美国对朝政策机遇与制约.docx
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美国对朝政策机遇与制约
美国对朝政策：
机遇与制约
张林宏
2013-2-1715:
14:
56 来源：
《和平与发展》（京）2007年1期
作者简介：
张林宏，男，北京大学政府管理学院博士后、和平与发展研究中心特约研究员。
内容提要：
布什政府上台以来，始终未能阻止朝鲜拥核步伐。
朝核试后，美对朝政策有了新的调整，六方会谈得以复会。
但美朝双方受各自国家利益和政策目标的限制，在朝鲜半岛无核化问题上的尖锐分歧难以解决，朝核危机仍存在再度升级的可能。
关键词：
美国对朝政策朝核问题
朝核问题的实质是美朝关系问题。
朝核危机自2002年10月爆发以来，之所以延宕至今、愈来愈复杂，美对朝强硬政策无疑是最重要的外部因素，也是引发朝核危机再度爆发的主要原因。
回顾和梳理布什政府上台以来的对朝政策，探讨分析美国中期选举后在处理朝核问题上的政策选择与发展趋势，有利于研究判断朝核问题的发展方向。
一
2001年1月布什政府执政以来，美国对朝政策经历了几个阶段性变化。
但总的看，它与克林顿政府较为务实的对朝接触政策相去甚远，更加突出强制和打压的一面，鹰派的特征非常突出。
①
第一阶段（2001年1月至2001年“9•11”事件），与朝接触阶段。
在这一阶段，布什政府重新审议了对朝政策，综合外交和安全决策班子中强硬和温和两派的政策主张，宣布调整克林顿政府后期相对缓和的对朝政策，一方面恢复与朝的接触与谈判，另一方面抬高对朝要价，加强对朝执行《框架协议》的监督，对朝导弹生产和出口实行严格监控。
第二阶段（“9•11”事件至2002年10月），对朝施压阶段。
“9•11”事件后，在新保守派的推动下，布什政府把反恐和防扩散列为美国对外战略的首要课题，加大对朝压力，希望通过此举迫朝改弦易辙，甚至实现政权更迭。
2002年1月8日，美国防部在向国会提交的《核态势评估报告》中，把包括朝鲜在内的7个国家列为核打击目标。
2002年1月29日，布什在就任后首个《国情咨文》中，把朝鲜、伊拉克、伊朗称为“邪恶轴心”，提出美国将尽其所能来阻止它们研制大规模杀伤性武器。
美国务院在随后发表的《全球恐怖主义形势报告》中继续将朝鲜列为资助恐怖主义的国家。
2002年9月，美第17号总统令又把朝鲜列为美先发制人打击的目标。
美还公开质疑韩国前总统金大中与朝鲜进行合作与和解的“阳光政策”。
第三阶段（2002年10月至今），谈判与对抗并重阶段。
2002年10月3～5日，美负责东亚和太平洋事务的助理国务卿凯利访朝。
10月16日，美国宣布，凯利访朝期间，朝鲜承认有一个秘密的浓缩铀计划。
随后，朝鲜宣布退出《不扩散核武器条约》，重启被冻结的核设施，限期要求国际原子能机构核查人员撤离朝鲜；美国也采取一系列措施对朝施压。
朝核危机再次发生。
在中国积极斡旋下，中美朝等对通过和平方式解决朝核问题达成共识。
2003年4月，中美朝在北京举行三方会谈。
自2003年8月起，中、美、朝、韩、俄、日又先后在北京举行四轮六方会谈和第五轮六方会谈第一阶段会议，并达成“9•19”共同声明。
后由于美国在2005年9月宣布对朝实施金融制裁，六方会谈陷入僵局。
2006年7月和10月，朝鲜先后进行导弹试射和核试验，美国推动联合国安理会通过1695号决议和1718号决议，朝核危机进一步升级。
虽然事态的发展更加严峻，但有关各方仍认为六方会谈是解决朝核问题的最好途径，因此均希望六方会谈尽早恢复。
2006年10月31日，中、朝、美六方会谈团长在北京举行非正式会晤，三方一至同意近期举行六方会谈。
11月1日，朝鲜宣布将重返六方会谈。
11月28～29日，中、美、朝六方会谈团长在北京再次举行非正式会晤，美方向朝提出了弃核后美国将执行的经济和能源等具体支援方案，即包括韩、美、日的粮食支援，也包括要解除对朝鲜的金融制裁。
12月18日起，第五轮六方会谈第二阶段会议在北京举行，会议采取多边和双边磋商相结合的方式，就实现半岛无核化等问题深入交换了意见，重申通过对话和平实现朝鲜半岛无核化是各方共同目标和意志，重申将认真履行在“9•19”共同声明中作出的承诺，同意根据“行动对行动”原则，尽快采取协调一致步骤，分阶段落实共同声明。
回顾过去6年多来美国对朝政策，它非但在缓和朝鲜半岛紧张局势方面无所作为，也未能阻止朝拥核步伐，显得缺乏章法，失误频频。
美对朝政策存在的主要问题是：
第一，过分渲染朝是地区局势不稳定的根源。
多年以来，美一直按照最坏情况来看待朝军力发展，恶意夸大朝鲜在核和导弹方面的发展能力，为美调整和加强在西太地区的军事存在，强化美日、美韩军事联盟制造舆论。
这使得东北亚安全形势持续紧张，朝不安全感与日俱增，遂决心以“超强硬对强硬”，拒不妥协退让，加快有核化进程，并不顾国际社会强大压力，在2006年10月公开进行核试验。
第二，对朝鲜存在严重的不信任。
美认为朝鲜政府没有合法性，对内愚弄民众，对外欺骗国际社会，借打核牌谋取自身利益，惯于玩弄权术，根本不值得信任。
因此，美公开将朝列为“邪恶轴心”和“暴政前哨”，明确表达对朝政府的厌恶，在与朝打交道时怀有很强的猜疑心理。
随着2002年10月朝核危机的不断恶化，美对朝的不信任感愈加严重，两国很难就该问题展开建设性对话。
第三，低估了朝鲜的稳定性和适应性。
美认为朝经济增长缓慢，人民生活困难，高层权力斗争尖锐，严重依赖外部经援，朝鲜政府在国际施压和遏制下会很快垮台。
2003年5月，美副国防部长沃尔福威茨公开声称，朝鲜正处于经济崩溃的边缘，摇摇欲坠。
2004年11月，新保守主义者、新美国世纪计划负责人威廉•克里斯托尔和美国企业研究所朝鲜问题专家尼古拉斯•埃伯施塔特均曾公开鼓吹促进朝政权更迭，甚至呼吁与其他相关各方一起筹划面对“共产党垮台后的朝鲜半岛”。
②事实证明他们的看法和判断是错误的。
第四，高估了自身实力和影响。
美拒不与朝直接打交道，以为可以充分调动国际社会共同对朝采取打压、制裁等强硬手段，甚至可对朝进行军事打击。
这被许多美国学者认为是布什政府犯的最大错误，不但失去了影响朝政策选择的途径，而且给了朝鲜口实，使它不愿回到谈判桌前。
第五，倾向于从道德观而非现实政治的角度看待朝鲜政权。
美长期把朝鲜视为非理性的和难以预测的“流氓国家”，认为它有危险的、不可理喻的政治动机和目标，这使美忽视了朝正当的安全关切。
美对朝政策也充满道德和价值因素，而缺乏现实政治的考虑。
赖斯就曾把朝鲜称为一个另类国家，认为朝鲜心怀鬼胎、不值得信任，解除朝武装是从根本上解决朝核问题的关键。
美战略与国际问题研究中心高级研究员威特曾指出，布什在副总统切尼等的支持下，拒绝与朝谈判，这一政策根本不是出于对现实形势的危险评估，而是“出于他们对金正日的憎恶”。
③
布什政府的对朝政策之所以前后不一、不切实际，一个重要原因就在于美外交和安全决策圈内始终存在对抗和接触这两种不同声音、不同力量的斗争。
以美国务院和国安会为代表的一方，主张通过对话解决朝核问题，避免朝核问题失去控制；以美国防部、中情局和副总统办公室为代表的另一方则反对与朝对话，硬说对话就是绥靖和妥协，认为应加大对朝施压，严格执行“防扩散安全倡议”。
④而布什只好在两种政策主张之间采取一条中间路线，且不时表现出左右为难的现象。
二
2006年10月朝鲜公开宣布成功进行核试验以来，美采取多种措施积极应对，其对朝政策酝酿着新的变化。
一是积极调动国际社会的力量，加大对朝施压力度。
在朝核试后，美首先着力推动联合国安理会通过严厉制裁朝鲜的决议，主张在决议中采用核试对国际和平与安全构成威胁的措辞，并完整援引《联合国宪章》第七章。
后在中、俄反对下，美作出让步，同意1718号决议中仅援引《联合国宪章》第41条，这使得制裁目标和范围相对集中，避免了随意扩大。
二是继续对朝采取“大棒加胡萝卜”政策。
朝核试后，美强硬派人物进一步得势，他们认为只有让朝政权不稳才能迫其反思并弃核，而实现朝政权更迭则是根本解决办法。
为此美对朝政策的重点是突出“大棒”，希望国际社会共同对朝实施严厉的制裁。
但与此同时，美也没有放弃“胡萝卜”，在人道主义方面仍对朝留有余地。
三是继续寻求通过六方会谈解决朝核问题。
朝进行核试后，美虽予以严词谴责，并且积极推动国际社会对朝进行制裁，防止朝进行核扩散，但仍强调六方会谈的重要作用，呼吁朝尽早重返六方会谈。
与以往相比，美国在朝核问题上的态度和立场之所以发生重要变化，显得非常低调、务实和温和，实非美所愿，而是形势使然。
一是美国深陷伊拉克泥潭，无力主导朝核危机的处理。
2006年，朝核、伊核和黎以冲突三大热点问题同时升温，遥相呼应，向美国发出严重挑战。
美国顾此失彼，甚为尴尬，不得不调整政策，在处理几大热点问题上更加注意借重国际机制和大国合作。
美国原指望通过六方会谈来阻止朝发展核武器，进而达到实现半岛无核化的目的，可朝铤而走险，使形势更加复杂。
美在全面评估自身能力和资源后，认为仍需采取“外包”方式，推动中国和联合国安理会承担更大责任，自己则在二线发挥影响。
二是伊核问题更加突出。
就美国而言，朝鲜虽迈出了拥核的最实质性的一步，但由于此次核试验仍有许多不明确的地方，与伊核问题相比，其危险性仍相对较小。
美国在同时受困于伊拉克和伊核问题的情况下，不得不突出重点，着力推动伊核问题的解决，在朝核问题上则希望日本、韩国和中国发挥更大作用。
三是美国拥有充当“经纪人”的条件。
美认为，中、韩、日等国与朝山水相连，朝核试对这些国家利益攸关，且这些国家对朝有重要的直接影响。
从三国的利益和政策来看，无论是日本、韩国，还是中国，都坚决反对朝拥有核武器。
美国不做出头鸟，这三个国家反而会承担起更大的责任。
三
在冷战后美国对朝政策中，一直存在两种意见：
强硬派主张通过封锁或禁运等强制性措施迫使朝鲜放弃核计划，进而促使朝政府迅速垮台；妥协派则主张通过合作的方式，即给予和获取的方式（“giveandtake”approach）与朝进行磋商，以达成一项新的协议。
⑤在朝鲜进行首次核试验后，美国内围绕对朝政策展开新的争论。
一派力主与朝进行双边接触。
中期选举后，美国内希望美朝尽早进行直接对话的声音更加高涨，布什政府在对朝政策上面临来自民主党的更大压力。
强硬派则鼓噪对朝实施外科手术式的军事打击。
另有研究人员认为，从长远来看，朝鲜核开发是东亚的地区问题，美国可撒手不管，而把主导权推给中国。
就下列三种政策选择而言，最实际的恐怕仍数与朝举行双边对话。
首先，看军事打击。
过去几年来，美国内强硬派一直在鼓吹采用军事手段摧毁朝核设施。
但这种方式存在很大的政治和军事风险，而且美国并未真正全面掌握朝核能力发展情况，也未完全确定朝研发核武器的地点。
如果美对朝实施军事打击，将招致朝的报复性打击或者是一场范围更广的战争，半岛形势将出现无法预料的严峻局面，这是各方均不愿意看到的。
因此，这种选择风险极大，反对声音最强，也最不可行。
其次，说经济制裁。
经济制裁固然会给朝鲜造成极大的困难，迟滞朝鲜的经济发展。
但朝鲜长期遭受美国的封锁和制裁，拥有较强的心理承受能力，长达八年的“苦难行军”也使朝鲜人习惯了经济上的匮乏。
国际社会也不会不顾朝鲜人民的人道主义需求，而不加区别地参与美国主导的对朝制裁。
韩、中等国均希望继续保持对朝鲜的人道主义援助，韩国对加入“防扩散安全倡议”也并不积极。
因此，经济制裁难以产生美所希望的效果。
第三，是美朝直接对话。
这符合美朝利益，有利于半岛无核化进程，有利于半岛和平稳定，有利于构建东北亚安全机制。
美已在六方会谈框架内与朝实现了直接接触，还应迈出更大一步，与朝直接会谈，甚至进行高层互访。
这样，才有助于两国消除敌意、增进了解、推进半岛无核化进程。
从美战略利益、国内政治的需要和地区国家的要求等多个方面考察，短期内美国对朝政策虽难以进行重大调整，但策略手段会更加灵活务实，更加借重联合国和六方会谈的作用，以防止朝再次进行核试验，避免朝核危机进一步恶化。
首先，通过六方会谈解决朝核问题仍是美的首要选择。
六方会谈举行以来，虽然未能有效阻止朝进行导弹试射和核试，但它作为美朝接触与对话的一种方式，对避免朝核危机进一步升级、缓和半岛局势有着重要的作用。
2005年9月第四轮六方会谈发表的共同声明，达成了实现朝鲜半岛无核化、维护半岛和平稳定、通过对话与协商和平解决朝核问题的共识，是六方关于半岛无核化总体目标的政治宣言，使解决朝核问题的方向和步骤更加明确。
迄今为止，该机制仍是各方所认可的解决朝核问题的最佳途径，也是符合各方利益和政策的可行模式，美不会轻易抛开六方会谈另搞一套。
第二，美有可能在解决朝核同时，推动建立东北亚安全机制。
2006年11月布什在出席APEC领导人非正式会议时表示，如朝鲜弃核，美愿考虑宣布结束朝鲜战争。
这一表态具有积极意义，将为半岛停战机制转换为和平机制提供机会，也将成为结束美朝敌对的新起点。
事实上，“9•19”共同声明中也已提及六方同意探讨加强东北亚安全合作的途径。
第三，政权更迭仍是美对朝政策的长远目标。
朝鲜战争结束以来，美国始终坚持对朝的敌视政策，一直处心积虑地想颠覆朝鲜政权。
克林顿政府时期，美国从全球战略考虑，对朝采取接触加遏制的两手策略，通过“停核换补偿”的办法，与朝鲜达成1994年的框架协议，美朝关系出现缓和。
布什上台后，对朝采取强压政策，多次公开表示“厌恶”金正日，强调朝鲜必须更迭政权。
在深陷伊拉克泥潭的情况下，美虽被迫调整政策，公开承认朝政府，承诺不对朝发动军事进攻，但美对朝的恶感却有增无减。
四
在第五轮六方会谈第二阶段会议举行之前，尽管美朝双方都曾释放出某些善意，而且各方也就落实共同声明的问题进行了有益的探讨，提出了一些初步设想，但终因朝核问题过于复杂，美朝双方的立场和态度又存在重大差异，第五轮六方会谈第二阶段会议不得不暂时休会。
从中长期来看，朝核问题的解决仍将经历复杂而漫长的博弈过程，美朝之间仍将展开多个轮次的较量，朝核危机存在反复乃至进一步升级的可能性。
主要原因是：
首先，朝鲜不会轻易弃核。
发展和拥有核武器是朝既定国家战略，也是朝维护自身安全的战略威慑手段。
朝在拥核道路上现已迈出关键的一步，处境虽然更加艰难，但核试毕竟增加了其讨价还价的地位。
朝方坚持以“有核国家”身份重返六方会谈，还表示重返六方会谈后也不会放弃核武器开发，并强调美国解除对朝金融制裁是磋商能够取得进展的先决条件。
因此，只要朝得不到切实的安全保障和经济利益，就不会在弃核问题上采取实质性步骤。
即便朝在美解除金融制裁的情况下暂时关闭宁边核反应堆，同意国际原子能机构人员返回核查，但朝手中仍有多张牌可打，例如是否会很快重返《不扩散核武器条约》，如何处理现有的核材料等，都有待美朝之间进行多个轮次的博弈。
其次，美大幅调整对朝政策的可能性不大。
尽管美方希望六方会谈能在促朝弃核方面有所突破，但政策惯性和战略利益又使美难以大幅调整对朝政策。
会前美方明确提出，朝鲜公开全部核试验计划并冻结核设施，是美按照“9•19”共同声明向朝提供能源补偿的前提。
美国务卿赖斯甚至表示，即使六方会谈就解决朝核问题取得进展，美也将继续对朝进行制裁。
同时，在朝鲜进行导弹试射和核试验之后，美国成功推动联合国安理会通过1695号和1718号决议，使美国获得了向朝施压的法理依据和国际支持。
因此，美国也就更不会轻易对朝作出重大让步。
同时，在对朝政策上，美国内虽然一直存有争论，但美共和、民主两党在防止朝拥有核武器上是高度一致的，有时民主党比共和党还更强硬些，如佩里和卡特就曾公开要求对朝核设施实施军事打击。
美两党还均希望朝改善人权，不进行核扩散，不制造假币和洗钱。
因此，即使第五轮六方会谈第二阶段会议取得某些进展，如果美加大执行“防扩散安全倡议”的力度，或者借所谓人权问题对朝施加新的压力，或者美韩举行新的军事演习，都可能再次破坏美朝之间的脆弱妥协，使六方会谈再度陷入僵局，导致朝核危机进一步升温。
第三，朝鲜对共和党较为失望。
朝鲜从与美国打交道过程中得出结论，认为民主党虽指责朝人权问题，但对朝更加务实，愿意通过双边接触达成协议；而共和党则信奉单边黩武政策，对朝政策更为僵化。
因此，朝对中期选举中共和党全面失利非常高兴，将希望寄托在2008年美总统大选后可能产生的民主党政府，认为届时美朝更可能达成妥协。
美朝之间的长期对立和对峙是造成朝鲜半岛局势持续紧张的根源。
朝核问题的产生、反复和升级，正是美朝互不信任、政策目标严重对立这一矛盾的集中体现。
从长远看，美能否调整对朝敌视政策将是影响朝核问题的决定因素，朝能否改变拥核政策则是影响两国关系发展的基本因素。
从朝鲜半岛和亚太地区稳定与发展的根本利益着眼，从美亚太安全战略的长远目标着眼，从朝鲜维护主权和安全的战略需要着眼，美朝都应加强接触与对话，探讨如何妥善处理双方的矛盾与分歧，通过和平方式实现朝鲜半岛无核化，共同推进东北亚地区的持久和平与稳定。
注释：
①张业亮．布什政府对朝政策与朝核危机[J].美国研究，2004
（1）.
②吉姆•洛贝．鹰派力促朝鲜政权更迭[N].（香港）亚洲时报在线，2004—11—23.
③朝鲜射导弹，中国成了替罪羊[J].（美）华盛顿观察，2006—07—12.
④海伦妮•库珀．美国争论朝核会谈的价值[N].（美）纽约时报，2006—11—02.
⑤对付拥有核武器的朝鲜[J].（美）新闻周刊，2003—04—22.
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