浅析新时期行政权力腐败.docx
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浅析新时期行政权力腐败
浅析新时期行政权力腐败
伴随着经济的高速增长和改革开放的逐步深入，种种腐败现象也逐渐滋生蔓延起来，并且呈现出高层领导职务犯罪案件增多、窝案、串案增多的趋势。
如何从制度上防治行政权力腐败问题的发生？
这正是引起众人关注的热点问题。
不论是在国内还是在国外，都有专家、学者，潜身研究腐败问题。
但是由于各国的经济发展水平不同，权力运作方式各异，腐败现象和防治腐败发生的方式往往也各具特色。
因此对于一国的腐败现象，也只能用符合该国国情的腐败遏制方式。
一、行政权力腐败的定义和危害
（一）行政权力的涵义
行政权力特指国家行政机关为了有效的执行国家意志，依靠特定的强制手段，对全社会进行管理的一种能力。
它反映国家行政管理活动的实质和基本方向。
它与立法权力，司法权力一道，共同组成了国家权力。
其职能有三：
一是具体执行国家立法；二是管理和控制社会公共事务；三是组织和管理行政机关的内部事务。
由于行政权力拥有着集权性、垄断性、扩张性、可交换性、相对独立性等易产生腐败的种种特征，而且在行使过程中往往成为政府与社会关系的直接体现，因而社会力量对行政权力及其腐败也更为敏感。
（二）行政权力腐败的涵义及危害
行政权力腐败是指国家政府机关及其工作人员，尤其是各级官员，没有履行被授予权力相应的职责，为谋取私利和小集团的不正当利益，非法使用权力，破坏国家正常政治生活的行为。
它包含三项基本内容：
第一，腐败的主体是各级人民政府及其管理机构以及工作人员，特别是各级官员。
第二，腐败的目的是谋取私利。
私利不仅包括物质的还包括精神的，不仅是自身的还包括小团体的。
第三，腐败的手段是非法用权。
目前，我国国家公务人员利用行政权力的贪污腐败,已经成为我国现代化建设中最大的政治陷阱，它不仅造成政府效能低下，政府与市场职能混乱，导致各种经济利益的损失，而且危害社会的公平和正义，危及政府地位的合法性，并成为当今的一种国际公害，并有越演越烈之趋势。
二、造成行政权力腐败的制度原因
制度问题具有根本性、全局性、稳定性和长期性。
当今我国行政权力腐败之所以能够上升为公众的焦点，制度的缺陷有着不可推卸的责任。
（一）我国现行的权力配置体制中行政权力过大、过于集中
由于我国社会主义市场经济体制刚刚建立，政府的行政权力对微观经济活动干预的过多，造成政企不分，职责不明。
在这种情况下，他们一方面代表政府行使资源配置的权力，另一方面又干预企业经营活动。
在发包、贷款、采购、定价等含有巨大利益的操作中，享有绝对的权力。
这种体制既妨碍了市场竞争的作用，又创造了少数有特权进行不平等竞争的人凭借权力取得超额收入的机会。
这种政府部门既当运动员、又当裁判员，权力过于集中的问题正是腐败之源。
行政权力过于集中，是我国政治体制传统的弊端。
政治发展和公共管理的规律表明，如果权力过多的授予一个主体，必然发生掌权人的个人权威凌驾于法制权威和组织权威之上的现象。
行政权力的过于集中，为某些掌权人提供了随意用权，不受约束的可能，膨胀了他们的个人意志，使之随心所欲，为所欲为。
这正是公共权力部门化，部门权力个人化，个人权力绝对化而造成的腐败。
（二）行政领导选拔、任用制度不完善
为政之要，首在择人。
虽然我国对传统的行政领导选拔、任用制度改革已取得了一定的成效，但我们也不可否认，现今在干部选拔与任用过程中，正是腐败的高发领域之一。
其表现有二：
一是在干部选拔、任用中任命范围广，主观性强，过程不公开、程序不严格。
如原河南省交通厅厅长曾锦城是有名的“三用三不用”（“用女干部不用男干部”，因为曾对女干部情有独钟；“用副职不用正职”，因为副职听话；“用离退休干部不用现职干部”，因为离退休干部不讲条件，现职干部爱提要求）。
二是虽按正规程序走，但实际上却是“暗箱作业”，搞“一言堂”。
由于任命权掌握在少数领导干部的手中，官职成为领导干部手中可用于交换的稀缺资源，把各级官位明码标价为他们卖官索贿提供了条件。
（三）相应的监督制约机制没有落到实处
我国监督机制主要有下列几部分组成：
政党监督、人大的监督、政府自身的行政监督、司法监督、人民群众的监督、新闻舆论监督。
其中政府自身的监督包括行政监察、行政复议和审计监督，司法监督包括检察院的监督和法院监督。
这些政府监督机制在反腐倡廉提高行政效率方面起到了一定的作用，但是在监督机构设置、职能分配、执行上仍存在着较大的缺陷，从而使其在实际操作过程中没有发挥其应有的作用。
1、纪检部门、行政监察部门的监督体制不健全
党的纪检部门和行政监察部门分别是党的系统和行政系统内专门的监督组织。
按照监督的一般规律：
“有效的监督必须以监督客体处于监督主体之下为前提，并且监督主体的活动不受监督客体的直接制约，以保证监督主体的独立性和权威性”。
但是现阶段，纪检部门的监督职能和行政监察职能却都受到了严重的削弱。
按照党章规定，中纪委在中央委员会的领导下开展工作，党的地方各级纪委接受双重领导，即受同级党委和上级纪委的领导。
在这样的体制下，纪委对同级党委的监督实际上是下级对上级的监督，监督者受制于被监督者。
因此在实际中，党的纪检机构由于缺乏独立性和权威性，很难对同级党委，尤其是主要领导者实现真正的监督。
这种情况同时也出现在行政监察部门。
行政监察机关在地位上与被监察对象平级，甚至监察机关本身在财源上受制于财政系统，在其他涉及监察机关及其工作人员自身权益方面有受制于其他监察对象。
这导致了纪检干部在单位“站得住的顶不住，顶得住的站不住”。
这种党内监督及行政监察体制的不健全是党员干部腐败难以有效遏制的根本原因。
2、人大监督的不力
我国实行的是人民代表大会制的政体形式，实行议行合一的原则。
人民代表大会是国家的最高权力机关，国家的行政机关，司法机关是它的执行机关，由其产生，受其监督。
人民代表大会对行政机关的监督是人民当家作主、管理国家和社会事务的重要内容，是“主权在民”原则的最佳体现，是我国监督体系中最重要的部分。
人大对行政权力的监督主要包括人事监督、财政监督、政治责任监督。
然而在近几年出现的工程建设腐败中，腐败内容之一就是施工单位或包工头通过随意追加预算或工程款，向官员行贿，这就不得不让人反思人大对财政，确切的说是人大对公共资金监督的问题了。
这种人大对于公共资金审查监督的不利，使得“项目上马，官员下马”的现象凸现。
3、司法监督权力的受限
司法监督是我国政府监督机制中重要的组成部分。
包括人民检察院的法律监督和人民法院的审判监督。
如果说立法监督是“防患于未然”，那么司法监督就是“止患于已然”。
公正的司法监督在反腐败方面能够发挥特殊的作用。
然而当前，我国的司法监督在监督体系中的地位还远未达到应有的高度，仍存在着一些问题。
一方面，表现在由于现行法律法规中的某些规定的不严禁而导致的公民通过司法机关对政府监督的范围减少。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定，提起诉讼应符合下列条件：
原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织的规定，即原告资格享有的前提是原告与该行政行为有法律上的利害关系，这与《中华人民共和国宪法》第四十一条“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出申诉控告或者检举的权力”的原则相冲突，从而使国家和社会公益受到行政行为侵害时，无人起诉或法院不与受理的情况频频发生。
另一方面，我国的司法监督是消极性的监督。
即司法机关只基于公民、法人、或社会组织的请求，对行政机关的行政行为的合法性进行审查，并做出裁判，是非主动的。
因此类似于行业性、部门性、集体性腐败，政府行政行为的法律责任也得不到及时有效的追究。
另外，查处厅局级之类的高官，司法监督落后于行政监督：
首先是要双规（在规定时间、规定地点交待问题），然后派大量工作人员进行内外调查，若发现被审查对象还触犯了法律，再进行司法审查。
这种做法不仅消耗了大量的人力、物力，使监督成本过大，而且降低了司法监督的地位。
4、人民群众监督乏力
我国宪法和法律赋予人民群众广泛的民主监督权利。
但在实际生活中,这种权利因诸多原因导致不能有力行使，从而使人民群众监督乏力。
具体而言：
一是监督权力由于缺乏明确、具体、有力的保障而常常不能正常地发挥作用，从而使群众监督的积极性降低。
虽然许多以权谋私的违法乱纪的腐败现象就发生在群众的眼皮底下，违法乱纪者依然我行我素，人民群众一目了然，但由于群众的监督权得不到有效的保障，例如：
群众可能因其监督了某位官员后而毁了其政治前途，或因此而下岗、失业，甚至丧失生命等，所以必然无法开展有效的监督。
二是与人民群众监督相配合的国家专门举报受理机关的法律地位不明确，缺乏相当的职权，且人、财、物配备不齐全，从而造成监督的乏力。
三是缺乏由人民群众自己组成的反腐机构。
在这种情况下，人民群众的反腐力量较为分散，对于监督行业性腐败、窝案、大案，往往心有余而力不足。
5、舆论监督的渠道不畅
舆论监督是整个社会民主监督机制中不可缺少的监督形式。
在西方被称为与立法、司法、行政三权并立的“第四权力”。
由于其具有公开性、公正性、及时性、广泛性的特点，因而在防治腐败中具有重要作用。
自改革开放以来，我国舆论监督在政府监督机制中的地位逐步上升，在反腐倡廉、揭露社会黑暗方面起了重要的作用。
但是现阶段，我国各种媒体均附属于某个系统或权力部门，是国家事业单位，主要的全国性和地方性的报纸都是中央和地方领导机关的机关报，作为“喉舌”，所有新闻媒体都在各级党委宣传部的统一领导下工作，这与新闻媒体应当充分履行的公共权力即舆论监督的职责存在一定的矛盾。
舆论监督也只是党和政府领导和管理职能的延伸和补充，时常是官员唱戏，媒体喝彩，由于缺乏必要的独立性，监督功能受到极大限制。
使得如果想要在媒体上披露各级官员，需要各有关部门层层审批，加之部门保护主义、行业保护主义的盛行，极大阻碍了舆论监督的实施，使舆论监督的难度和风险加大。
（四）反腐法律法规制度不健全
“法令行则国治国兴，法令驰则国乱国衰”。
近年来，我国在反腐倡廉立法工作中取得了较大的成绩，为反腐败斗争提供了强有力的法律保障。
但是，从整体上看，我国的反腐败法律法规还不完善，对腐败现象的制约还很乏力。
这主要表现在：
1、反腐败立法不系统。
具体而言：
其一，缺乏宏观指导反腐败的综合性法律。
比如说：
我国目前查处的腐败案件主要是根据《中华人民共和国刑法》第八章关于贪污受贿罪的规定，还没有一部《反腐败法》，这就给腐败行为的界定、分类、量刑等带来困难。
《刑法》中对贪污罪的惩罚有很大的量刑空间。
如个人贪污数额在10万元以上的，可以判处10年有期徒刑，或者无期徒刑。
对两个分别贪污五千元和五万元的人来说，他们面临的都是一至七年的有期徒刑。
且“犯罪后有悔改表现，积极退赃的，可以减轻处罚和免于刑事处罚，由其所在单位或上级主管机关给予行政处分”。
这就给犯罪分子留下较大的侥幸空间，使他们通过各种关系逃脱法律制裁。
另外，对于“巨额财产来历不明”这一罪行，最高仅判五年，使许多贪官在其日常交易中变得心中有底，贪欲旺盛，他们认为即使是自己“贪”失前蹄，大不了是自己去坐几年牢了事。
其二，缺乏适用于具体腐败行为的专门性反腐败法律和程序性法律。
如：
《反贪污法》、《反贿赂法》等。
2、法律中的部分条款已经过时。
现行的许多法律都是改革开放之初，甚至是更早颁布、修订的。
随着我国市场经济的发展，社会的进步，其中的部分条款显得不能够“与时俱进”。
如中央要求200元以上的礼品一律上缴。
现在对待这一规定，中央及各级政府实际上是不执行的，没人上缴，也没人管。
在检察院和纪委对腐败案的立案标准都已提高的今天，此类条款明显滞后。
3、缺少反腐败相应的配套制度。
反腐败是一项长期性、系统性的社会工程。
需要的是完善的法律法规和与之相适应的配套制度。
该制度应该能够对法律进行补充，在从源头上解决和防治腐败方面发挥着积极的作用。
国外反腐败的成功经验也表明完善的配套制度在反腐工作中的重要意义。
而我国现阶段相应的配套制度还很欠缺。
如还没有形成完善的财产申报制度、责任追究制度、权力报告制度等等。
三、对行政权力腐败的遏制
从各类腐败的例子来看，现阶段造成行政权力腐败的制度原因有很多，但其实质都是由于行政权力缺乏内在、外在有效的制约和监督造成的。
正如孟德斯鸠所言：
一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。
有权力的人们会使用权力一直到遇到界限的地方才休止。
因此要在制度反腐的道路上真正的遏制行政权力腐败，就必须完善相关的规则体系，对行政权力实行有效的监督和制约。
（一）建立合理分解及减少行政权力的机制
对行政权力的分解即对行政权力进行科学的划分，形成职权边界明确，彼此独立、各司其职又相互联系、互相制约的框架。
具体分解行政权力的做法有以下几种：
一是将一个部门对某项事务的决定权分解到几个部门。
如对基建工程项目的审批和实施由发改委一家负责改为由发改委做可行性论证、计划安排等先期准备，财政部门审查资金，城建规划部门组织实施。
二是将一个部门内集中于一人的权力分解为几人共同行使。
如决策权、执行权、监督权相分离，形成互相制衡的机制。
三是将系统或部门内集中于某一级的权力分解为几级负责。
从而改变政府中一些部门、一些人权力过分集中的现象，使管人、管钱、管物的权力应尽可能的分散，对掌握这些权力的易滋生腐败的岗位应定期进行岗位轮换。
行政权力分解后，要制定行政权力运行的工作程序和行政工作规范，克服权力行使中的随意性，保证权力运行的有序性和规范化。
减少行政权力就是减少政府对市场、对社会的干预，即减少“公权数目”，从而减少以至消除“以公权谋私利”的行为，铲除行政权力腐败的土壤。
以《行政许可法》的实施为契机，转变政府职能，推进行政审批制度改革。
应按照《行政许可法》的要求，对于公民、法人或其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府应该放权，让其自主管理。
严禁借行政审批来收费谋取部门和个人利益，并严格按照《行政许可法》的要求规范行政审批的实施，落实“公开、公平、公正”原则，杜绝行政审批中的腐败现象。
（二）进一步完善行政领导干部的选任制
目前我国行政领导干部的提名、选拔、晋升由民主选举决定的选任制度实行的范围还比较小，在绝大多数情况下仍让位于由上级领导决定的委任制，从而造成走后门、拉关系、跑官、买官、卖官的腐败现象丛生。
因此，要在制度上遏制腐败，就要进一步完善行政领导干部的选任制。
首先要扩大领导者的直接选举范围，将目前在村级直选的基础上扩大到县级机关的直选。
县级政府及其部门、法院、检察院的主要领导均在直选范围内。
在条件允许的情况下要逐步扩大到市级、省级。
其次，要改变由某个人或少数人来选少数人的用人机制，对于一般干部，采用公开考试，公开答辩，向社会公示，择优选用的机制；对于重要干部，采用差额方式，被选举人辩论，集体投票决定。
从而减少上级领导干部的任命权，加大“竞争上岗”的力度，使原来用人当中的“暗箱操作”，变为“阳光作业”，置于群众的监督之下。
（三）健全完善有效的监督体制
监督是对权力运作进行监察和督察，是通过一种外在的强制实现对掌权者的约束。
有效的监督体制，要求监督的空间是全方位的，监督的时间延续是全过程的，监督的形式是多样且能形成合力的。
一切民主制度的建设，其根本目的就是为了加强对权力运行的监督制约。
要建立具有独立性的监督机构，加强人大的监督，加强司法监督的主动性，加强群众的监督，完善新闻舆论的监督，从而保证“权为民所用”。
（四）健全反腐败法律及相关制度
依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略已载入宪法。
建立法治国家是近阶段我国发展的目标。
这就要求根治腐败问题，也必须坚持法治原则，不仅权力主体要在宪法、法律、法规和制度规定的范围内行使权力，依法用权，防治权力的异化和滥用，即法无明文规定（授权），不得行之，一旦越权违规就要受到法律制裁。
而且对于监督主体而言，也只有依法监督，才能保证监督的权威性和强制性，提高监督效力。
从这一角度讲，健全反腐败法律及相关制度是反腐制度建设的根本。
一方面通过具体的强制性法律规范及相关配套制度对权力者进行有效的引导、监督和约束，使其形成自觉的守法意识，不去滥用权力；另一方面则在权力者滥用权力并导致权力腐败时，法律可通过国家机器的力量进行干涉，对权力腐败者采取行政处分、限制人身自由、剥夺公民权利、甚至剥夺其生存权等强制性的惩罚措施，从而给权力腐败者以巨大的震慑和威吓，使其不敢滥用权力、不敢腐败。
总之，行政权力腐败既是行政学研究的热点问题，也是当今迫切需要解决的现实问题。
在我国社会主义民主政治建设和发展进程中，我们必须充分认识这一问题的重要性和复杂性。
不仅要寻找到造成行政权力腐败的制度原因，更重要的是从制度建设上对行政权力腐败进行遏制，使改革开放和现代化建设事业能够健康有序的进行。
【注释】
1、CPI清廉指数：
CPI反映的是全球各国商人、学者及风险分析人员对世界各国腐败状况的观察与感受。
它的数据来源于一些专家学者从国际上重要的著名的调查报告提取有关人士对各国腐败程度的感觉和评判数据,加以综合评估,给出分数。
CPI采用10制。
10分为最高分，表示最廉洁；0分表示最腐败；8.0-10.0之间表示比较廉洁；5.0-8.0之间为轻微腐败；2.0-5.0之间腐败比较严重；0-2.5之间则为极端腐败。
【参考文献】
1、《行政管理学概论》，作者：
张国庆，北京大学出版社，1990年版。
2、《行政腐败解读与治理》，作者：
金太军，广东人民出版社，2002年版。
3、《公共管理学前沿问题研究》，作者：
陈荣富，黑龙江人民出版社，2002年版。
4、《论构建完备的共产党员行为规范体系》，作者：
李乐刚2004年版。
5、《论法的精神》，作者：
孟德斯鸠（张雁深译），北京商务印书馆，1961年版。
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