则更多的是依赖于中心城市的核心竞争力的提升。

首都地区的城市发展对提高国家世界竞争力的作用越来越得到重视，充分利用首都优势，大力发展首都核心职能，积极推动与核心职能高度关联的办公、文化传媒、金融服务与管理、高新技术、教育等高端服务业的成长，促进首都地区的综合发展，成为一种国家战略。

《北京城市空间发展战略研究》（2003）在综合分析了世界特大城市，特别是首都城市的政治经济、城市文化、生态环境和就业等方面发展趋势的基础上，根据北京的现实条件，确定了北京未来四个主要的发展目标定位－国家首都、世界城市、文化名城和宜居城市。

第10条城市发展阶段目标

按照国家实现现代化建设战略目标的总体部署，第一阶段，全面推进首都各项工作，努力在全国率先基本实现现代化，构建现代国际城市的基本构架；第二阶段，到2020年左右，力争全面实现现代化，确立具有鲜明特色的现代国际城市的地位；第三阶段，到2050年左右，建设成为经济、社会、生态全面协调可持续发展的城市，进入世界城市行列。

第11条经济发展策略

（1）坚持以经济建设为中心，走科技含量高、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路，大力发展循环经济。

注重依靠科技进步和提高劳动者素质，显著提高经济增长的质量和效益。

（2）坚持首都经济发展方向，强化首都经济职能。

依托科技、人才、信息优势，增强高新技术的先导作用，积极发展现代服务业、高新技术产业、现代制造业，不断提高首都经济的综合竞争力，促进首都经济持续快速健康发展。

加快产业结构优化升级，不断扩大第三产业规模，加快服务业发展，全力提升质量和水平。

深化农业结构调整，积极发展现代农业，促进农业科技进步。

（3）2020年，人均地区生产总值（GDP）突破10000美元；第三产业比重超过70%，第二产业比重保持在29%左右，第一产业比重降到1%以下。

第12条社会发展策略

（1）全面推进人口健康发展。

不断优化人口结构，提高人口素质，加强人口管理和服务。

完善社区服务体系，改善人居环境质量。

（2）大力发展社会主义文化。

牢牢把握先进文化的前进方向，促进文化事业的全面繁荣和文化产业的快速发展，满足人民群众精神文化需求，促进人的全面发展。

（3）积极促进社会公平。

健全社会保障体系，关注弱势群体，缩小贫富差距，促进社会保障事业社会化，改善创业环境，建设完善的社会事业体系，推动社会均衡发展。

（4）加快建设信息社会。

广泛应用信息技术，大力发展信息服务业，建设“数字北京”，社会信息化各项指标达到与现代国际城市相适应的水平。

（5）切实保障城市安全。

构建城市综合防灾减灾体系，建设完善的防灾减灾和应急保障的设施系统，建立有效应对各种公共突发事件的预警和防范机制。

第13条区域协调发展策略

（1）积极推进环渤海地区的经济合作与协调发展，加强京津冀地区在产业发展、生态建设、环境保护、城镇空间与基础设施布局等方面的协调发展，进一步增强北京作为京津冀地区核心城市的综合辐射带动能力。

（2）加强与以天津港为核心，京唐港（王滩港区、曹妃甸港区）、秦皇岛港共同组成的渤海湾枢纽港群海洋运输体系的协调，建立以北京为核心的区域高速公路和铁路运输体系，以北京首都机场为枢纽的区域航空运输体系，形成陆海空一体、国际国内便捷联系的区域交通网络。

（3）在京津冀城镇群的核心地区形成以京津城镇发展走廊为主轴，京唐、京石城镇发展走廊和京张、京承生态经济走廊为骨架的区域空间体系，实现区域统筹协调发展。

第14条生态环境发展策略

（1）以生态健康为目标，确保生态安全。

加强区域生态环境联合建设和流域综合治理，建立稳定的区域生态网络，特别是与河北、山西、内蒙古合作，加强燕山、太行山山脉生态屏障建设。

（2）加强平原地区生态林地的保护和建设。

划定限制建设地区，有效保护森林、河湖、湿地等生态敏感地区，积极进行绿化隔离地区、森林公园、生态廊道、城市公共绿地等生态环境建设。

（3）严格执行环境排放标准。

控制大气、水、噪声和固体废弃物污染，加强重点污染源的监督与管理。

优化能源结构，节约使用能源。

第15条城市空间发展策略

（1）区域协调发展。

加强北京与京津冀地区，特别是与京津城镇发展走廊及北京周边城市的协调，构筑面向区域综合发展的城市空间结构。

（2）市域战略转移。

逐步改变目前单中心的空间格局，加强外围新城建设，中心城与新城相协调，构筑分工明确的多层次空间结构。

（3）旧城有机疏散。

加强历史文化名城保护，逐步疏解旧城的部分职能，构筑与世界文化名城相适应的空间结构。

（4）村镇重新整合。

加快农村地区城镇化步伐，整合村镇，推进撤乡并镇、迁村进镇，提高城乡人居环境质量，构筑城乡协调发展的空间结构。

第三章城市规模

第16条人口规模

2020年，北京市总人口规模规划控制在1800万人左右，年均增长率控制在1.4%以内。

其中户籍人口1350万人左右，居住半年以上外来人口450万人左右。

2020年，北京市城镇人口规模规划控制在1600万人左右，占全市人口的比例为90%左右。

考虑到影响城市人口集聚的多方面因素及其不确定性，为适应首都城市经济社会的快速发展，根据对城市实际发展速度的动态监测，适时调整城市基础设施建设及城市空间布局，积极应对各种发展状况，始终保持城市规划对城市发展和建设的调控作用，统筹人口、资源与环境，实现协调发展。

考虑到人口流动以及其它不确定因素，本次规划的城市基础设施等相关指标暂按2000万人预留。

人口规模是确定城市用地规模和基础设施规模的基本依据，随着社会主义市场经济体制的全面确立，人口增长的不可预见性加大。

2003年北京市常住人口1456万人，如果保持目前人口年均增长率，北京2020年总人口将达到2100万人以上，面临着巨大的人口压力，如果不加以有效的控制和引导，将严重影响未来北京的健康协调发展。

2020年人口规模预测采用三种方法：

①生态及水资源承载力法：

北京平原地区总面积约为6338平方公里，其中应至少保证3500平方公里的绿色生态空间，研究表明，根据目前国际可比城市的技术和生活水准，现代城市每人需要200平方米绿色生态空间，综合其它相关因素，预测相应的人口规模为1750万人左右；根据预测，在考虑内部挖潜和南水北调入京等措施前提下，北京市2020年规划可供水资源量为54.2亿立方米/年。

若以缺水国家以色列人均水资源340立方米/年测算，北京的水资源可承载人口约为1600万人；根据联合国教科文组织对世界多案例的统计分析，人均水资源量300立方米/年以上是保持现代小康社会生活和生产的基本标准，按此标准和可预见的经济技术水平，北京的水资源可承载人口为1800万人左右（2020年人均水资源量与现状水平基本持平，远期将进一步积极探索提高水资源效益的措施和手段，增加水资源承载能力）。

②就业岗位需求预测法：

以经济发展预测为基础，采用数学模型的预测方法，分别预测2020年经济规模与就业岗位的规模、结构、分布。

预计2020年全市就业岗位需求量为810万个左右。

分别以北京实际历史情况和发达城市的经验值为依据确定两组就业参与率、适度失业率和人口有效比的参数，得出2020年常住人口规模为1747万～1857万人。

③综合增长率法：

1990-2003年人口年均增长率为2.2%，根据北京市近十年来人口规模、构成、迁移等方面的规律，考虑合理引导人口流动与分布等因素，未来人口年均增长率为1.22%～1.45%，2020年总人口为1790万～1860万人。

综合各种因素，2020年人口规模规划控制在1800万人左右，并积极引导人口增长在区域层面的合理分布，避免人口向中心城市的过度集聚。

第17条城镇人口引导与分布

（1）积极引导人口的合理分布，通过疏散中心城的产业和人口，大力推进城市化进程，促进人口向新城和小城镇集聚。

2020年，中心城人口规划控制在850万人以内，新城人口约570万人，小城镇及城镇组团人口约180万人。

（2）严格控制中心城人口规模，进一步疏解旧城人口，合理调整中心城的人口分布。

中心城中心地区人口约540万人（其中旧城人口约110万人），边缘集团人口约270万人，绿化隔离地区及外围地区人口约40万人。

（3）积极促进区域协