如何重新认识电信业.docx

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如何重新认识电信业

如何重新认识电信业

如何重新认识电信业？

——对电信业改革的反思2010-10-2714:

14

如何重新认识电信业的基本规律？

自上世纪80年代在全球范围开始一场旨在打破垄断、推动竞争、放松管制的变革以来，电信业发生了翻天覆地的变化。

迄今而言，这个行业已有两次重大突破：

一为移动通信的异军突起，对传统的固定网形成了有力的替代性竞争；其二为互联网的神奇发展，不仅对这个行业、更给全社会带来了一场深刻的变革。

然而，随着技术特别是市场的发展，传统电信业的内涵属性、业务范围、服务对象都发生了重大变化。

第一，电信网络从单一走向融合；第二，电信业务从话音走向话音、数据、多媒体的集成；第三，电信市场从独家垄断走向市场竞争；第四，电信行业从封闭走向开放。

上述变化的结果，一方面使这个行业的影响力、渗透力更强了，另一方面导致这个行业的面目日益不清。

任何一个行业均有其与众不同之特性。

对于电信业改革发展问题的所有讨论，均应当也只能建立在对该行业的基本特性、基本面目的认识上。

从电信网的技术特性来说，具有典型的网络型经济特征，还有全程全网性，网络正效应。

从电信业的经济特性来说，具有规模经济特性、范围经济特性、边际成本的弱相关性等。

电信企业须达到一定规模，方能突破盈亏平衡点。

无规模则无效益，更无发展。

因此，电信行业规模扩张之激烈是其他任何行业所无法比拟的。

电信行业需要很长的建网周期，市场信息滞后导致企业投资具有一定的盲目性。

生产成本难以度量，服务成本核算困难，使得电信业的定价缺乏准确依据。

电信企业在价格竞争中非理性成分较重，这是一个致命问题。

不同企业的网络互联互通对小网而言是获得了好处，对大网而言则不然，反而是造成了一种威胁。

所以，互联互通总是与大网运营企业的根本利益相矛盾，而通过市场又无法解决这一矛盾，因而其便成为政府管制之要事。

这一矛盾的根本性，兼之电信技术不断推陈出新，使得互联互通难题很难一劳永逸地解决，新情况、新问题不断出现。

技术的进步改变了电信业的面貌和格局。

一方面，传输技术的发展改变了电信业资源状况，使网络的业务承载能力显著提高，进而使传统的电信业务需求关系发生倒转，电信业务开发越来越向用户需求靠近。

另一方面，网络功能趋同和向下一代演进强化了电信业的规模经济效应，特别是“三网融合”的发展，模糊了原有的业务边界和市场格局，行业结构日趋不稳定。

近年来，电话作为电信业的核心业务正在不断萎缩，新的数据类业务又无法弥补电话业务收入的下降，传统电信业在资本市场的价值日益低值化、边缘化。

与之成对照的是，互联网应用商凭借技术创新、业务创新和商务模式创新，大举进入信息通信业并不断分流电信业的业务和收入，对电信业形成巨大的竞争压力。

引入竞争后管制并未减少，反而变得更加复杂。

实践证明，电信业作为基础产业的性质，决定了政府对其进行管制的必要性。

如何看待电信业的垄断与竞争？

近年来，垄断尤其是国企垄断问题成了各界热议的论题。

然而，在对反垄断问题的思考当中，有一种比较普遍的、简约化的思维倾向。

这种简约化思维倾向体现为对反垄断问题之复杂性的漠视，导向一种“凡垄断则必应反之”的片面认识。

纵观世界各国之反垄断法，大体上由禁止垄断协议、禁止滥用市场支配地位和控制经济力量过度集中三大块构成。

我国《反垄断法》还对滥用行政权力排除、限制竞争作出了禁止性规定。

从电信业的技术和经济特征出发，中国电信业的反垄断应在三方面有所作为，即监督滥用市场优势地位、禁止联合限制竞争和禁止政府及所属部门滥用行政权力排除或限制竞争。

市场支配地位，是指某个经营者或数个经营者在特定的相关市场上占有一定程度的优势或强势，可以凭借这种势力控制市场，进而对该市场上的竞争产生重要影响。

我国电信领域滥用市场支配地位行为主要呈现以下形态：

一是抗拒互联。

二是价格歧视。

电信运营商的联合限制竞争，主要是指两个或两个以上因提供同一类电信服务产品而处于相互直接竞争中的电信运营商，通过共谋或采取协议的方式而实施的限制竞争的行为。

电信竞争中还有纵向联合限制竞争行为，一般是指同一行业处于不同经济层面而有交易关系的企业间通过协议或其他共谋实施的限制竞争行为。

比如，运营商与手机终端制造商、SP服务商和经销商几方签订协议，参与设计定制终端手机，由此强化了该运营商在整个产业链中的主导地位。

有些地方的运营商在与一些提供信息业务的SP的合作中，采用独家交易协议或限制交易协议的方式，限制该SP向竞争对手提供类似的信息服务。

较之前两种问题，行政性限制竞争问题是我国电信领域反垄断最为根本的问题，表现为公共电信资源的垄断与不当分配、行政限定交易行为、行政限制市场准入等，尤以最后一种为甚。

例如，原信息产业部2006年给中国移动下达了通知，明确要求移动公司不得建设与经营有线接入网、用户驻地网等业务。

408号文出台后，中国移动只得退出宽带数据业务市场，从而导致了宽带市场的经营集中于主导固网运营商。

在传统的固定通信网络时代，网络垄断和业务垄断基本一致。

无论是分割原有网络还是新建网络，都不能突破网络型产业的局限。

当时，数网竞争是不经济的。

尤其是本地电信领域，由于接入网数量多、投资大、建设周期长，更被认为具有天然的垄断力。

而在通信技术多样化、通信服务多元化的时代，网络垄断和业务垄断的差异逐步凸显。

尽管固定电话网仍具垄断性，但因移动网、互联网等的快速普及和替代性竞争，传统的固定电话市场已被有效分割，固定电话业务日益萎缩。

所以，判断电信领域的垄断与竞争，就不能仅以网络是否由某企业完全控制为依据，而要视各种业务之间替代竞争的整体情况而定。

电信垄断问题的复杂和深湛，迫使我们在对其进行思考时，必须持一种动态和平衡的观点。

必须充分考虑行业所处的发展阶段，亦即要动态地看待电信行业的垄断和竞争问题。

在电信业发展的起步阶段，由于布网投资大而市场需求小，维持垄断市场结构便十分必要。

倘若竞争过于激烈，在市场容量有限的情况下，过高的成本投入和竞争带来的价格下降，会导致整个行业运营效率的下降。

在这方面，印度给我们留下了极为惨痛的教训。

印度电信改革的起点和中国相近，但该国从一开始就冀望通过开放市场、引入竞争，吸引国内外投资。

结果却因国内电信市场诸侯割据，规模经济潜力无法发挥，电信服务成本居高不下，企业普遍效益不佳，导致许多外资被迫从印度电信市场撤离。

而当市场总量扩大、企业积累了一定实力后，维持垄断经营的市场结构便缺乏合理性，需要引入竞争机制。

因为唯有竞争，才能促进技术创新，推动效率改进，更好地增进社会福利。

中国的电信市场虽然一直是国有股“一股独大”，但通过企业拆分、引入竞争，切实提高了资源配置效率。

看待垄断还要有平衡观点：

一方面，即便在电信业发展之初，完全垄断也是不经济的。

另一方面，

仍维持着垄断体制下的高利润，使市场能够容纳较多运营商并存。

他们忽视了随着竞争加剧，价格会一路下跌，当竞争将行业超常部分的利润蒸发掉时，电信业的规模经济和范围经济特征将会再度显现。

因此，现代电信业虽已不再是原来意义上的垄断行业，但依然是典型的网络型行业。

固定成本的沉淀性并未随着竞争加剧而改变，而过度竞争必然会导致部分企业退出市场。

电信业的基本性质不变，决定电信企业行为的根本力量就一直存在。

时至今日，电信行业本质上依然是也只能是一个垄断性行业。

电信业是战略性产业吗？

不同产业在其发展的不同阶段在国民经济中作出不同贡献，有着不同的地位。

清晰地认识到电信业在国民经济中的贡献和地位，对电信业调整产业结构和相关政策具有重要意义。

作为ICT产业的核心力量，电信业直接影响的范围取决于它在整体经济中所占的比例和增长速度。

在中国，电信业务收入一度以超过GDP的发展速度飞涨，对国民经济的贡献呈逐年上升趋势。

近年来，随着竞争的加剧、资费的降低，电信业的直接贡献正在逐步走低。

这个趋势是不可逆转的，也是正常的、必然的。

近年来电信业对经济增长的直接贡献率在不断下降，从2001年的6.75％下降到2008年的1.73％。

现在来看，电信业对国民经济的贡献，不仅要看直接的方面，更要看间接的方面。

主要表现为“四力”：

一是“拉动力”。

电信业作为整个产业链的中间环节，其创造的巨大需求直接拉动了电子制造业以及相关产业的振兴。

二是“促动力”。

电信业的发展催生了一批新兴业态。

三是“推动力”。

正是由于电信业的发展，推动企业不断改变供需链条和内部结构；推动政府部门提升工作效能，优化服务及互动的方式；推动人们不断改变他们的消费方式和行为。

四是“带动力”。

电信业的发展直接带动了就业，增加了税收。

可见，电信业作为一个生产部门，与国民经济其他部门联系密切，任何部门的生产和管理过程，都离不开电信部门的支撑作用，因此估计电信业对国民经济的影响，不应仅计算电信业增加值对GDP增长的直接作用，还应计算电信业对国民经济其他行业的间接作用。

电信业过去是、现在是、将来还会是基础产业，因为电信服务已日益成为人们工作生活中不可分割的重要组成部分。

电信业不是“主导产业”和“支柱产业”，这从其增加值占GDP的比重不断减少的现象即可看出。

2000年前电信业是“瓶颈产业”，因而是国民经济的“先导产业”；2000年后，电信业扔掉了“瓶颈”的帽子，一度不再作为“先导产业”发展；到“十一五”后期，随着后国际金融危机时期的来临，新一轮国际竞争已演变成争夺科技和产业发展制高点的竞争，对电信业“先导性”作用的发挥提出了新的要求，有必要继续作为“先导产业”予以发展。

由于电信业事关国计民生，事关两化融合，尤其是与国家安全的密切相关性，其健康发展是国家战略中不可或缺的一部分，也是国家战略部署的有机组成。

因此，电信业作为战略性产业的地位是不可动摇的。

围绕上述定位，要处理好电信业与经济社会发展的关系。

我认为，无论是“适度超前”的、“齐头并进”的还是“紧紧跟进”的，都不能概括这二者的关系。

在新的形势下，电信业与国民经济的关系既不是“超前”，也不是“并进”，更不是“跟进”，而应当是“紧密融合”的。

电信业曾经作为“瓶颈”备受诟病，一度作为“骄子”占尽风光，现在逐渐“平和”下来——而这种“平和”正反映了整个时代和社会的进步。

电信业未来所要追求的就是一种“平和之道”，不是急风暴雨、狂飙突进式地发展，而是和风细雨、润物无声地演进，做国民经济的“融入者”、产业链的“参与者”而非“凸显者”、“控制者”，只有这样，才能在这个日益扁平化的世界谋得可持续发展的空间。

电信改革何去何从？

对“分拆”式改革的反思

1.电信业特别是电信产业链中的网络层具有非常强的规模经济性和范围经济性，分拆的改革势必要影响电信业的经济效益。

由于电信业具有明显的规模经济性和范围经济性，要求企业必须将密切相关的业务有效地聚合起来，进行一体化经营，这样可节约市场交易费用，加强企业的市场竞争力。

分拆的结果不仅是经济效益的丧失，同时恶性竞争层出不穷，为互联互通造成了严重的障碍。

2.“分拆”改革没有从根本上解决市场“竞争不足”问题，同时产生“竞争不足”和“竞争过度”共存的现象。

中国电信业“分拆”改革的初衷是为市场引进更多的竞争机制，促进市场的竞争。

但是中国电信产业具有很强的特殊性，分拆后市场结构的主体仍然为国家或国家控股，分拆后市场出现“竞争不足”和“竞争过度”共存现象成为必然。

一方面，分拆改革并没有改变竞争主体的产权同一性。

竞争主体的产权同一性，对国家而言即要考虑市场竞争的效率又要考虑国有资产的保值增值，当两者出现矛盾时，要么牺牲市场效率换取国有资产的保值增值，要么牺牲国有资产的保值增值换取竞争效率。

但是，这两种情形都会给电信市场竞争带来问题。

第一种情形，牺牲市场竞争效率，通过各种行政性的产业治理方式保证国有资产的保值增值，市场竞争让位于行政命令。

第二种情形，任由无产权约束的恶性竞争发展，导致国有资产的流失，而合理的市场竞争并没有形成，社会资源并没有得到最优配置，造成过度竞争。

另一方面，分拆改革并没有改变竞争主体国有控股，一是资产监管职能是否完全到位，二是在引入竞争后，如何保证国有资产监管职能与政府其他职能分开。

从形式上看，电信运营公司已经和政府部门完全分开，但是由于其国家控股的产权结构，从国家利益和产业发展的角度而言，国家发改委、国资委与几大电信运营公司不可能分开，工业和信息化部及其下属各地通信管理局在行使管制职能时，不可能完全独立于这几大电信运营公司，这严重影响政企分离和电信管制机构的独立性。

各个政府部门在行使电信管制职能的利益出发点的不一致也导致了电信管制目标的冲突。

3.“分拆”并不能有效阻止垄断行为发生．。

中国电信业的垄断实际上带有强烈的“行政垄断”的色彩。

垄断结构本身具有一定程度的合理性，是切合产业特点的。

问题的关键在于中国电信业的垄断是一种行为垄断，效率低下、差别价格、价外收费、强制搭售、强买强卖、随意涨价、服务质量差等这些电信业出现的问题，很大程度上不是因为垄断结构本身造成的，而是由于电信的体制产权问题导致的行政垄断造成的。

因此，分拆并不一定就能引进竞争，因为分拆改革并没有改变引起“垄断”的内因。

同时分拆后虽然已没有任何一家电信企业处于绝对的垄断地位，但在分业经营的模式下中国电信企业却在各个细分的业务市场上形成了行政垄断，中国移动在移动通信市场的占有率为70%左右，而中国电信和中国联通在固定电话业务上的占有率为90%左右。

对下一步电信改革的构想

要实现中国电信市场的有效竞争，必须坚决摒弃以往那种片面化的电信改革模式，而代之以一个包括产权制度改革、市场结构优化和电信管制重构三个方面共同推进的系统框架。

1.推进产权制度改革

由于中国电信运营企业的绝对资本是国有资本，单一化的投资主体和多元化的市场经营主体之间的矛盾，不断引发运营企业间利用垄断资源展开恶性竞争。

可以说，产权改革的滞后，已严重影响到我国电信业的可持续发展。

基于当下国情，应分层次、分阶段地推进产权改革措施，逐步形成以国有资本为主体、多种所有制并存的产权结构。

（1）逐步引入非国有资本。

引入非国有资本的路径有二：

一是以经营权方式引入。

政府采取特许经营方式将某种电信设施资产以一定价格在一定期限内出让给民间部门进行自主经营和管理。

此种方式的现实意义在于不必出让国有股权，就能有效利用民间资本的优势。

二是以所有权方式引入。

在增量资产方面，采用扩股融资方式，通过发行股票，向国内外资本市场融资；在存量资产方面，采用出售和股份制改造方式。

从国际经验来看，股份制改造是民间资本进入电信业的最常见方式，不仅是引入资本的有效途径，还有助于建立利益激励机制和投资风险约束机制，形成所有者与经营者之间相互制衡、激励与监督有效结合的治理机制。

（2）保持国家相对控股。

一直以来，我国在对国有企业进行股份制改造时，通常是向社会募集股份，而非出售国有股。

这种操作方式不利于盘活国有资产，难以实现股东多元化。

政府对国有资产的控制应体现在“质”上，以相对控股为目标，不断减持国有资本比重，用较少的股份控制更大数量的资产。

鉴于我国现阶段尚未形成完善的社会主义市场经济体制以及电信业关乎国家安全、经济安全等考虑，推进电信业产权多元化应保持国家相对控股，确保国有资本有效控制国民经济命脉产业，增强国有经济的控制力。

总体来看，在电信业的基础网络环节，应坚持国有资本的主体地位；在弱自然垄断环节，应降低国有经济比重，积极引入民间资本，形成多种所有制结构；对于完全属于竞争性领域的国有资产，可通过出售而实行民营化改革。

2.优化电信市场结构

（1）坚持适度准入。

坚持适度的市场准入，既有别于当前美国等西方发达国家奉行的自由竞争政策，也有别于改革开放以前及早期的垄断政策，就是一方面把好市场准入关，反对无障碍地进入市场，防止过度竞争；另一方面提倡适当程度的竞争，反对垄断。

在第三次电信重组后，我国电信市场形成了三家全国性大型电信运营商为主体、几万家增值业务提供商参与竞争的市场格局，前者极大，后者极小，缺乏中间层。

借鉴国际经验，在推进基础运营业产权改革的同时，应着眼于整体市场架构，大力发展虚拟运营商和转售运营商，推动形成多层交融、层内层间既竞争又合作的多极市场格局。

在3G牌照业已发放之后，可先行试点开放区域牌照和虚拟运营，逐步全面发放区域牌照和开放虚拟运营。

待各种配套制度（资源保障制度、互联结算制度、竞争监管制度等）完善后，再全面发放区域牌照和开放虚拟运营。

在扩大市场准入的过程中，要充分考虑电信行业的规模经济特性，尽量避免经过一段时间的竞争导致较多企业退出市场的现象，确保退出的社会成本最小化。

（2）完善互联机制。

通常而言，即便网间结算费率再高，主导运营商亦不愿向竞争对手提供网络互联，这就需要建立互联互通的激励与约束并举的机制。

“激励”体现为建立基于成本的网间结算方式。

在固定电话和移动电话之间，过去的结算是采取资费分成的方法，因缺乏补偿互联互通成本的科学依据，未能平衡好企业间利益关系。

移动和联通之间过去采取的是互免结算费，由于网络规模不同，强调双方接受同样价格而互免，客观上也不公平。

所以，应尽快调整，建立一种基于成本的定价方式，即互联互通费用应当足以弥补已经为此支付的所有成本，以确保结算价格对运营商的有效固定投资形成激励。

“约束”体现为坚持和强化互联互通的强制性，将其作为竞争性市场结构下满足网络经济的规模性、外部性的强制措施切实抓好。

（3）建立市场化的价格形成机制。

合理的资费体系是推动有效竞争的重要杠杆。

目前所有电信服务领域既已形成竞争格局，电信资费就应面向市场。

要顺应市场竞争发展情况，不断扩大市场调节价范围，缩小政府定价、政府指导价空间，逐步建立一个基于市场的电信资费管理体系。

同时，要建立相应的调控机制，通过控制供给总量控制价格竞争水平，防范和遏制恶性价格竞争。

（4）慎用非对称管制。

针对我国电信市场尤其是移动通信市场集中度过高的问题，有必要实施适度的非对称的管制政策，弱化非主导运营商和后进入运营商的竞争劣势。

比如对主导与非主导运营商实行非对称的号码携带，以实现存量市场的用户流动；非对称的价格管制，对主导运营商资费进行审批，而对非主导运营商资费采取备案方式，防止主导运营商采取掠夺性定价驱逐对手；固定网络和2G的非对称结算政策，在一段时间内可维持不变或略作调整，通过结算政策调整业务不对等导致的竞争不公平问题；加强对主导运营商不正当竞争行为的监管等。

同时必须认识到，非对称规制虽是垄断性产业向竞争性产业变革的重要手段，但却完全是一种行政手段，使用不当会对运营商产生不良激励。

（5）推进“三网融合”。

“三网融合”使得不论是电信网、有线电视网还是计算机网均可在适当改造后传输三网的所有业务，这对于打破垄断，尤其是电信业自然垄断的最后堡垒——本地网垄断，具有极为重要的意义。

随着今年年初国务院常务会议的召开，我国“三网融合”工作已进入加快推进的关键时期。

电信行业要顺时应势，积极参与其中，冲破产业发展壁垒，推进融合竞争。

3.重构电信管制体系

（1）健全电信管制的法律体系。

鉴于中国电信管制的现状与发展需要以及国外经验，必须尽快推动出台《电信法》，并以之为依据，制定完善一系列的电信管制法规、规章，形成一个完整、系统、权威的电信管制法律体系。

制定我国《电信法》至少应考虑如下内容：

一是明确《电信法》的立法宗旨、原则、使用范围等；二是明确赋予管制机构的权利与法律地位，理顺政府、管制机构、电信运营商等之间的关系；三是明确各类电信业务的经营条件，如确定国有及民营等各种资本进入电信市场的方式、比例、权利和义务等；四是市场结构方面的规定，如市场进入的条件、市场主体的数量限制等；五是市场行为方面的规定，包括市场竞争行为、互联互通、普遍服务等；六是明确规定实行数网竞争的管制体制，提出具体的管制政策。

（2）建立面向融合的管制体制。

网络电话的出现，已给不同国家带来了管制难题。

在我国，固化的产业边界和分设的管制架构成为“三网融合”的主要障碍。

面向融合趋势，必须及时改革现行的分业监管体制，打破行业垄断和部门分割的利益格局，建立独立、权威、统一管理三网的电信管制机构，以利于统筹规划、综合协调、统一标准、规范市场。

同时，建立健全绩效评估机制，推动电信管制不断向规范化、透明化、法治化方向发展。

（3）完善公众参与的工作机制。

电信业改革开放步伐的加快，亟须提升管制透明度和参与度，建立完善公众广泛参与的机制。

扩展公众获取有关政府管制信息的渠道，通过多种信息载体及时将相关信息送达公众。

规范公众参与的形式，完善公众听证会、咨询委员会等方式。

建立公众参与的司法监督和绩效评估制度，敦促管制机构面向公共利益目标，高效履行管制职责，切实保障公众参与的真正落实。