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智慧城管导则

宁波市智慧城管县（市）区建设导则

（征求意见稿）

主管部门：

宁波市城市管理局（城市管理行政执法局）

编制单位：

宁波市智慧城管中心

编制时间：

二○一二年五月

第一章概述

智慧城管是在我市智慧城市建设的框架下，依托现代技术，运用数字基础资源、多维信息采集、协同工作处置、智能督查考评、预警决策分析等手段，量化城市管理部件、事件标准，建设城管管理公共服务平台，形成基于海量信息和智能过滤处理的城市管理新模式。

智慧城管的建设是数字城管建设的深化和演进，是以利用新一代移动通信网络、高速光纤宽带网路、视频智能分析、GIS等信息和通信技术建设智慧型的“高共享、大城管/大市政”为建设目标，是智慧城市建设的核心基础。

智慧城管作为宁波市智慧城市重点领域智慧应用示范项目建设取得较大进展，目前已成立了宁波市智慧城管中心，建立了市级相关部门协同参与的智慧城管联动机制，基本完成了一期五大支撑体系和四大应用系统软件的建设。

按照《关于推进宁波市智慧城管建设工作方案》的要求，我市智慧城管二期向县（市）区进行延伸，力争2013年覆盖全大市。

为了充分利用宁波市智慧城管统一平台，节约建设投资，加快建设进度，保障建设的规范性，做好各县（市）区智慧城管系统的建设支持和服务工作，特编制本导则。

本导则主要就县（市）区智慧城管建设中的机构、制度建设，系统建设，包括项目管理、项目内容、资金投入等方面问题进行分析、论述和建议。

第二章机构、制度建设

2.1成立领导小组

为推进各县（市）区智慧城管项目建设和运行管理，各县（市）区应成立智慧城管工作领导小组。

领导小组主要负责组织和协调各县（市）区智慧城管工作，审定项目建设等重大事项，确定体制机制的建设，落实项目建设资金，协调各网络单位的协作关系，并对项目的运作情况进行宏观监督和指导。

领导小组建议由政府办、发改委、财政局、公安局、住建委、城管局、县（市）区政府信息中心等相关部门以及街道、乡镇负责人组成，领导小组组长建议由政府主要领导和分管领导担任。

领导小组下设办公室，具体负责项目日常管理、协调和推进工作。

领导小组办公室应设主任和副主任，主任、副主任建议由县（市）区政府办分管主任和城管局负责人担任。

2.2确立实施机构

智慧城管建设实施主体应在智慧城管工作领导小组和办公室领导下，由本地区城市管理主管部门牵头和主管，县（市）区政府信息中心给予技术上的保障。

其主要职责是负责整个项目建设全过程的所有管理职责，保证项目总体进度和各职能组的工作质量和进度，定期了解和检查各组的完成情况和设计质量，定期向项目领导小组汇报项目进展情况。

建后运行中主要按照标准和要求，负责系统总体运行、管理，负责对智慧城管日常问题发现、督促处置、协调、评价等管理工作。

鉴于建设涉及多部分构成，集成要求高，因此，应考虑以下承建主体：

1、系统集成单位，主要负责项目的集成建设、硬件采购和应用软件开发等。

系统集成单位应符合具有信息系统集成相关资质，具备完备的服务管理体系和本地化服务能力，具备智慧城管或数字城管项目实施经验等条件。

2、项目监理单位，主要负责对项目方案制定和建设、验收过程的监理等。

项目监理单位应具有信息化监理相关资质，可保证提供工程师驻场监理，有智慧城管或数字城管监理经验可优先考虑。

3、基础GIS数据普查建库单位，主要负责对万米单元网格的划分、基础地形图的处理、部件的普查和部件属性界定的牵头组织工作以及数据入库等。

普查建库单位应具有相关测绘资质，有智慧城管或数字城管部件普查相关经验者可优先考虑。

2.3成立智慧城管中心

各县（市）区智慧城管机构设立可采取“职责上监管分离、机构上合署办公”的做法，成立相当于副处级（县市为副科级）的事业单位智慧城管中心，具体负责本县（市）区智慧城管的实施工作。

其主要职责是：

负责智慧城管系统建设和管理的具体工作；负责对城市管理部件、事件问题的立案审核、结案归档等监督考评工作；负责协调解决系统覆盖区域内综合性、跨区域、跨部门的重大城市管理部件和事件问题；负责智慧城管协同网络单位问题处置情况进行分析和评价；负责拟定智慧城管信息采集工作标准；承担区域内信息采集员的相关培训和岗位资格认证；承担中心城区智慧城管协同网络单位的相关培训、指导和服务保障工作；承担96310（12319）城管热线电话和网络受理平台及市长电话、政务网上办公系统等相关投诉、举报的受理、交办、跟踪和评价工作。

智慧城管中心宜设置监督考评、运行协调、技术保障、办公室等职能科室，设置受理员、派遣员、值班长（指挥长）等岗位。

岗位描述：

受理员：

是智慧城管中心组成人员，主要负责受理信息采集员、社会公众、各相关部门、各级领导等通过多种手段和渠道发现的城市管理部件、事件问题。

负责对上报部件、事件问题的受理、审核、立案、批转、结案等工作。

值班长：

是智慧城管中心组成人员，主要负责对受理员不能准确判断是否可以立案或结案的城管问题或案件进行最终决定和仲裁，负责对重大、疑难、突发性紧急问题和案件的办理，案件值班长具有受理员的全部职权，并负责对受理员工作的管理和日常考评。

派遣员：

是智慧城管中心组成人员，主要负责将智慧城管中心立案后批转来的案卷派遣到相应的专业处理部门，对专业部门办理完结的案件进行督查。

指挥长：

对专业部门办理有疑难的案卷进行协调督办；对专业部门的缓办、延期申请进行审批；负责对派遣员工作的管理和日常考评。

本着合理利用人员，在县（市）区智慧城管中心将岗位进行合并，设置受理派遣员6-8名，值班长（指挥长）2-4名。

2.4健全网络单位

城市管理事、部件问题处置责任部门或单位均为智慧城管的协同网络单位，包括：

公安、经信委、民政、国土、环保、规划、住建委、城管、水利、林业、旅游、贸易等政府部门，给排水、燃气、公交、路桥、热力等公共事业部门，电信、移动、联通、铁通、广电等通信运营商，以及智慧城管覆盖区域所在地的街道（乡镇）、社区等。

其工作职责主要是依据城市事、部件处置标准，在规定时间内对问题进行处置和解决。

其工作职责主要是依据城市事、部件处置标准，在规定时间内对问题进行处置和解决。

各县（市）区网络单位的纳入参考《宁波市智慧城管部件和事件分类标准与立案、结案规范》，根据各县（市）区的本地情况设置，并通过当地政府下发文件予以确认。

2.5组建信息采集员队伍

信息采集员队伍，是政府派出的巡逻在大街小巷的“侦察兵”，其工作职责就是主动发现城市管理问题并及时上报；负责对社会公众举报的城市管理问题进行核实；负责对已经处置完成的城市管理问题进行核查。

信息采集员是城市管理问题的主要发现者，信息来源的收集者，负责城市管理问题的现场信息和处置结果信息的采集、分类、处理、报送。

负责对城市管理问题的核实和核查工作。

信息采集员是城市管理的“移动的电子眼”，信息采集员队伍的建设也是智慧城市管理建设中一块重要工作，信息采集员队伍的质量决定了智慧城管系统运行过程中发现问题的质量和监督的力度。

信息采集员主要工作内容

1、负责在工作区域内对城市管理事件和部件的巡查工作，并将发现的城市管理事件或部件问题及时上报智慧城管中心。

2、负责对社会公众等渠道举报的城市管理事件或部件问题进行现场核实。

3、负责对城市管理事件或部件处理结果进行现场核查确认。

4、根据巡查现场实际情况，按照管理要求和程序，处理一些简单的城市管理事件问题。

信息采集员队伍应采用全职人员组成，数量由面积、工作时间、巡查频率等因素决定，但县一级应不少于1.2人/平方公里的人员配比。

这类人员的来源，可以由以下三个渠道：

1、向社会公开招聘，招聘人员主要为下岗需再就业人员。

2、对现有人员资源进行整合，由现有城管执法人员、协管员等承担。

3、市场化运作，将信息采集的工作交由服务外包企业，由该公司负责提供信息采集服务，中心只对采集的质量、规范进行考核即可。

市场化运作将极大的提高了信息采集的效率，减轻了政府负担，是政府服务职能外包的一个良好案例。

建议各县（市）区采用市场化运行方式组建监督员队伍。

2.6建设制度体系

1、制定标准规范、指挥手册

部件、事件的分类和属性范围的设定。

城市管理的事件、对象和部件的编码应该依据建设部颁发的《城市市政监管信息化部件和事件分类与编码》和《宁波市智慧城管部件和事件分类标准与立案、结案规范》的基础上，根据本县（市）区的实际，制定《智慧城管部件和事件分类标准与立案、结案规范》。

该标准将规定城市管理信息化中部件和事件分类与编码的术语和定义、城市管理部件分类与编码、城市管理事件分类与编码和归属部门代码等技术要求。

可借鉴市平台的《宁波市智慧城管部件和事件分类标准与立案、结案规范》。

2、制定工作考核办法

智慧城管平台以标准化的处置结果统计数据为依据，构建对各协同部门和监督机构的考核制度体系，形成一个监督轴驱动多部门组成的处置轴，全面提升处置效率的核心动力机制。

相关内容可借鉴市平台的《宁波市智慧城管工作考核办法》。

第三章项目建设前期准备

根据信息化建设的相关规定要求及一般规律，信息系统的建前准备需要经历以下几个阶段：

1、前期需求调研，编写项目建议书向发改部门申报；

2、经发改部门确认后，编写项目可行性研究报告，向发改部门申请正式立项，发改部门组织专家对可行报告进行论证后，论证通过的将予以立项，同时根据可行报告的预算，向财政申请落实资金；

3、完成项目立项后，编制项目实施工作方案；

4、编制项目建设技术方案，报信息化建设主管部门审批；

5、经审批同意后，与政府采购部门联系，确定标段的划分和采购的方式，并编制好招标文件，按照采购流程开展公示和招投标工作。

招标完成后，签订项目合同，工程进入正式实施阶段。

3.1编制项目建议书

项目建议书的作用是向本地区发改部门提出信息化项目建设的建议。

主要内容包括项目提出的背景、主要需求、基本的可行性、预算概要等内容。

为确保项目的顺利立项，编写项目建议书之前，要开展详细的调研，调研的主要内容包括以下几个方面：

1、明确管理的需求。

要根据本地区城市管理的实际，调研纳入智慧城管的内容和范围，城市管理问题处置责任单位等内容。

结合智慧城管系统建设的基本要求，切实挖掘和分析用户的需求，准确分析和描述用户需要的最终成果模型。

2、基础数据调研。

要做好智慧城管拟覆盖区域的面积调研，了解这些区域内城市管理对象的基本情况，以及基础地理空间数据建设情况等。

3、基础网络环境调研。

由于智慧城管信息系统要覆盖全部的网络责任单位，这些单位的网络联通情况直接影响智慧城管网络建设的方案编制，特别是要加强对电子政务网的覆盖情况调研，因为电子政务网将是智慧城管运行的主要承载网。

3.2编制可行性研究报告

待发改部门对项目建议初审同意后，需要开展可行性研究。

这个阶段需要对项目建设的需求进行进一步的细化，并提出对应的技术解决方案，对投资进行进一步的细化，并对预期的成果进行描述。

3.3编制实施方案

项目实施工作方案是基于项目前期调研并在项目立项完成后编制的用来指导智慧城管项目整个实施工作的纲要性文件，对智慧城管建设工作进行统一安排，达到统一认识、明确目标、理清思路、达成共识的目的，因智慧城管建设涉及多部门分工协作，工作方案一般由城管部门编制，县（市）区政府发文。

方案中应明确智慧城管建设的领导机构和运作机构，提出项目的总体建设目标和内容，明确智慧城管项目建设的工作步骤，并对信息采集方式确立、资金来源等项目建设相关事项进行明确。

3.4编制项目建设技术方案

技术方案是在工作方案的基础上，对项目建设的具体实施的内容、计划、实现方案、经费等进行细化，用于指导整个项目建设。

建设方案编制应做到“四细化”：

1、细化建设内容。

通过进一步分析和挖掘系统建设需求，明确系统建设内容，并对内容进行系统化，通过子系统的分解和集成来构成所需要建设的所有内容。

2、细化技术方案。

针对建设内容，提出具体的、可行的技术实现方案。

3、细化实施计划。

与工作方案中的步骤相比，该计划是细粒度的，往往是针对工作方案中某阶段工作的具体展开。

4、细化项目经费。

对项目建设的经费进行详细的测算，包括：

软件开发费用（包括接入和建设费用）、硬件采购费用（信息采集器购置、服务器购置）、机房及监督指挥大厅装修费用、项目集成费用、第一年系统运维费用等等。

3.5确定承建单位

由于建设内容的多样性，往往一家承建单位难以完成所有的建设内容，需要对建设内容进行分段采购。

分段采购的依据就是建设内容的相对独立性。

比如基础地理数据库的建设和部件数据库的普查建库，内容相对独立，且只能由有相应测绘资质的单位来承担。

硬件集成、软件开发、工作环境装修等都具有相对的独立性，同时考虑到各县（市）区城管部门信息化管理力量的问题，为减少项目建设中各承建单位的协调难度，可采集公开招聘集成单位的做法，并由其负责整个项目中各分项的集成工作。

第四章项目建设内容

县（市）区智慧城管建设要按照“以最小投入，实现最大效益”的思路，充分借鉴先进城市经验，结合本地实际，着力构建全县（市）区统一的智慧城管平台，逐步形成“覆盖全面、信息融合、运转高效、全国领先”的智慧城管系统，确保第一时间发现问题、处置问题和解决问题，并以智慧城管为抓手，建立综合协调机制，理顺管理体制，加强工作保障，全面提升城市管理水平，全力助推宁波市委“六个加快”战略的实施。

建设内容主要包括：

1、建立智慧城管领导运作机构；

2、建立智慧城管信息系统网络基础平台，整合网络资源；

3、建立城市管理部件、事件数据库；

4、部署智慧城管业务应用系统；

5、建立智慧城管综合监督评价体系。

4.1系统架构

根据智慧城管项目建设目标和业务特点、发展需要，设计一个稳定、可靠、高效、可扩展性好的系统架构。

在尽可能保障现有需求和考虑未来系统扩展需要的基础上，采用面向服务体系架构（SOA）进行设计，采用J2EE的技术架构，遵循多层体系、业务规范、数据资源标准等标准体系，强调各类基础资源的复用和可扩展性，实现对现有系统和资源的整合与集成，并扩展新的功能。

1、基础设施层主要指保障上层系统正常运行的硬件设备和运行于硬件上的基础系统，包括核心网络、互联网、无线网和政务网等网络资源，还包括网络服务器、存储备份设备、网络设备、场地建设等，为系统提供数据存取、通信、安全等基础设施。

2、支撑层为平台提供了基础的服务支撑能力，并将这些服务能力依据不同功能划分，以松散耦合的形式组织成各类基础服务。

这些基础服务在SOA的总体架构内互相提供服务和数据，构成了上层应用系统所需要的底层应用支撑。

3、应用层主要分为核心业务系统、实时管控、公众服务等应用群。

4、展现层即用户界面，为平台各类用户提供具有良好用户体验的终端展现界面，各种应用的服务、功能及信息被集成在展现层，用户通过实时管控平台、城管通终端、执法通终端、各类公众网站等方面实现日常管理、公众服务和决策辅助的相关功能。

系统总体架构可参考如下：

4.2业务流程

城市管理业务流程是在智慧城管中心高位监管管理体系下的具体办事流程，这一流程的主要参与者是信息采集员、智慧城管中心（受理员、派遣员、值班长、指挥长）和协同部门（包括镇、村等）。

流程的业务阶段可划分为七个阶段。

在这七个阶段中，所有参与者各司其职，形成智慧城管的闭环流程，做到全面及时发现、快速精确定位、规范有效处置。

系统简要流程图如下：

整个流程分为下面几个阶段：

1、问题收集阶段

智慧城管系统的信息来源主要包括巡查发现、热线举报、视频监控、考评发现、智能分析、专项普查、领导督办、短信上报、媒体监督、执法发现等。

2、问题受理阶段

信息采集员上报的问题通过信息采集终端（“城管通”）上报至智慧城管中心，由中心受理员进行登记、综合判别并受理。

其他来源的问题如：

公众举报热线反映的问题、领导批件转来的有关部件、事件问题及部门批转的问题等由智慧城管中心座席员统一接收，进行登记、综合判别并受理。

3、核实阶段

对需要进行确认信息准确性的问题，通过多种形式进行核实，对未通过核实的问题，做不受理（申请不立案），并向相关方说明原因。

4、立案阶段

受理员登记核实问题完成后，进行审核立案。

对不符合立案条件的做不立案处理并说明原因。

5、案件派遣阶段

智慧城管中心负责进行任务派遣和处理。

任务派遣遵循“属地原则”与“属主原则”，智慧城管中心的派遣员按照《指挥手册》要求，将工作表单派送到监管单位和承办单位。

6、案件处置阶段

各协同处置部门负责对智慧城管中心派遣的城市管理事、部件问题进行处理，并在问题处理完毕后，将处理结果及时地反馈到智慧城管中心。

智慧城管中心根据《指挥手册》的要求负责对案件的处理过程进行督促和管理。

7、核查阶段

协同单位在问题处理完毕之后，向智慧城管中心进行反馈，由智慧城管中心负责对问题进行审核核查，核查不通过的案件回退给处置单位进行再次处理。

在智慧城管中心收到派遣员核查反馈的案件后，受理员会及时将案件发给信息采集员进行核查，确认是否完成。

8、结案阶段

审核通过的案件进行核查结案，对不符合结案要求的，发回处置单位进行二次处置。

9、综合评价阶段

城市管理问题通过智慧城管业务流程的各个环节处理完成后，智慧城管系统记录了该问题的整个处理过程，包括受理、立案、派单、处理、结案各环节的时间和人员，特别是协同部门的处理及时情况、处理质量情况都记录在系统中。

这些数据作为综合评价考核的基础数据，依据相关考核评价标准模型，系统生成考核评价结果。

4.3运行模式

1、“两轴”互动。

智慧城管运行中，强化监督、指挥的互动与合作，监督轴按标准进行立案交办，指挥轴处理好派遣和协调处置。

2、细化标准。

严格按照宁波市智慧城管事、部件处置标准和立、结案规范，结合本地实际，编制本地区智慧城管事、部件立、结案规范，强化管理标准的刚性，提高城市管理的水平。

3、规范采集。

遵照《宁波市智慧城管信息采集规范要求》，对信息采集员开展必要的培训和采集行为监督；要注重与专业监督机构资源上的整合，建立日常问题发现的机制，确保问题的及时发现和处置。

4、协调处置。

要明确事、部件所对应的责任部门，对涉及的问题准确进行派遣，一些边界或职责交叉的问题，要强化协调的力度，确保的问题解决。

4.4地理信息数据建设

4.4.1数据内容

地理信息数据是各县（市）区实施智慧城管的基础条件。

各县（市）区智慧城管基础普查数据内容标准可参照《宁波市智慧城管系统空间数据规范》及住建部《城市市政综合监管信息系统管理部件和事件分类、编码及数据要求》（CJ/T213），需要采集的数据分为四类：

基础地理数据、网格数据、部件数据、地理编码数据。

普查的有网格数据、部件数据、地理编码数据。

各县（市）区在数据普查的过程中要遵循宁波市的普查作业标准，采用的数据底图的坐标系统须为同一坐标系统。

单元网格的划分应基于法定的地形测量数据进行，地形测量数据比例尺一般以1:

500或1:

1000为宜，但不应小于1:

2000。

4.4.2网格数据

采用网格技术，根据属地管理、地理布局、现状管理、方便管理、管理对象等原则，以一定的范围为基本单位，以社区为专题网格，将行政区域划分成若干个网格状的单元。

网格数据包括行政区界、街道界、社区界、单元网格界四类数据。

单元网格编码要求

单元网格编码由14位数字组成，依次为：

6位县级及县级以上行政区划代码、3位街道（镇）代码、3位社区代码和2位单元网格顺序码，编码结构如下图所示：

4.4.3部件数据

部件是指城市市政管理公共区域内的各项设施，包括公用设施类、道路交通类、市容环境类、园林绿化类、房屋土地类等市政工程设施和市政公用设施。

各个部件的属性除了标准中定义的属性，根据不同部件管理部门的要求，扩展部件相应属性内容。

提供部件数据的同时必须同时提供相应的部件数据提交说明表单文档，该表单应按照部件的大小类（名称和编码）分层次给出部件数据量（部件个数）。

在部件普查调查过程中，产权单位的核查和确定是城市部件普查建库工作重要的组成部分，是智慧城管运行及部件责任单位确定的关键属性，产权单位确定一般需要城管或专业部门的配合。

事、部件编码要求

部件编码（标识码）的结构应为：

部件（分类）代码+流水号。

事件通过（事件代码）标识码进行编码标识。

事、部件代码由10位数字组成，依次为：

6位县级及县级以上行政区划代码、2位大类代码、2位小类代码。

代码结构如下图所示：

县级及县级以上行政区划代码为6位，按照GB/T2260的规定执行。

大类代码为2位，表示部件大类，具体划分为：

01~06分别表示公用设施类、道路交通类、市容环境类、园林绿化类、房屋土地类及其它设施类；21表示扩展部件类。

小类代码为2位，表示部件小类，具体编码方法为：

依照部件小类从01-99由小到大顺序编写。

流水号为6位，表示部件定位标图顺序号，依照部件定位标图从000001-999999由小到大顺序编写。

4.4.4地理编码数据

地理编码数据库以点、线、面方式表现城市地理实体。

通过地理编码实现地址空间的相对定位，可以使城市中的各种数据资源通过地址信息反映到空间位置上来，提高空间信息的可读性，在各种空间范围行政区内达到信息的整合。

通过地理编码技术对城市部件进行分类分项管理，最终实现城市管理由盲目到精确，由人工管理到信息管理的转变。

地理编码数据应涵盖以下内容：

1、行政区划数据：

包括镇、街道办事处、社区。

2、单元网格数据：

单元网格数据。

3、地名数据：

包括现状地名、历史地名、历史沿革地名、地名别名等数据。

4、道路数据：

包括主要道路、现状道路、胡同、一级街坊、二级街坊数据。

5、城市部件数据：

包括城市部件大类、城市部件编码等。

6、标志物地址。

标志物地址包括以下内容：

（1）具有地名意义的纪念地与建筑物，包括建筑物、广场、体育设施、公园绿地、纪念地、名胜古迹等；

（2）具有地名意义的单位与院落，包括医院、学校、单位等。

（3）具有地名意义的交通运输设施，包括桥梁、道路环岛、交通站场等。

标志物地址的基本地点名称为描述该标志物的标准名称，能唯一标识特定地点。

7、兴趣点地址：

兴趣点地址包括沿街巷及小区中具有地理标识作用的店铺、公共设施、单位和建筑等。

基本地点名称为描述该兴趣点的最小名称单元。

兴趣点地址按以下方式唯一标识特定地点：

[街巷名称/小区名称|兴趣点]。

4.4.5基础地形图

基础地形数据包括基础地形图（道路、水系、建筑物等图层）、行政区划图以及环境、城市建设、历史文化保护、人文、社会经济等众多的基础空间信息和非空间信息。

所提交的数据（影像图除外）均需采用本市独立的坐标系，按照ArcGIS的shpfile格式或ArcGISPersonalGeodatabase格式整幅、分层提供数据，要求属性数据齐全。

1、网格数据

网格数据按照图层名称进行分类，每一个小类为一个单独的图层。

对于数据文件的命名按照该图层数据的内容来命名，如该图层是宁波市的单元网格划分图，则图层数据文件命名为单元网格图。

图层名称

图层类型

备注

行政区划图

面状

街道图

面状

社区图

面状

单元网格图

面状

道路（桥梁）图

面状

2、部件数据

部件数据以住建部标准为基准，按照小类进行划分，每一个小类为一个单独的图层，不应分块或分区提供。

如果有扩展的部件，同样按照部件的小类整幅、分层提供，同时还需提供该小类对应的部件符号库字体文件（ttf格式）和图示。

对于每一个图层数据文件的命名，按照小类的名称命名。

部件图层类型有点状、线状的也有面状的，按照实