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热电联产

热电联产、集中供热政策研究

前言

发展热电联产是节约能源、保护环境的有效措施，世界各国各地区特别是美国、俄罗斯、欧洲各国及我国台湾地区都很重视。

2001年，布什政府提出“美国能源政策”报告，在这项能源战略性计划中共提出了105条建议，主要集中于提高能效、改善与增加能源基础设施和在保护环境的同时增加能源供给等三个方面。

报告在节能现代化中提出：

为热电联产技术的发展提供税收优惠和简便的审批程序（2001年，《美国能源政策》）。

欧盟计划到2010年热电联产所占的发电市场份额达30%，其中，丹麦热电联产占发电市场的45%；荷兰目前热电联产已占发电市场的40%。

俄罗斯早在1993年热电装机就有6530万千瓦，热电厂的发电量占总发电量达33%以上。

一.选择热电联产、集中供热的政策考虑

1.节约能源

热电联产利用发电后工作介质的热能，以蒸汽或热水形式向用户供热，热电联产方式可以大大提高热能利用率，减少CO2排放量。

它有多种组合形式，如采用背压汽轮机系统、抽汽凝汽式汽轮机系统、燃气轮机余热利用系统，内燃机余热利用系统，以及联合循环余热利用系统等。

它可由工厂自备电厂实现，也可由公用事业的大型热电厂实现。

太原第一热电厂（总发电容量122.5万KW，总供热量5000GJ/h）是一个有代表性的大型热电厂。

大型热电厂有规模大、效率高、环境保护易于实现等优点，但也有热网投资大，运行损耗大等缺点。

它适用于热负荷集中的工厂区或城区供热。

90年代以来，在一些工业发达国家中随着天然气管网的普及和小型高效燃气轮机、往复式煤气机和燃料电池装置的出现，分布式热电联产装置也逐步发展起来。

另外，为在夏季热负荷较低时充分利用热能，还出现了热、电、冷三联供系统。

总之，热电联产机组在整个发电机组中所占的比例，会在21世纪不断提高，进而推动热电联产技术有更大的发展。

2.保护环境

从下表可以看出，1998年至2002年我国统计城市空气质量状况达到二级标准的城市所占的比例除2001年略有下降外，呈逐年提高的态势，这说明城市空气质量恶化的趋势在得到遏制。

但是，空气污染程度仍然严重，尤其是人口超过百万的特大城市污染就更为严重。

颗粒物仍是影响城市空气质量的首要污染物。

2001年与2002年，分别有64.1%和53.5%的统计城市年平均颗粒物浓度未达到国家二级标准。

2002年占统计城市29.2%的城市颗粒物年平均浓度超过三级，二氧化硫年平均浓度未达到国家二级标准的占统计城市的19.4%。

1998-2002年城市空气质量状况

年度

1998

1999

2000

2001

2002年

统计城市数

322

338

332

341

471

空气质量达到二级

27.6%

33.1%

34.9%

33.4%

44.4%

空气质量达到三级劣于二级城市比例

28.9%

26.3%

30.1%

33.4%

28.7%

◆资料来源：

国家环保总局网站

改善城市颗粒物和二氧化硫污染状况的一个很重要的措施是改善锅炉供热的方式。

热电联产、集中供热相对分散小锅炉供热在降低污染、尤其是减少颗粒物污染方面的效果非常显著。

最近几年推广的循环流化床锅炉还可实现炉内脱硫，故能有效地改善环境质量。

以黑龙江省牡丹江市为例，在该市空气质量达标的计划中，热电联产、集中供热承担着52%的烟尘削减任务。

2002年到2003年，该市已经拆除并取缔了311个分散小锅炉，小锅炉并网及新增供热面积700万m2，预计2004年牡丹江对市第二发电厂、市热电厂和市天利热电厂改造完成之后，拆除并取缔分散小锅炉将达458个，小锅炉并网及新增供热面积将达到984万m2，整体烟尘削减量将达4341吨。

3.提高生活质量

近几年随着人民生活水平的提高，原来不装采暖设施的城市，在新建筑中也安装了采暖设施，因而供热范围由我国的北方向南方扩展，采暖范围不断扩大。

2000年全国蒸汽供热能力为75439吨/小时，热水供热能力为97475兆瓦。

集中供热面积达110766万平方米，比上年增加14.5%。

城市集中供热面积的提高，新建筑的增加，供热范围的扩大，对城市热源建设提出了巨大的需求。

4.缓和供电紧张

由于经济增长、人民生活水平提高，尤其是高耗能产业的更大发展，使电力需求快速增长。

这几年利用国债投资对全国近2000个县进行农网改造，实行城乡电网同网同价，同时也对200多个城市进行了城网改造，扩大了城乡用电的需求。

自2002年6月份起，陆续有一些地区出现拉闸限电，到2003年年底，共有21个省份电力供需形势紧张，其中7个省份比较严重。

考虑到热电厂都建在热负荷中心，区域热电厂的上网电量也在就近消化，因此通过热电厂供电补足区域供电，可减少电力传输损失，在改善环境的同时还可以在一定程度上缓解目前电力供应紧张的局面。

二.我国发展热电联产、集中供热的背景与过程

1.政策制定背景

我国热电联产的发展起步于1953年开始的第一个五年计划时期。

由于缺乏热电建设经验，热负荷不稳定，致使建设的一些热电厂的经济效益未能充分发挥。

在此后近三十年的时间里，热电厂的发展基本上是在没有中长期规划情况下进行的。

1981年以后，我国提出了到2000年工农业生产总值翻两番的宏伟战略目标，确定了节约和开发并重的能源政策。

节约能源的措施之一便是积极鼓励热电联产与集中供热。

国家计委在计划安排上专列了“重大节能措施”投资，支持热电厂项目建设。

1989年8月9日，经国务院第五次节能办公会议讨论通过，国家计委印发了《关于鼓励发展小型热电联产和严格限制凝汽式小火电建设的若干规定》的通知。

该文件从政策、技术、资金筹集、电网调峰、燃料供应、上网电价等多方面，对鼓励发展热电联产和限制凝汽式小火电建设作出了具体的规定。

在中央积极支持、倡导和各地区、各部门努力下，我国热电联产事业得到较快的发展。

到1996年底，我国单机6000千瓦及以上的供热机组达到1902万千瓦，占同容量火电机组的11.26%，为促进国民经济的发展做出了贡献。

1997年11月1日，第八届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过《中华人民共和国节约能源法》，对节能管理、合理使用能源、节能技术进步及相关的法律责任进行了具体的规定。

热电联产技术作为国家鼓励发展的通用节能技术之一载入该法。

其中第三十九条指出，推广热电联产、集中供热，提高热电机组的利用率，发展热能梯级利用技术，热、电、冷联产技术和热、电、煤气三联供技术，提高热能综合利用率。

在此期间，由于我国经济迅速发展，电力建设相对滞后，出现了严重的缺电局面，再加上各地开发区的兴建，致使一些地区建设了一批小火电和小热电机组。

在热负荷不足的情况下，建设了容量较大的抽汽机组，导致一些供热机组采用低效的凝汽运行发电。

为此，1998年国家计委、国家经贸委、电力部、建设部联合发文《关于发展热电联产的若干规定》，以“热电比”为考核指标，对热电联产项目的审批和运行状况进行界定：

既发电又供热的常规热电联产项目，要求总热效率年平均大于45%；对于单机容量50兆瓦以下的热电机组，热电比年平均应大于100%，等等。

2000年又对《关于发展热电联产的若干规定》进行补充和修订，国家计委、国家经贸委、建设部和国家环保总局等联合印发了《关于发展热电联产的规定》。

规定中指出，在已建成热电联产集中供热和规划建设热电联产集中供热项目的供热范围内，不得再建燃煤自备热电厂或永久性燃煤锅炉房，当地环保与技术监督部门不得再审批其扩建小锅炉。

在热电联产集中供热工程投产后，在供热范围内经批准保留部分容量较大、设备状态较好锅炉作为供热系统调峰和备用，其余小锅炉应由当地政府在三个月内明令拆除。

为了解决集中供热出现的缴费难等问题，该规定要求积极推进以用户为单位按用热量计价收费的新体制，从2000年10月1日起，新建居民住宅室内采暖供热系统需要按热量收费，原有居民住宅要在开展试点的基础上，逐步进行改造，到2010年基本实现按供热计量收费。

2003年7月，建设部、国家发展和改革委员会、财政部、人事部、民政部、劳动和社会保障部、国家税务总局、国家环境保护总局联合下发了《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》，其目的是停止福利供热，推进用热商品化、货币化。

《意见》对集中供热的分户计量提出了具体的要求，指出要“继续发展和完善以集中供热为主导、多种方式相结合的城镇供热采暖系统”。

同时决定在我国东北、华北、西北及山东、河南等地区开展城镇供热体制改革的试点工作。

可以期望，这将进一步推动我国城市供热事业的发展。

2.政策对热电联产、集中供热工作的影响分析

国家出台的政策对热电联产与集中供热工作的影响是非常巨大的。

下表显示出1990-2001年期间全国集中供热面积的增长情况。

从图上可以看出，1989年，国家有关部门分别出台了鼓励热电联产的政策，紧接着从1991年开始，全国集中供热面积出现了高增长的局面。

1991年比1990年增长了30%。

到1998年，也就是《关于发展热电联产的若干规定》出台之前，热电联产工作出现了进展缓慢的局面。

《若干规定》发布之后，克服了发展中的障碍，热电联产工作再次加快发展。

1999年和2000年，都分别比上一年有较大的增长。

2000年，国家计委、国家经贸委、建设部和国家环保总局等部委进一步对《若干规定》加以补充和修订，联合印发了《关于发展热电联产的规定》，对发展热电联产和集中供热的问题做出更加行之有效的具体规定。

结果到2001年，全国集中供热面积比2000年的增长高达32%。

表-1国家热电联产、集中供热相关法律文件的发布

时间

发布部门

文件名称

80年代

《中华人民共和国国民经济和社会发展第六个五年计划（1981-1985）》

1981年

国务院

有关节能的指示

1986年

国务院国发（1986）22号文批转了城乡建设环境保护部、国家计委

《关于加强城市集中供热管理工作报告的通知》

1989年

国家建设部

《集中供热产业政策》

1989年

国家计委通知

《关于鼓励发展小型热电联产和严格限制凝汽小火电建设的若干规定》

1989年

《中华人民共和国环境保护法（试行）》

90年代初

国家环保局、建设部

在全国开展城市环境综合整治和争创卫生城市工作

1995年8月

八届人大15次会议

《中华人民共和国大气污染防治法》

1995年3月

建设部国家计委

《关于加强城市供热规划管理工作的通知》

1995年12月

全国人民代表大会常务委员会

中华人民共和国电力法

1998年1月

《中华人民共和国节约能源法》

1998年1月

国家计委

公布《当前重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》开始执行，电力行业就包括热电联产；

1998年1月

国务院

《国务院关于酸雨控制区和二氧化硫污染控制区有关问题的批复》

1998年2月

国家计委、国家经贸委、电力部、建设部

《关于发展热电联产的若干规定》

1998年12月

全国人民代表大会常务委员会

《中华人民共和国环境保护法》

2000年8月

国家计委、国家经贸委、建设部、国家环保总局联合发布

《关于发展热电联产的规定》

2003年7月

建设部，国家发改委、财政部、人事部等8个部委局

《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》

牡丹江市案例

下面我们再以典型的采暖城市牡丹江为例，来说明政策对热电联产和集中供热的影响。

截至2003年，牡丹江市建成区内各类房屋建筑面积达2164万平方米，其中集中供热面积1254万平方米，热电联产已初具规模。

牡丹江市目前的城市供热建设速度为100万平方米／年左右。

为此，牡丹江市政府决定实施以南热北调为主的三项热电联产工程，即引牡丹江第二发电厂的热源入市工程、热电厂扩建工程和天利热电厂技术改造工程。

在工程实施过程中，牡丹江市根据国家出台的相关政策文件，结合本地区的实际情况，采取了一系列切实可行的措施。

既要提高热源单位并网的积极性，又要照顾到百姓和特困企业的承受能力。

1999年出台了《牡丹江市人民政府关于加强大气污染防治监督管理的通告》，2000年出台了《牡丹江市人民政府关于治理高架污染点源拆除大烟囱的通告》，明确要求热网敷设区内供热小锅炉必须并入集中供热网加以改造，并对特困用户给予了相应的优惠政策，从行政性收费、价格、税收等多方面入手，出台了九项优惠政策。

1999年，还出台了《牡丹江市区1999年供热解困与小锅炉并网改造实施方案》，并在2002年、2003年进一步发布了同类文件，针对出现的新问题进行了修订。

牡丹江市近年来推动热电联产的有关政策文件如下：

表-2牡丹江市推动热电联产和集中供热的有关政策文件

时间

文件名称

1999年

《牡丹江市人民政府关于加强大气污染防治监督管理的通告》

1999年

《牡丹江市区供热解困及小锅炉并网实施方案》

2000年

《市区2000年供热解困工程实施意见》

2000年

《牡丹江市人民政府关于治理高架污染点源拆除大烟囱的通告》

2001年

《牡丹江市区2001年供热解困与小锅炉并网改造实施方案》

2001年

《关于牡丹机第二发电厂向市内供热的请示》

2002年

《2002年牡丹江市区供热解困及小锅炉并网改造实施方案》

2003年

《关于对<牡丹江市区供热解困及小锅炉并网改造实施方案>的补充通知》

下图是牡丹江市1998-2003年期间集中供热面积增长图。

从图上可以看出，由于从1999年开始加大了推动热电联产的政策力度，自2000年以来，集中供热面积的年增长率都在20%以上。

三.城市热电联产与集中供热的现存问题分析

1.热电建设资金不足

目前，热电建设的资金来源有三个方面：

一是国家政策投资——节能基建贷款或节能技术改造贷款；二是地方财政，包括：

能源交通基金、城市基础设施投资、更新改造资金、开发区的开办费和环境保护补助等；三是用热受益单位集资。

近些年国家分配给节能基建投资，不足全国基建总投资的1%，节能技改投资，也在逐年减少。

据估算，中国每年形成直接节能能力800万吨标准煤，应投资40亿元人民币，而目前每年节能基建和节能技改资金仅有20亿元人民币，缺口很大。

近年引进外资也建了一些热电厂，个别热电工程开始实行股份制，增加了资金渠道。

但总的来讲，很多亟待发展热电联产的城市普遍感到资金困难。

兰州市案例

2002年，甘肃省发文停收供热增容费，使得兰州市热电联产、集中供热失去了地方最主要的建设资金来源。

目前，兰州市财政资金在城市供热基础设施上的投资有限。

另一方面，兰州市供热尚未实现市场化，热价仍由政府制定，供热企业回收投资有困难，难以对热电联产、集中供热进行再投入。

因此，供热企业普遍认为，对西部欠发达地区停收供热增容费会限制地方集中供热事业的发展。

停收增容费有利于用户，但不符合当前供热企业建设发展困难的实际，因此需要调整这一政策。

2.供热费用收缴困难

各地热电联产、集中供热均不同程度的存在收缴供热费的困难。

原有计划体制中已经存在的收费难问题，随着越来越多的企事业单位不再为职工报销采暖费，变得愈加困难。

现行的收费制度难以为继，供热收费率逐年下降，使一些城市的供热企业陷入困境，不得不依靠政府补贴维持冬季的正常供暖。

3.发展热电联产的产业政策不够落实

国家和地方发布的鼓励热电联产、集中供热但实践中尚存在不少问题，很多方针政策不能落实，例如：

（1）缺少优惠政策     

 热电厂是节能企业，以前建设贷款曾有30％的利息优惠现在取消了。

贷款偿还年限缩短，致使热电联产企业很难盈利。

（2）上网电价低

有的地区由于上网电价过低，挫伤地方办热电的积极性，因此，各地方对上网电价反映较强烈。

（3）热价需要调整

热价问题是多少年来一直影响热电发展的老问题。

目前，随着城市公用事业的改革，水价、电价都在不断调整变化。

热价也应该在供热体制改革中加以调整。

（4）环保效益得不到补偿

热电联产集中供热能有效地改善环境质量，这已成为不可争辩的事实。

但至今热电联产的建设并未从环境改善中收到应有的回报，政府在政策上还缺少对发展节能和环境无害化技术的有力支持。

四.促进热电联产、集中供热产业发展的政策措施

1.经济政策 

热电联产、集中供热早已成为各级政府的一项日常工作。

而且已经出台和准备出台一系列的政策和法规。

这里扼要叙述若干基本的政策措施，作为我们这次调研和案例研究的小结。

（1）税收优惠政策 

财政部、国家税务总局2004年联合发文：

对“三北地区”（包括辽宁、吉林、黑龙江、北京、天津、河北、内蒙古、山西、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、山东、河南）的供热企业，在2003年至2005年供暖期期间，向居民收取的采暖收入（包括供热企业直接向居民个人收取的和由单位代居民个人缴纳的采暖收入）暂免征收增值税；自2003年1月1日起至2005年12月31日止，对上述供热企业的生产用房暂免征收房产税，生产占地暂免征收城镇土地使用税。

（2）市场扶持政策

政府通过城市规划推动集中供热市场发展，为热电联产、集中供热公司提供市场发展空间。

对热电联产、集中供热区域限期拆除的小锅炉要加大执法力度，建议对不按期拆除的小锅炉房给予罚款，将其收费的一部分作为集中供热企业的财政补贴或用户热价补贴。

以扩大市场促进供热企业投资集中供热已在一些城市产生重要作用。

（3）保证热电联产发电上网

推动热电联产、集中供热发展的一个重要保证是采用法律法规保障热电厂的并网权。

随着国家电力行业改革的深入，热电厂也需竞价上网。

但是，热电厂由于地处城市和人口密集地区，在环保标准及土地使用上，都会增加投资。

因此，强求热电厂同远离城市的火电厂实行"上网竞价"，或者以实行"统一电价"为由，对各类电源的性质不加区别地实行统一上网电价，其结果必然会遏止热电联产事业，干扰环境污染治理和节能政策的推行，违反国家现行的法律、法规。

由此，《关于发展热电联产的若干规定》第五条明确规定：

“扩建热电厂的增容部分免交上网配套费。

符合并网运行条件的，电力部门应允许并网，按批准的可行性研究报告中确定的全年平均热电比和总热效率签定上网电量合同。

在保证供热和机组安全运行的前提下供热机组参加调峰。

”。

（4） 用热力贴费解决投资难的问题

集中供热设施是城市重要的基础设施，是节约能源、减轻环境污染的重要途径。

2000年国家发展计划委员会、国家经贸委、建设部、国家环保局联合下发的急计基础[2000]1268号文第十七条规定：

各级政府应积极推动环境保护和节约能源，实施可持续发展战略，在每年市政建设中安排一定比例的资金用于发展热电联产、集中供热。

热电联产、集中供热属于城市公用事业，考虑到热电厂集中供热建设资金没有稳定来源，新建项目难以开工及热电行业普遍投资额大、供热管网建设成本高、投资回收期长的现实情况，政府应本着“谁受益、谁出钱”的原则，对城市集中供热中热源和主干网建设的投资，允许建设单位以出售用热权的形式向受益单位收取热力贴费。

具体操作是供热单位根据用热情况按照政府规定向新增用户代收热力贴费，政府再把收取的贴费以补贴的形式补给企业。

热力贴费收取的标准可根据企业供热成本的变化进行调整。

一些城市已经和正在采用这种办法解决投资问题。

2.实施供热制度改革

2003年建设部等8部委联合下发文件，启动实施我国城镇供热体制改革。

其核心内容是：

一、停止福利供热,将采暖费由单位统包改为居民家庭直接向供热企业交费；将目前各级财政和单位采暖的各种费用转化为补贴,以货币的形式直接向职工和离退休人员发放,变“暗补”为“明补”。

二、逐步推行按用热量分户计量收费的办法，提高节能积极性，形成节能机制。

三、采取扶持政策，加快城镇现有住宅节能改造和供热采暖设施改造，提高热能利用效率和环保水平。

四是实行城镇供热特许经营制度，引入竞争机制，深化供热企业改革，积极培育和规范城镇供热市场。

我国首部《市政公用事业特许经营管理办法》将于2004年5月1日开始实施。

其范围包括城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理等关系到社会公共利益和涉及有限公共资源配置的行业。

这一政策在实质上对政府正在推进实施的城镇供热体制改革又提出了一个发展思路。

3.技术保障

实施分户热计量收费是供热制度全面改革的基本保障，是从基础设施的建设上推动集中供热事业的发展。

集中供热实施计量收费面临着许多问题需要解决。

首先，对于已有的旧住宅，在设计供热系统时没有考虑节能和计量问题，供热系统本身存在着不具备热计量和热调控能力的固有缺陷。

实施计量供热，需要改变传统的供热管路系统，对旧住宅，应将垂直单管顺流改为单管跨越系统，新建住宅采暖系统应改垂直设计为水平设计。

并且要实现分户计量，分室控制。

不论是对老系统的改造还是新建系统，为防止水力和热力失调，均应加装必要的控制调节阀门。

为实现计量供热，加装的各种计量仪表对供热系统的水质也提出了更高的要求。

为防止管道系统产生铁锈等杂质，供热系统应选用优质的工程塑料管材和新型散热器，这些都将增加投资。

其次，供热收费机制不健全，处罚不缴费者无相关法律可依。

"热"是一种相对垄断条件下的特殊"商品"，按照政府对公益事业的要求，供热企业不能像其它商品生产者享有随意提价或停止销售的自由。

据此，在制定供热价格时一方面要全面测算供热的经济性，另一方面又要充分考虑供热的政策性。

我国现行的热价是按照供热面积和供热系统经营总成本加上微利计算出来的，这种计算方法不能精确地算出实际用热的数量，更不能测出它的品质，是一种粗放型的计算方法。

这种热价所以能被用户认可，是由于现行的热费大部分由职工单位交纳。

实施城镇供热体制改革后，热的"数量"、"质量"和"价格"等问题就会变得十分突出。

因此，在城镇供热改革过程中，还应颁布供热法规。

通过立法来规范供热计量收费的各项改革措施，使制定和执行热价有法可依，违法必究。

第三，至今还没有制定出计量收费供热系统的设计规范，设计人员无所适从。

集中供热系统的热计量是通过热能表（俗称热表）来实现的，它由流量计、温度传感器和积分仪组成。

热计量表的技术比电表、水表、煤气表等的制造技术都要复杂。

只有采用高质量的热量表，并综合考虑其经济性、耐用性和可维修性等，才能达到供热计量及按量收费的目的。

目前我国热费计量设施及仪器方面的技术还很落后，产品匮乏，没有统一标准，研制及推广还需要一定时间。

供热体制改革要求尽快解决上述有关的技术问题。

可以说，我国的城市供热事业还需要开展广泛而又深入的技术创新和制度创新。

参考数据及文献资料

相关法律、法规、政策见本文第5、6页内容；

《关于发展热电联产的若干规定》编制说明，中国电机工程学会热电专业委员会王振铭，中国能源网，1998年；

促进热电联产持续大发展的建议，中国电机工程学会热电专业委员会，2001年6月

能源节约与资源综合利用“十五”规划

兰州市热电联产与集中供热政策研究（摘要），2003年11月

牡丹江市热电联产与集中供热政策研究（摘要），2003年11月

呼和浩特市热电联产与集中供热政策研究，2003年11月

牡丹江、呼和浩特、兰州三城市热电联产与集中供热政策研究报告或报告摘要分别见附件1、2、3