新时期促进民营企业发展的政策效力研究.docx

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新时期促进民营企业发展的政策效力研究

新时期促进民营企业发展的政策效力研究

　　摘要：

从我国民营企业改革开放以来的跨越式成长历程可发现，由于我国经济体制改革具有政府积极主导、政策大力推动的特点，党中央、国务院颁布的相关政策、法律、法规无疑是民营企业成长的重要推动力，但只制定出制度意义上的政策仍然是不够的，还需要在政策执行过程中有效发挥作用，以实现制度创新的目标。

　　关键词：

民营企业；政策效力；“新36条”

　　中图分类号：

F279.21　文献标识码：

A

　　文章编号：

1007-7685（2010）08-0031-04

　　2010年5月13日，在经过长达一年的酝酿、三易其稿后，国务院发布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（简称“新36条”）。

“新36条”将政策重心放在解决民间投资面临的市场准入障碍这一“老大难”问题上，旨在为民营企业发展营造更广阔的市场空间。

回顾我国民营企业改革开放以来的跨越式成长历程可发现，由于我国经济体制改革具有政府积极主导、政策大力推动的特点，因此，党中央、国务院颁布的相关政策、法律、法规无疑是民营企业成长的重要推动力，但政策法律的执行不能到位也阻碍了当前民营企业的进一步发展。

因此，认真梳理、总结改革开放以来颁布的有关促进民营企业发展的政策法规，可有效促进民营企业的健康成长。

　　一、政策执行不到位是民营企业发展受阻的原因

　　新制度经济学认为，制度因素对长期经济变化有重要作用。

20世纪80年代中后期，新制度经济学在全球的传播正好与我国的经济体制改革及前苏联东欧国家的转轨实践相遇。

于是，新制度经济学对中国正在经历的改革开放的巨大变革给予了有力的理论支持，中国的改革实践同样也丰富了新制度经济学的理论体系。

以新制度经济学来分析我国改革开放30多年经济社会发展取得的巨大成就，不难发现，传统新古典增长理论所认定的资本、劳动及技术因素固然是经济增长的重要因素，而启动改革的制度创新与变迁更是处于转型期的中国经济增长的独特而重要的推动力量。

　　再进一步聚焦民营企业的发展同样可发现，作为改革开放以后崛起的经济力量，我国民营企业的发展同样是符合中国国情的、有效的制度设计与创新显著推动的结果。

需要说明的是，改革开放以来，党和政府发布的促进民营企业发展的各种政策、文件、法律与法规基本上都可被纳入经济学意义上的制度范畴。

因此，在我国目前的制度框架下，民营企业发展的重要推动力来自党中央出台的各种相关政策。

回顾民营企业发展的历史，几乎所有的重大突破、进展无一不是解放思想、大胆进行制度创新的结果。

当然，也不能不承认，由于受到一系列主、客观因素的影响，致使原本立意初衷很好的政策法规的执行不能落到实处，没有收到政策设计的预期效果。

如，2005年2月，国务院印发了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（也称“非公经济36条”，或“旧36条”）。

由于种种原因，“非公经济36条”中的许多政策措施尚未真正落实到位。

在市场准入方面，“非公经济36条”明确规定，允许外资进入的行业和领域，也允许国内非公有资本进入，但根据有关方面的调研情况，全社会80多个行业中，允许外资进入的有62个，允许民间资本进入的只有41个。

目前，中国的民间投资已成为社会投资的主体。

2009年，在全国城镇资产投资中，民营经济投资已占48.1％的“半壁江山”，但民间投资在传统垄断行业和领域所占比重却很低，据统计，在电力、热力的生产和供应业中占13.6％，在教育中占12.3％，在卫生、社会保障和社会福利业中占11.8％，在金融业中占9.6％，在信息传输、计算机服务和软件业中占7.8％，在交通运输、仓储和邮政业中占7.5％，在水利、环境和公共设施管理业中占6.6％，在公共管理和社会组织中占5.9％。

因此，政策执行不到位是民营企业在新时期进一步发展受阻的重要原因。

　　之所以政策执行未达到预期效果主要有三方面原因：

一是根据经济学的“韦伯――费克纳边际效用递减规律”，与消费中的情形相似，随着政策的连续发布，政策的执行会呈现出效应递减的趋势。

因此，政策的执行效果到后来就会显示出弱化迹象。

二是我国经济体制改革具有渐进式、先易后难的特点，相对容易、难度较小的改革大都先期完成了，而“硬骨头”问题都被留到后面。

这一点在民营企业发展问题上同样如此。

如，在行业准入问题上，民营企业进入一般性竞争行业没有问题，而关键是进入垄断行业困难。

“非公经济36条”就重在解决这一问题。

民营企业进入垄断行业之所以“步履艰难”，就因为它不仅与民营企业自身发展有关，还必须与国有企业，特别是垄断行业的国有企业改革实行联动，方可解决。

三是与政策制定的内容与执行流程中的设计相关，而这正是本文试图回答的问题。

　　二、促进民营企业发展的政策分析

　　“新36条”的发布表明，在解决民营企业发展问题上，政府延续了在现行制度环境下被证明是“行之有效”的政策推动改革的思路与动力机制，而且已经有所改进。

这种政策推动动力机制的问题是越到后来政策执行的效果会出现递减，但越到后来往往需要解决的反而是比前期更重要、更难的问题。

政策的执行能起到的实际作用就比较微弱。

因此，要深化经济体制改革，有效促进民营企业在新时期的健康成长，就要对有关政策的制定、实施提出更高的要求，也提醒政策的制定者认真研究政策效应的动力机制问题，以便提高政策的执行效力，让政策真正发挥作用。

进一步而言，只制定出制度意义上的政策仍然是不够的，还需要政策在执行过程中有效发挥作用，才能实现制度创新的目标，而政策要在运行中生效，就必须对政策本身及政策的执行环境有所要求。

一般而言，政策的制定与实施流程包含以下几个方面：

（一）政策目标清晰、明确

　　一般说来，首要的问题是制定该政策（法律法规等都包括在内）所要实现的目标必须清楚、明确地予以表述。

如，2002年11月，党的十六大强调“毫不动摇地巩固和发展公有制经济”，“毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展”。

再如，2004年的《宪法》修正案表述为：

“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法权利和利益。

国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。

公民合法的私有财产不受侵犯。

国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。

”这些表述把国家促进非公有制经济发展的意图表达得十分清楚。

总的来看，我国党和政府所颁布的政策在这个环节基本上是清晰的。

（二）政策内容完备

　　政策内容的完备指政策应既包括原则内容，也有可以操作的实施细则。

这样，便于对政策的目标清晰之后，能够知道如何操作，以达到政策的目的。

政策内容不够细化，缺乏直接的操作性，是一些关于促进民营企业发展的政策没有达到预期效果的重要原因。

如，“旧36条”旨在对当时打压民间投资倾向有所纠正，但其内容概括性较强，相关条文基本上都是概括性的一句话或一段话，如“允许非公有资本进入垄断行业和领域。

加快垄断行业改革，”“允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域。

加快完善政府特许经营制度，”等。

有专家在回顾“旧36条”颁布后民营企业发展的现状时指出：

“民间资本进入许多行业已经没有制度上的障碍了，重要的在于要有可操作的细则。

”而此次出台的“新36条”与之相比，内容更加细化，也更具操作性，特别是对很多行业单独提出了政策方向，表明在这个环节政策的制定已经有所进步。

当然，“旧36条”是一个总体性的纲领文件。

其内容的可操作性一部分要在文件本身解决，另一部分则要在各职能部门颁布的具体文件中解决。

各职能部门及时根据国务院文件的精神发布具有操作性的政策也是前期政策制定中所缺乏的。

　　（三）各职能部门要有一定执行力

　　从政策执行角度看，国务院文件要在各职能部门得到执行才能有效发挥出政策的效力。

各职能部门在执行国务院政策时有两方面工作要做：

一是及时根据国务院文件的精神颁布可操作的文件。

二是不折不扣地执行文件内容。

从目前我国民营企业发展的现状看，各职能部门在这两方面都有所不足。

首先是各职能部门缺乏具体执行国务院文件的可操作文件，其次是一些职能部门在制定具体细则时，与国务院文件的总精神南辕北辙、背道而驰。

一些部门的决策往往对民营企业不公平，有所歧视。

其中反映的是部门及与部门关系紧密的利益集团的利益，有些部门往往是先部门、后国家，重部门、轻国家，甚至为部门利益而不惜牺牲、损害国家利益。

更有甚者，在有了可操作文件后并不具体执行，或执行缓慢。

如，2005年2月，国务院下发“旧36条”后，截止到2005年12月份，国务院有关部门相继出台了贯彻落实“非公经济36条”的具体措施和配套办法17件。

各地有19个省（市）出台了落实的政策法规，约占所有省份的2／3。

这显然不能说没有配套的政策，只能说其中的大部分具体政策都未能落到实处。

其原因比较复杂。

因此，今后颁布政策要认真研究各职能部门执行中的动力机制问题，如何设计与政策配套的机制使政策执行者把政策贯彻到位也很关键。

　　（四）严格监督和检查政策的执行

　　为掌握政策的制定是否符合实际，执行效果是否达到预期目的，政策的制定者要对政策的实施效果进行监督、检查。

一般说来，任何法律制度的执行都必须有监督、检查予以保证。

从管理学上看，这基本类似管理流程中的“控制”环节。

只有增加这个环节，才构成了从政策制定到实施的一个完整的流程。

否则，缺少哪一个环节，政策的执行效力都得不到保证。

对于我国这种由行政主导的改革而言，政策制定者更需要亲自督办、检查政策的执行效果。

因为推进我国改革的制度创新供给具有强制性的特点，即强制性制度创新是由政府命令和法律自上而下引入并实施的。

因此，对政策执行的监督与效果到位与否的检查就显得更有必要了。

从我国以往的实践看，对政策的执行效果进行监督、检查也做得不到位，而且在已经获悉政策执行效果不理想的情况下，一直缺乏有效的反馈改进措施。

这也应当是今后政策实施过程中要多加改进的地方。

　　综上所述，理论和实践都业已证明：

制度重在建设，贵在落实。

政策的生命力在于有效执行。

以上述标准来衡量我国以前发布的有关民营企业的政策可以看出，一般说来，第一个环节，即政策的目标基本是明确的，即促进民营企业的健康成长，而第二、第三、第四个环节的不完全与不到位则是政策经常执行不能达到预期效果的主要原因。

因此，鉴于以往的经验教训，要想把今后颁布的有关民营企业的各项政策落到实处，真正发挥出政策的效力，就必须在第二、第三、第四个环节上下功夫，即增强政策内容的可操作性、针对性与时效性；力促政策执行者有动力和积极性去不折不扣地执行政策；对政策的实施效果要进行监督、检查，及时改进执行效果。

在此对未来的政策制定与执行提出如下的改进建议：

　　第一，制定政策前要加强实际调研。

有关部门在制定政策的过程中要加强实际调研，充分倾听民营企业的意见和建议，了解民营企业在现阶段成长中所面临的困难与问题，戒除“拍脑袋”和主观性，力争掌握完全信息。

在制定有关政策法规时，避免“只见树木，不见森林”，要把民营企业的发展放在国民经济发展的大背景下考虑，与国有企业改革联动进行。

这样，有关政策方可具备完备性与操作性。

　　第二，增强各职能部门执行政策的动力。

一是解决认识和理念问题，充分认识到民营企业与国有企业一样，是我国经济建设的重要力量。

当前发展民营企业、启动民间投资不仅仅是救急，充当公共投资的接力棒，而是为中国未来的市场经济奠定一个良好的微观基础。

二是像抓节能减排等问题那样，量化责任目标，建立“一把手”负责机制，对未能按时完成目标的，实行失误责任追究，与“一把手”的官帽子挂钩，力促部门“一把手”有积极性去推动该项工作，再从“一把手”往下，层层落实具体措施。

三是从机构设置上考虑，为了强化执行力，有建议提出仿照国资委的模式，建立一个专事民营企业事务的政府机构。

虽然对此问题的看法还不统一，但在目前的制度环境中，这的确是值得考虑的思路。

　　第三，国务院成立各部委成员组成的联合小组，定期检查政策的执行效果。

这方面还可充分利用人大、政协及相关协会、社会团体的力量进行，共同推进政策的执行。

要着眼于建立长效的纠错改正制度，对政策执行不到位之处要及时分析、找出原因，并提出改进措施，以指导政策在下一个时期的运行。

要避免以前出现的那种政策执行未达到预期效果，而又没有及时改进的状态。

这方面要与上述各职能部门执行政策中的动力机制问题联动。

　　以上述标准与刚出台的“新36条”进行对照，无疑，“新36条”的执行效果是否理想也会遇到同样的问题。

在政策的细化上，与“旧36条”相比，“新36条”无论是在针对性还是力度上都有所加强。

“新36条”明确提出了民间资本可以进入的行业领域，如金融、交通、基础设施、保障性住房等，而且“新36条”的针对范围更小，2005年的“旧36条”是针对非公有制经济的，旨在促进非公经济发展，而“新36条”则是针对民间投资的，旨在调动民间投资的积极性，虽然促进民间投资也能促进非公经济发展，且更侧重于调动民间投资，范围小一些。

但关键是，第二个环节中市场翘首期盼的民间资本进入垄断行业的具体办法依然还不完善。

再看第三个环节，按照中国民（私）营经济研究会会长保育钧的看法，最可怕的事情是像“非公经济36条”发布后一样，政策执行者――相关职能部门保持沉默，不反对也不执行；或者是相关职能部门即使出台了配套政策，但拉国家政策的后腿，用相关部门规定“变相克扣”国家政策。

最后考察第四个环节，以往政策执行的最后一个环节也控制不力。

如，对“非公经济36条”的落实不到位是“有目共睹”的，但一直都缺乏切实有效的改进措施来提升政策的执行效力。

此次在政策的监督、检查上要加大力度。

当然，第三、四个环节的问题不是“新36条”本身所完全包括的，却是在执行“新36条”中必须考虑，在整个政策体系中必须解决的问题。

因此，人们在欣喜之余，更应该从政策制定与实施的深层进行设计和行动，避免被寄予厚望的“新36条”和五年前的“旧36条”一样，以无法落地告终，而力争有效提高“新36条”的执行效力。