浅析城镇低效用地再开发.docx

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浅析城镇低效用地再开发

浅析城镇低效用地再开发

摘要

随着城市化进程的快速发展，社会经济得到了迅速的发展，对土地需求的规模也急剧增长，并且城市可持续发展的呼声也日益加大，如何对城镇低效用地合理再开发，对城镇土地集约高效的利用已有的土地资源，并从整个城市规划的角度来优化配置用地结构，成为政策制定者和学术研究者争相关注的问题，各类研究也不断尝试更新，为更好的指导城市土地集约优化配置提供了很好的理论基础。

本文将立足于相关理论，探讨城镇低效用地在开发的途径，并对城镇低效用地再开发制约因素及其存在的问题进行分析，进而结合成功经验提出相应的对策，以期能够为相关管理者提供有价值的参考。

关键词：

城镇低效用地；土地再开发利用；节约集约；资源开发

Abstract

Withtherapiddevelopmentofurbanization，thesocialeconomyhasdevelopedrapidly，thescaleoflanddemandhasalsoincreasedsharply，andthevoiceofsustainableurbandevelopmenthasalsoincreased.Howtorationallyredevelopurbaninefficientland，totownsLandintensiveandefficientuseofexistinglandresources，andoptimizetheallocationoflandstructurefromtheperspectiveofurbanplanning，hasbecomeaconcernofpolicymakersandacademicresearchers，andvarioustypesofresearchareconstantlytryingtoupdate，forbetterItprovidesagoodtheoreticalbasisforguidingtheoptimalallocationofurbanlandintensive.Basedonrelevanttheories，thispaperexploresthewaysofurbanlow-efficiencylanddevelopment，analyzestheconstraintsofurbanlow-efficiencylandredevelopmentanditsexistingproblems，andthenputsforwardcorrespondingcountermeasuresbasedonsuccessfulexperience，inordertobeabletobetherelevantmanagers.Providevaluablereferences.

Keywords:

urbaninefficientland;landredevelopmentandutilization;conservationandintensive;resourcedevelopment

1导论

1.1选题背景与意义

土地的可持续开放使用是城市可持续发展的重要基础。

土地利用的地区选择性、土地利用中利益的关系，还有土地利用中的集约性是城市利用土地过程中主要特点。

它的可持续利用主要根据土地利用的地域分布和整个结构的完整程度已经城市土地市场的规范。

当前低效的土地利用情况不利于城市的进一步发展，尤其是在应用中，城市布局散乱，直接影响着城市功能的开发。

当前我国也出台多种政策来提升土地利用率，因而本文对该问题进行探究，以期从土地利用角度出发促进我国城市的进一步发展。

本文的探究具备理论与实践意义。

从实践上来看，有利于促进城市土地的集约化应用，有利于促进城市的发展。

从理论上来看，能够为土地再开发提供理论参考。

1.2国内外文献综述

1.2.1国外研究现状

低效利用与集约利用相对应，并且存在很多缺点。

城市土地集约利用这个概念，最初在农业土地利用当中得到应用。

土地集约经营最早是用来指导农业土地利用的研究推广的，这个概念首先由李嘉图等政治经济学家在地租理论中提出，土地集约化经营的含义即是：

在一定的土地面积区域集中的投入较多的生产资料和劳动，应用先进的技术及管理方法，以在较小面积的土地上获得较高的收入和产量的一种土地经营方式，这可以理解为一种精细耕作的经营模式。

在《土地资源经济学》一书中，雷利•巴罗卫说到：

在土地利用过程中，集约度是指劳动的相对量和生产过程中与单位面积结合的资本。

在《土地经济学原理》中，美国著名的土地经济学家理查特.T.伊利指出：

对现已利用的土地增加劳动力和资本，这就叫做土地的集约利用。

因此人们把在单位土地上使用高比率的资本和劳动投入的土地利用类型称为集约利用。

就劳动量和使用的资本来说，低效利用就是使用大面积土地的经营方式。

同样集约利用土地的研究也遵循从实际到理论再到实际的过程，经过的不断探索，其理论基础在逐渐深厚起来。

进入21世纪之后，集约利用的内涵也逐渐的被拓展开来。

杜能的区位理论解释了城市土地区位和土地集约利用的关系规律。

杜能研究出了同心圆布局原理，指导了土地在不同类型的区域空间上的分布，同时结合了地租理论和土地区位，就增加其集约程度做了探讨，如何来合理利用土地，指出其互相影响的关系。

城市土地集约利用的理论依据之一便是地租理论。

传统的地租理论把地租定义为使用土地的代价，是将土地作为生产要素之一投入到生产过程中所得到报酬。

绝对地租能够促使城市土地资源的集约利用。

只要使用土地就必须交纳使用费，所以绝对地租是一定存在的，迫使土地使用者把土地的租用数减少到了最低限度；并且在己租用的土地上追加投资，尽可能提高土地的生产率。

客观上，这样做有利于节约城市土地资源，促使城市土地的集约利用，也可以使城市的土地利用水平得到整体的提升。

1.2.2国内研究现状

城市土地集约利用的研究第一步就是进行概念的设定。

王昕从不同角度展开了研究，其认为城市土地集约利用就是在一定的城市土地区域增大投入，最终获得更多的土地资源的经营模式；邱薇认为城市土地集约利用还应该包括土地的布局、土地利用结构、和生态环境的可持续发展等；谢正峰等在吸收前人研究成果的基础上指出，城市土地集约利用是在结构优化、土地布局合理、以及可持续发展的前提下，利用存量土地投入的增加去改善土地经营管理等方法，从而达到经济效益和土地利用效益的提高，并取得良好的综合效益的一个过程。

我国大部分城市的土地资源都存在着低效利用情况，城市土地集约利用研究的必要性也被很多研究者所提及，积极研究土地节约利用变得越来越重要。

还有一部分学者认为城市土地集约利用是推动可持续发展、城市化进程和全面提高城市质量的重要途径；许丹艳，曲福田等人认为在人口城市迁移、资源缺乏的过程中，坚持土地集约利用，有利于缓解矛盾。

还有一些学者则认为城市土地资源集约利用可以促进产业结构用地以及土地的集约利用方式的转变，是我国经济良好发展的基础，所以对城市进行土地节约利用的研究也显的非常重要。

对于城市土地集约利用的内涵及外延的研究，陶志红等研究人员认为城市土地集约利用涉及三个层面的含义：

其一，科学的对土地结构进行布局，即可以使得城市得到长远的发展，更有利于加强多种土地利用方式的共同协作；其二，土地产出的高效化注重的是土地上投入的资金及技术的方式，通过提高土地产出效率及利用率，从而获得最大化的收益；其三，土地利用效益的综合化，即城市土地利用在经济效益提升的同时，应将社会、经济和生态效益有效的整合起来。

何伟等学者指出城市土地集约利用涵义应从微观、中观和宏观这三个层面进行综合考虑。

微观上重视每块土地的投入产出水平。

中观上则注重在结构上对土地实行管理；而宏观上则比较注重城市的整体水体，经济，社会等对土地利用的影响。

1.3论文研究思路及方法

文章主要遵循理论→案列→对策的整体思路进行，通过文献资料法以及案例分析法两种研究方法进行探究。

笔者首先查阅了有关城市低效用地以及城市集约化应用的相关理论，为后文的研究奠定了理论基础；另外，在分析之时，以部分具有代表性的企业为例进行了深入分析，使文章更加充实。

2城镇低效用地再开发概述

2.1城镇低效用地的概念及范围

“低效用地”是指利用率低的土地，既存在于城镇中又存在于农村中，具体可表现为土地利用不合理、投资强度弱、土地容积率小、建筑物密度低、土地均产效益不高等，无法满足新形势下对于土地利用的相关要求，能进一步调整利用、提高效率和产能。

“城镇低效用地”是指城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地。

在参考强度方面利用粗放、布局方面分布散乱、功能方面用途不符、人居环境方面品质较低等因素后，可纳入城镇低效用地范畴的有国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；不符合安全生产和环保要求的用地；“退二进三”产业用地；布局散乱、设施落后，规划确定改造的城镇、厂矿和城中村等。

、

不同于闲置土地、转而未供土地和空闲土地，城镇低效用地更侧重于第一次开发建设己基本完成（无论是否有合法用地手续）但因各种原因导致在目前经济社会发展条件下的利用效率水平相对较低的土地，包含了部分空闲土地。

2.2城镇低效用地的成因及类型

城镇低效用地是指城镇中布局散乱、设施落后、利用粗放、用途不合理的存量建设用地，包括低效产业用地（含工业、仓储、物流、科研等用途，下同）、低效商业用地、旧城用地、旧村用地和其他低效用地等五类。

主要有六种类型：

其一，低效产业用地指国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；

其二，不符合安全生产和环保要求的产业用地；建筑物和构筑物存在严重安全隐患的产业用地；列入市、区工业布局调整计划，待搬迁及“退二进三”的产业用地；土地利用强度、土地产出率等指标较低的产业用地；废弃露采矿山用地。

其三，旧城用地指：

布局散乱、设施落后，不具有保留价值的城市规划确定按片区实施改造的旧城区、城中村、危旧房用地。

其四，旧村用地指：

土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内布局散乱、设施落后，需要改造的村庄用地。

其五，低效商业用地指：

建筑物存在严重安全隐患、土地利用强度较低、不符合城市规划功能定位和要求的商业、办公、酒店等非住宅类经营性用地。

其六，其他低效用地指：

除以上四类以外的利用效率较低、不符合城市规划要求的用地；依据城乡建设规划可利用的边角地、夹心地、插花地等零星用地。

2.3城镇低效用地再开发的政策演变

日前，国土资源部印发《开展城镇低效用地再开发试点指导意见》，确定在内蒙古、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、江西、湖北、四川、陕西十省（区、市）开展试点，推进城镇低效用地再开发利用，优化土地利用结构，促进经济发展方式转变。

关于城镇低效用地再开发的政策，各项制度在不断晚上，当前其政策的主要五方面为：

一是提出了城镇低效用地再开发的指导思想、基本原则和总体目标。

力求做到土地集约利用水平明显提高，城镇建设用地有效供给得到增强；城镇用地结构明显优化，产业转型升级（爱基，净值，资讯）逐渐加快，投资消费有效增长；城镇基础设施和公共服务设施明显改善，城镇化质量显著提高，经济社会可持续发展能力不断提升。

二是明确内涵，充分发挥专项规划的统领作用。

要求各市县人民政府结合地方实际，提出低效用地的具体认定标准，做好调查摸底、标图建库和项目实施方案编制等基础工作。

重点组织编制低效用地再开发专项规划，加强规划对开发规模、布局、用途、时序的统领。

三是制定了激励措施。

主要5个方面：

一是鼓励原国有土地使用权人自主或联合改造开发，二是积极引导城中村集体建设用地改造开发，三是鼓励产业转型升级优化用地结构，四是鼓励集中成片开发，五是加强公共设施和民生项目建设。

四是妥善处理各类历史遗留建设用地问题。

按照依法依规、尊重历史的原则，对历史遗留建设用地，以用地行为发生时间为界限，明确了3类不同的处理政策。

五是完善了保障措施。

要求加强组织领导、健全民主协商和社会监督机制、强化实施管理、严守廉政纪律、加强宣传引导等等。

3城镇低效用地再开发的途径探讨

3.1城镇低效用地再开发驱动因素及必要性分析

3.1.1用地压力缓解的需求

改革开放使得我国在经济和社会发展方面取得了举世瞩目的成就。

但需要指出的是，取得这一系列成就的同时，经济的飞速发展也带来了许多不良的后果一一比如大量资源的浪费、生态环境的日益恶化等。

就拿土地资源举例，我国快速增长的经济形势必然带来了日益加剧的用地需求，但另一方面，土地的不合理规划和低效利用则令供求双方的矛盾更加难以协调。

为了发展经济，国内很多城市都对土地进行过度的开发，特别是在经济发达的地区，这将对生态环境和可持续发展产生十分深远的恶劣影响。

只有及时建立制度来严格保护耕地，并配合节约集约用地制度，才能从根本上改变城镇土地的低效使用现象，提高土地利用率，达成集约节约用地的目的。

3.1.2产业升级转型的要求

推进经济结构调整，转变经济发展模式是目前经济发展的主要任务，而优化产业结构，大力推进城镇化建设则是关键点之一。

而这一切，都与土地资源的高效利用息息相关。

如果不能很好地处理好目前普遍存在的土地利用效率底下的情况，则转型无从谈起。

3.1.3人居环境改善的追求

城镇是居民生活和工作的主要场所，而土地资源的低效利用则导致了建设用地无法实现功能和效益的良性循环，以至于影响了经济、社会、环境及生态的整体发展。

所以，对城镇发展过程中形成的“城中村”和落后杂乱的旧城区进行改造、整治和重组势在必行，也意义重大。

如前文所述，在用地资源供给和需求之间的鸿沟越来越大的当下，城镇如何做到建设用地再开发至关重要。

可以预见，提高城镇用地效率，不仅可以促进经济社会的转型发展，更能改良整体城镇的功能布局，给居民更好的居住体验和生活发展。

3.2城镇低效用地再开发制约因素分析

3.2.1土地利用中只重视开采

产业结构单一，产业布局分散是大多数资源型城市都有的特点。

由于资源型城市主要依赖它所拥有的资源，它的土地利用的主要原则就是围绕矿产区布置地面建设及附属设施，如铺设铁路，修建矿区公路以及兴建居民点等。

对于资源型城市来说，用地还是以资源开发为主，其他的用地都是次要的，不管土地质量的优劣。

资源的开发很大程度上制约了土地布局与利用结构。

或者可以说资源的开发决定了土地的利用情况。

3.2.2用地过大且分散不够集约

而对于大多数资源型城市来说，资源的分布都是不平衡的，资源型城市的建设初期用地大都呈现点多和面广的分散态势，用地比较分散，难以形成规模大的城区，实际建成区用地比重低，布局失调，功能弱化，城镇分散的弊端日益明显。

很多资源型城市都缺乏好的风貌景观。

尤其是煤矿城市，由于受到随矿建城模式的影响，煤矿是进行各项建设的中心，而工矿用地不但占地大，而且比较分散，比较单一，功能不齐全是他的特点，所以就导致了城乡交错，大部分土地都是工况用地，城市的活力明显不足。

3.2.3土地复垦难度较大

经过多年开采，矿竭城衰已经成为我国大多数资源型城市面临的主要问题。

资源型城市都经过大规模的资源开发，土地基本都被占用，没有被利用的土地少，后备土地的资源严重不足。

而所剩无几的后备土地资源也基本都是条件差或者是开发难度大的土地。

在煤矿塌陷区及工矿废弃地尚有部分土地，但经复垦后加以利用的成本太高。

例如黑龙江省重要的老煤炭工业基地———双鸭山市，根据2017年土地利用调查可知，共有可开垦土地5232.3公顷，其中荒草地为1699.6公顷，占可开垦土地的46.8%。

但目前所剩的多数都是质量不好的土地例如荒原，低洼地和沟谷地，开发需要修建大量的水利工程设施。

另外，全市可复垦的土地为1685.3公顷，在煤矿塌陷区尚有部分土地经复垦后可以利用。

但由于土地破坏严重，土地复垦的费用较高，所以恢复利用的难度很大。

3.2.4土地过多利用外部性特征

长期以来，资源型城市对资源的开采都是比较粗放的，比较重视开发利用和发展，而忽视了保护治理，造成了一系列生态环境问题，给粮食的生产和人民的生活都带来了很大的危害。

生态环境破坏主要表现为3废的排放，还包括占用和破坏土地、地面塌陷等问题。

2008年山西省孝义市土地塌陷面积200平方公里，占全市土地面积的16%，因采煤导致12.4万人饮水困难;陕西省铜川市现有塌陷面积196平方公里，占煤田面积的48%，煤矸石堆积61.6万吨，而吉林辽源矿区塌陷区的面积也达到了34.5平方公里。

3.3城镇低效用地再开发存在的问题

3.3.1土地利用效率低

建设速度快、时间短是资源型城市的共同特点，用地面积大而分散，城市土地的利用比较粗放。

这些城市建设范围大，但实际建成区比例较低，城市的聚合度不高，浪费了大量的土地资源，人口与土之间的地矛盾较为突出。

3.3.2城市用地空间布局不合理

资源型城市的建设主要用于资源开采，土地利用的空间布局一般比较混乱，用于开采资源的用地过大，而商业，生活和公共设施用地少，道路、绿化用地等严重不足是资源型城市的一大通病。

城市空间结构和布局与一般城市相比具有很大的随机性，没有充分发挥土地的区位优势和土地级差效益。

3.3.3乱占滥用耕地现象突出

资源型城市的土地利用受矿产用地的制约比较大，对土地利用进行有效的调控是比较难的，因为开发用地多而乱。

各大企业也都以各种矿产为中心进行建设，只顾着眼前的效益，乱占耕地的现象经常发生;工矿用地多为组团式，分布也比较分散，占地面积比较大，其中塌陷和煤矸石，煤粉灰等固体废弃物占用土地问题十分突出。

据有关资料显示，目前我国每年产生煤矸石36万吨，占地面积达到了6000多公顷，仅国有重点煤矿的矸石山就高达1500多座，其中300多座发生过自燃。

全国历年积存的尾矿和废石累计占地6.8万公顷。

由于不合理堆放和综合利用率过低，矿产开发遗弃的大量固体废料和尾矿，侵占了大量的林地，耕地和草地，造成了土地资源荒漠化越来越严重。

3.3.4土地资源破坏严重，生态环境恶化

对于资源型城市来说，资源开采与土地利用存在着严重的矛盾。

由于大量的开采，矿区塌陷的面积日益增加，造成农业绝产，房屋倒塌等一系列现象频繁发生;草原盲目开垦及森林过度采伐、超坡开荒，使水土流失面积日益增加，最终使的土地资源遭到严重破的坏;同时工业三废也加剧了土地污染，生态环境日益恶化。

例如，鹤岗、双鸭山、鸡西、七台河等黑龙江省4大煤城有工矿点2734个，各类矿区占地面积达26672.46公顷，水土流失面积高达23698.59公顷。

其中采矿场6276.88公顷，弃土石渣场14857.84公顷，尾矿库坝261.05公顷，厂区1075.28公顷，道路118.54公顷，年均排弃总量高达1871.9万吨，年均水土流失量也达到了382.38万吨，并且更严重的问题是这些指标仍呈上升的趋势。

3.4城镇低效用地再开发措施

（1）通过可持续发展观，集约高效利用城市土地，充分考虑资源的约束，坚持集约精明增长的城市建设战略，以可持续发展理念来指导高效集约的利用土地。

（2）加强城乡统筹以优化土地利用格局

打破就城市论城市，就土地论土地的传统思想是统筹城乡土地利用的关键，坚持动态时空统一观和城市区域系统观调控产业规模和协调城镇发展，，统筹城乡区域的有序发展，综合考虑各类经济要素。

（3）改善人民生活居住空间，坚持可持续发展，以人为本的原则，营造和谐健康的城市生活空间，让哈尔滨本市人拥有好的生活环境，同时也能更好的发展其旅游业。

（4）加强城市监督力度以及土地规划，科学制定土地及城市规划的同时，还需各部门严格执行，进行有序，分批，按区的土地管理，并且进行违规用地的有效监督和评审。

运用完善的信息系统进行科学监督，适时跟踪，杜绝任何不合理用地行为。

4城镇低效用地再开发实践探索及经验

随着时代的变迁，特别是中心城区，城市负荷越来越大，土地趋向于饱和，对于存量建设用地的二次开发更为科学合理，而从各地的发展情况来看，低效用地再开发已从政府单枪匹马行政措施逐渐迈向多权利主体参与，政策灵活化，再开发方式多元化的方向发展。

4.1城镇低效用地再开发典型案例

4.1.1广州：

“三旧改造”，综合治理提升

其实，城镇低效用地的概念是由“三旧”经验发展而来，可以说是低效用地再开发改革的发源地，在坚持“政府引导，市场运作”的原则下，开始了以“三旧”（旧城镇、旧村庄、旧厂房）改造为切入口的节约集约用地试点。

改造中出现以下几个亮点：

一是旧城村改造主体方面，既有政府主导拆供、注入资金，也有公开出让融资实施全面改造（猎德模式），也有村集体自行改造、协议出让融资实施全面改造；二是用途方面，改造后旧厂区有保留原厂区基本功能、完善周边配套设施，也有连片重新拆改升级，部分旧城村还有开展环境综合整治，提升人居品质；三是投资方式方面，政府、社会、村集体、原土地使用权人齐上阵，共同投资参与改造。

尤其值得一提的是，还就国家、土地权利人、改造主体之间合理分配土地收益机制进行了有益探索，认为政府应该合理让利，按一定比例将得到的再出让土地收益返还给原土地使用权人（或集体）；四是历史遗留用地问题方面，制定了一系列补办手续的政策及处罚方式，解决违法用地问题。

4.1.2深圳：

“品质更新”，优化环境品质

2009年，深圳市在《城市更新办法》中，针对如何处置城区低效用地（包括城中村在内）创新提出城市更新的思路，即允许原土地使用权人参与低效用地再开发，自行改造更新地块，突破过去旧村改造完全由政府主导的局面。

同时，原土地使用权人还可以通过协议方式出让改造权，引进社会力量参与地块再开发建设，与政府签订出让合同时可对土地使用权期限重新进行计算。

不仅如此，2012年，深圳市进一步出台《城市更新办法实施细则》，针对如何合理分配土地增值收益进行创新性规定，在指出唯一的土地确权主体为原农村集体经济组织继受单位的基础上，对于更新地块，政府和受让单位之间按照权益确定、利益共享的原则进行分配：

土地面积的20%由政府获得用于出让，土地面积的68%由继受单位自行再开发并支付因土地用途改变产生的出让金差价，其余12%由政府投资进行基础设施和配套设施建设，切实提高更新地块品质。

深圳探索出集体建设用地与国有建设用地一样可自行开发的新路子，不仅充分保障原土地使用权人和继受单位的补偿权益，并通过土地再开发和用途改变后的增值收益提高参与积极性，而且政府可以拿到城市功能提升的建设空间，顺利实施城市发展战略，落实改造更新规划。

4.1.3厦门：

“退二进三”，改善产业结构

厦门同安区的问题跟鹿城相似，人多地少，目前土地储备量极少，同安区近年来大力推进低效土地的二次开发，努力提高土地的单位效益。

一是当地政府建立了项目的联合会审机制，项目的入驻标准主要为高技术，高产出，高投入，低污染，低能耗，低材耗（三高三低），并对工期提出严格要求，对于企业问题导致的延期将向企业收取违约金；二是清理闲置土地，提高监管力度，大力查处闲置的项目及低效的用地，针对无法再开发建设的项目进行回收并再行组织招商，择优落地；三是“退二进三”，参照区域定位和产业规划，大力发展第三产业，对城区内的工业用地进行整顿迁移。

4.2城镇低效用地再开发实践经验的启示

广东的“三旧改造”，主要创新了存量建设用地的占用、开发、处置、收益等方面的制度，通过积极推进低效用地再开发利用，争取各方共赢，不仅有效激励土地利益相关者和社会力量改造土地的积极性，政府也在短期内获得土地出让部分收益以及再开发带来的长远的税收增长。

深圳的经验主要突出原土地所有者的参与改造，参与的方式多种多样，注重与政府关系的协调，让其切身参与再开发工作，确定各方责任和利益分配，既确保相关权利人权益，共享增值收益，又引入社会监督，保障再开