公共服务视角下的农民工权益保障.docx

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公共服务视角下的农民工权益保障

目录

一、引言1

二、农民工基本问题阐释及其权益保障现状1

（一）农民工概念界定1

（二）农民工权益问题1

（三）农民工权益保障现状2

1、身份权益的缺失2

2、劳动权益的缺失2

3、政治权益的缺失2

4、发展权的缺失3

5、社会保障权益的缺失3

三、农民工权益缺失原因分析3

（一）户籍制度导致城乡分离4

（二）相关法规和司法援助体系不健全4

（三）政策空隙与政策执行不当5

四、公共服务型政府保障农民工合法权益的思考5

（一）公共服务型政府界定5

（二）保障农民工合法权益的途径6

1、改革户籍制度，促使农民工职业化和市民化6

2、公共服务型政府应有所为7

（1）政府视农民工为“新市民”7

（2）吸纳农民工参与社会管理7

（3）建设农民工维权网络8

（4）转变政府管理模式8

五、结语8

六、参考文献8

公共服务型政府下的农民工权益保障

摘要：

农民工权益保障问题现在正日益成为学术界研究的焦点，有很多学者对这一领域进行了不同视角的研究。

但很少有学者将农民工权益保障问题置身于公共服务型政府视角下，侧重于从政府转变服务理念的角度进行研究。

针对该情况，本文抓住行政管理前沿理论即新公共服务型政府职能的转变与农民工权益保障这一社会热点的现实结合的可行性，从阐述农民工基本问题开始，进而论述了农民工权益保障基本问题及现状、权益缺失原因分析、公共服务型政府下保障其权益的可行化建议。

希望能对农民工权益保障提问题研究提供一个新公共行政学的价值工具视角。

关键词：

政府；公共服务；农民工；权益保障

一、引言

农民工问题近几年来一直是社会热点，特别是富士康跳楼事件，更是引导更多的社会舆论向农民工的合法权益保障问题倾斜。

同时，在新公共管理运动的大背景下，理论界开始倡导公共服务型政府的构建。

那么，在公共服务型政府下，针对农民工权益保障问题，政府应该做些什么，能够做什么呢？

二、农民工基本问题阐释及其权益保障现状

（一）农民工概念界定

农民工是中国城市化进程中由于城乡二元社会结构的存在而导致农村人口流动遭到限制所形成的有城市工作仍是农民身份的这特殊群体的中国特色称谓。

本文拟从以下几个层面对农民工的概念进行界定。

第一，从制度身份层面界定：

农民工虽然从事的是非农产业，但由于户籍制度的限制，他们的社会身份仍然是农民。

第二，从权益缺失层面界定：

身份的非市民化使农民工成为了城市的边缘弱势群体。

第三，从地域层面界定：

农民工具有流动性，这使其在接受社会保障时受地域限制。

（二）农民工权益问题

权益，即“权利和利益的简称”。

农民工权益成为“问题”并且备受关注有以下原因。

第一。

农民工是一个特殊的群体。

其特殊之处在于其“复杂”的身份，他们具有农业户口却从事非农工作。

换句话说，他们与一般农村人口的区别在于其工作，与城市职工的区别则在于其户口。

而且正是这种特殊身份以及由此造成的种种际遇将该群体的权益问题“提上了重要议程”。

第二，近些年来，进城务工农民数量逐年攀升。

2002年进城农民工就业达到了9460万：

2003年有1.129亿农村劳动力外出务工，占农村劳动力的23.2%。

第三，不管是农民工群体自身还是其他群体或人士，作为一种进步，权权益保护意识得到了逐步的提升。

（三）农民工权益保障现状

本文拟就农民工身份权益，劳动权益，民主政治权益，发展权益，社会保障权益，等进行深入分析，特别是身份权益，正如上面所提及，该权益的缺失是农民工权益问题的焦点所在，直接影响着其他权益能否得到更好的保障。

1、身份权益的缺失

1958年《中华人民共和国户籍登记条例》颁布实施，在我国形成了长期的二元户籍制，即农村户口和城市户口的二元结构。

农民工作为我国经济转型期间的产物，其身份问题复杂。

他们在户口身份上是农民，在家里保留土地。

同时，他们又外出进程打工，靠工资生活。

但是，由于不是城市市民——身份的非市民化，他们成为了城市边缘弱势群体，权益诉求渠道缺失。

身份权益的缺失直接影响了农民工的迁徙自由。

迁徙自由是指公民享有选择居住地的自由，但农民工在城乡分离的二元社会结构中丧失了迁移自由权。

同时，城乡分离的二元社会结构存在导致农民工在城市的居住权长期未提上日程。

农民工作为社会边缘人群，生活质量比较差，居住条件比较恶劣，住房基本权利被忽视。

2、劳动权益的缺失

农民工进城务工是为了取得更好的经济收入，但是其劳动权益往往受到损害。

我国1994年颁布实施的《劳动法》第3条就明确规定了劳动者有平等就业的权利，这表明平等就业是农民工的基本劳动权利。

但是，由于农民工身份地位和素质的影响，致使农民工在城市就业中总是就业面窄，择业机会少，脏活、累活、危险活是农民工的专利，其就业无保障，经常面临失业的危险。

农民工从事着最重、最苦、最脏、最累、最危险的职业，尤其是城里人不愿干的建筑施工作业、井下采掘、有毒有害、餐饮服务、环卫清洁等工作，其劳动强度大、工作时间长，却享受着当地的最低工资标准。

同时，农民工工资拖欠、克扣严重；得不到必需的劳动保护，发生职业病和工伤事故的比例高。

3、政治权益的缺失

政治参与有助于政府制定出更有效和更公平的政策，为表达和维护自身利益，农民工急需政治参与权，而选举无疑是一个较好的政治参与途径。

但是在现实生活中，由于农民工特殊身份，其选举权被城乡两地“双重抛弃”。

对于农民工来说，由于选举权的被忽视，在政治生活中没有自己的政治代表，这使他们的权益诉求既没有利益代言人也没有直接的表达渠道，成为被动的“无政治群体”。

中国工会积极维护和保障广大职工参加和组织工会的权利，但是，农民工这个边缘群体目前加入工会组织并通过工会维护其自身权益的甚少。

4、发展权的缺失

发展权是参与和享有发展进程及其结果的权利。

发展权对于农民工来说既体现在自身的发展即培训权利上，又体现在他们的子女上学等问题上。

自我发展是指通过不断学习，提高自身素质，增强工作能力和自身实力的过程。

在工作中主要体现为接受培训。

但由于社会的歧视和制度的限制，农民工往往得不到自我发展的机会。

农民工中除极个别外很少有培训的机会，甚至有很多农民工还不知道有被培训的权利，即使是必要的安全培训也往往会被剥夺。

歧视和剥夺农民工的培训权利，实质上就是剥夺农民的发展权。

在我国农民工子女教育发展权受限制，这主要表现在农民工的子女在城市上学要受到种种限制。

由于教育资源有限及制度原因，很多地方没有将进城农民工子女纳入当地义务教育体系。

因此，尽管同是国家公民，同是受国家义务教育保护的对象，但是农民工的子弟，无法像城市里的孩子一样享有平等的教育资源。

5、社会保障权益的缺失

制度排斥与制度缺失使“农民工”社会保障处于十分尴尬的境地。

进入城市的农民工虽然从事着与城市工人相同的工作，但他们的农村户籍，使其职业与身份不一致，无法获得最基本的社会保障权益，成为了城市中最为弱势的边缘群体。

这尤其体现在工商保险权益，医疗保险权益的严重缺乏以及生育保险权益基本没有上。

“农民工”往往从事较为危险、有害的作业，但由于对“农民工”工伤保险权益的严重缺乏，一旦发生了事故，他们可能只会得到些微补偿或治疗，或者根本无人过问；发生死亡事故的，大多根据非法的“生死合同”私了解决。

对“农民工”来说，和工伤保险同样重要的是医疗保险问题。

大部分“农民工”所从事的工作，有可能接触到某些有害物质，给其身心带来损害。

这种损害不仅能造成自身其后代发育障碍，而且还会影响其寿命，直接导致或者诱发某些疾病的出现。

《劳动法》规定，在女职工怀孕期间不得辞退。

但对一些企业来讲，这是否同等地适用于“农民工”并不在他们的考虑范围。

不少“打工妹”一旦怀孕就被辞退，即使不被辞退，她们在生育期间的一切待遇都无法与城镇女工“同工同享”。

三、农民工权益缺失原因分析

本文着力于从公共服务型政府视角下研究农民工权益保障，因此在探索权益缺失原因及保障性措施时，着眼于政府的有所为与有所不为，所为是否恰当，不再关注于农民工自身因素的影响。

（1）户籍制度导致城乡分离

户籍制度导致城乡二元社会结构，对农民工身份及权益的制约，造成农民工上述权益缺失的根本性原因。

户籍制度是指以1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为核心的限制农村人口流入城市的规定以及配套的具体措施，同时加上定量商品粮油供给制度、劳动就业制度、福利保障制度、医疗保健制度等辅助性措施，以及在接受教育、转业安置、通婚子女落户等方面又衍生出的许多具体规定。

它们构成了一个利益上向城市人口倾斜、包含社会生活多个领域、措施配套、组织严密的体系。

政府的许多部门都围绕这一制度行使职能。

这样，现行户籍制度便不再是一个纯粹意义上的户籍行政管理制度，而是以户籍身份制度和人口迁徙禁锢制度为核心的与户籍身份、户籍管理有关的一系列社会具体制度的总称。

从上述对户籍制度的介绍中，不难发现，户籍制度并非纯粹的户籍管理，而是划分了城乡的利益差别，把农村人口排除在城市利益之外，禁止人口流动。

这样，农民工作为更为特殊的群体，被这一制度设计排除在外，很难享受合法权益，并缺乏有效地法律保障。

当然，户籍制度不会是也不应该是影响农民工基本权益的唯一的和决定性的因素。

（二）相关法规和司法援助体系不健全

权益保障法规和司法援助体系的不健全导致农民工权益无法可依，维权无路可走，是造成农民工上述权益缺失的决定性原因。

权益是法律规定的，也应当由法律保证其实施。

农民工权益保障既缺乏有效立法，又缺乏有力执法，使其在城市生活中被边缘化。

这可从下面分析得出：

一是立法本身存在缺陷。

目前国家还没有针对农民工这一特殊群体的专门性法律法规，当农民工面临就业权不平等、合法权益遭到侵害时，无法可依。

例如我国《社会保险费征缴暂行条例》规定养老、失业保险费的征缴范围为：

“国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工”，据此，用人单位只为本部门的“城镇职工”缴费，由于农民工无法可依，被排除在外。

又如《城市居民最低生活保障条例》规定，“持有非农业户口的城市居民”才拥有享受最低生活保障的权利，而农民工同样被排除在外，无法获得政府所给予的基本生活物质保障。

二是执法不力。

使农民工面对侵害得不到支持和保护。

一方面是政府对于企业之间的非正当竞争监管乏力，使为数不少的企业为降低生产成本，采取加大劳动强度、减少工人工资等诸多侵害农民工合法权益的方式，间接伤害农民工权益；一方面是在处理企业与农民工纠纷时有失公正，如工资拖欠、工伤补偿等问题在实际中能够得到满意解决的数量少之又少，直接损害农民工合法权益。

还有，由于司法援助体系的不健全，导致农民工遭遇劳资纠纷和人身伤害时，不是投诉无门，就是因费用过高或程序过繁而无奈放弃；甚至因担忧城乡身份差异带来司法的不公，而被迫放弃。

（3）政策空隙与政策执行不当

政府制定相关政策中利益博弈导致政策空隙的存在以及政策执行不作为及变相与走样是农民工权益问题的行政性原因。

上级政府部门对下级政府部门进行考核是以行政辖区为单位的，而行政辖区有地理边界和常住人口方面的划定和规定。

因此，按照既定的行政辖区负责制，农民工往往也会“自然”沦为无人管的状态。

于是，没有哪个城市管理者会在计算本市人均GDP的时候会把农民工的数量计算进去，同时，也没有哪个城市管理者在计算本市年度GDP时会把农民工的贡献扣除在外。

体制和政策设置的空当俨然成为城市及城市管理者维护自身利益的合法依据。

这就使得政府在制定政策时，为求得自身利益最大化，排除农民工的利益，而导致政策空隙。

同时，即便政策顾及到农民工的合法权益时，政府存在着“不作为”的问题，即当出现侵犯农民工权益问题时，没有积极履行查处的职责，更没有实现建立预防机制，甚至自身的一些行政行为也在侵犯着农民工的合法权益。

不过，更为严重的是，党中央出台一些文件时，地方政府进行博弈，对该文件进行变相和走样，从而来实现“自认为”的不作为，从而极大地损害了农民工的合法权益。

四、公共服务型政府保障农民工合法权益的思考

（一）公共服务型政府界定

公共服务概念是市场经济发展到一定阶段的产物,社会公共需求不断增长,要求政府提供公共产品予以满足的社会背景下产生的。

1980年前后，公共行政学的研究受到公共经济学研究的重大影响，经济学分析方法成为公共行政学研究的重要方法，公共服务成为当时公共管理研究的主要内容。

但当时的公共服务特别注重成本—效益分析，把政府建立在经济学的理性人假设之上。

新公共服务学派是在全球新公共管理运动的大背景下，批评公共选择理论以及传统公共学——追求公共服务的效率、效能与经济而产生的。

新公共服务的核心理念是，在人民主权的前提下，作为最主要的公共管理主体的政府，其基本职能是服务于公共利益，既非亲自划桨又非代替公民来掌舵。

新公共服务是建立在公共利益的观念之上的，是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意为他们服务之上的。

在此基础上，倡导建立公共服务型政府。

主要有以下几方面的含义：

首先，从理念上看，公共服务型政府要求各级政府和官员必须树立“民本位、社会本位”的思想，以民本位取代官本位。

其次，从政府职能范围上来看，公共服务型政府是有限政府。

政府要还权于社会，还权于市场，政府主要是做市场和个人不能做、不愿做或做不好的事情。

即主要是提供维护性的公共服务和社会性的公共服务。

因而，从政府提供管理和服务的方式和手段看，公共服务型政府则要求政府必须优化工作流程，使用现代先进的管理手段和方法，本着方便、快捷、高效、亲切的原则为民服务。

让民众在接受服务的同时，有享受服务的主人意识。

再次，从政府运行机制来看，公共服务型政府改变了传统的由政府来主导一切的运行方式。

服务性要求政府的施政目标必须首先征得服务对象，即民众的同意。

其次，还必须经过一定的民主法定程序，即要求公民参与到决策的过程中，由民众和政府通过双向的交流互动，达成一致来决定。

从这一点说，政府只能在法律和人民授权的范围内行事和提供服务，政府必须依法行政，必须是法治政府，而不是任意性的、长官意志型的政府。

最后，从政府行为的后果看，公共服务型政府是责任政府。

政府必须为自己的行为和所提供的服务负责。

对于政府的失职行为，人民有权对政府提出质询、追究甚至罢免。

由公共服务型政府所包含的上述特性可以看出，公共服务型政府与有限政府、责任政府、法治政府和有效政府是紧密相连、内在统一的。

（二）保障农民工合法权益的途径

多年来，农民工权益保护问题已经引起越来越多的关注，从中央到地方出台了一系列的文件，也采取了各种措施，但农民工长期以来各项权益受损，权益保护任重而道远。

1、改革户籍制度，促使农民工职业化及市民化

解决农民工权益保障问题最根本的是要改革户籍制度，推进农民工职业化和市民化的制度安排。

归根结底，我国快速发展的城市化道路中所出现的农民工权益保障问题源于一系列不合理或者不完善的制度安排，首要的是对农民工职业化和市民化的制度约束。

因此要不断推进制度改革和创新，从深层次挖掘实现农民工职业化和市民化的有效途径，推进农民工与城市化的协调发展。

一方面，应深化户籍制度的改革，赋予农民工更合理合法的社会及经济地位。

改革的基本目标应当是将以社会身份和出生地作为划分人口类型的传统户籍制度改造为以职业和居住地作为划分人口类型的新型管理制度，核心是承认已经有固定职业和稳定收入的进城农民的社会地位，保障其拥有城居民完全同等的合法权益，从而促使其身份的合法化。

另一方面，应探索建立农民劳动力就业保障制度，从根本上解决农民尤其是农民工合法权益的保障问题。

一是应加快地方立法进程，制定专门性的地方性法律法规，对进城农民的权利、责任和义务进行法律规范和界定，建立健全法律援助制度，把进城农民工合法权益纳入法律保护轨道。

二是针对进城农民的现实状况，创造条件逐步建立与其经济条件相适应的医疗、失业、养老等社会保障制度，从根本上解除其后顾之忧。

2、公共服务型政府应有作为

（1）政府视农民工为“新市民”

政府从观念上进行改变，树立“民本位”思想，彻底摒弃对农民工的歧视，把农民工视作“新市民”，以民为本，全心全意服务。

公共服务型政府要求各级政府和官员必须树立“民本位、社会本位”的思想。

从温家宝总理为民工讨要工资考试，农民工问题吸引了成千上万人的普遍关注，特别是各级政府把关注农民工问题视作“民心工程”突出来抓，出台了一系列包括为农民工服务的政策，在全社会上上下下形成了要为农民工提供服务的共识。

但是，我们必须清楚地看到，部分政府部门把为农民工服务，解决农民工的困难作为缓解农民工与城市社会矛盾、宁人息事的手段和矛盾，而没有把农民工纳入各级政府人口管理和社会发展规划之中，切实为他们提供权益保障。

政府应当以宽广的胸怀迎接城市新市民，制定切实可行的制度解决农民工权益保障问题。

解决好农民工的身份权益、社会保障、就业、居住等问题，彻底抛弃对农民工的歧视，真正把农民工视作城市“新市民”，服务“新市民”。

（2）吸纳农民工参与社会管理

政府的服务性要求政府的施政目标必须首先征得服务对象，即民众的同意。

其次，还必须经过一定的民主法定程序，即要求公民参与到决策的过程中，由民众和政府通过双向的交流互动，达成一致来决定。

如若农民工的城市生活合法身份被确立，那就意味着他们应该享受到同城市居民完全相同的政治权利和履行相应的义务。

主要应该大力提倡和完善农民工行政参与制度，使农民工适当合法地参与行政立法、政策制定和施行过程。

行政参与的具体操作方式很多。

如：

有政府文件草案广泛征求民众意、加强和改善行政保护的公民建议制度、实施重大行政措施前的听证会、对行政机关的工作进行民主评议；允许流动民工有平等的参与城市社区涉及到他们自身利益重大决策的民主权利；在一个他们缴纳了工商税收和各类管理费，并承受着各种实际被管理义务的区域内，他们应该有权利选举代表参与商讨这些管理规则；当他们的利益受到侵犯时，他们可以集体抗议等。

这样可以保证行政充分体现农民工的利益诉求。

（3）建设农民工维权网络

政府在为农民工提供服务时，建设农民工维权网络，还权于社会，还权于市场。

公共服务型政府是有限政府，主要是提供维护性的公共服务和社会性的公共服务。

通过建设维权网络来改善和维护农民工基本权益的途径，是针对政策空隙和政府在某些领域的不作为提出来的，也切合了公共服务型政府的理念。

政府部门，研究机构，企业组织，新闻媒体，NG0/NPO，志愿者等联合起来，组成内部社区，增强农民工的社会资本。

（4）转变政府管理模式

促进政府管理模式的转变，应注重提高政府服务于农民工权益保障的效率及便捷性，让农民工在接受服务的同时，有享受服务的主人意识。

政府应该采取保护性管理措施，其实质就是要通过转变政府自身行为方式，来实现政府终极行政目标——社会公平。

流入地政府是对农民工进行管理的重要主体，他们的管理方式及管理效率对农民工合法权益的保障起着至关重大的作用。

流入地政府要采取与实现社会公平相适应的管理方式即保护性管理。

新的管理模式应充分重视对农民工的服务性工作，包括办证咨询服务、房屋出租信息服务、用工招聘信息服务、计划生育服务、卫生防疫服务、医疗保险服务、法律咨询服务等。

政府在为农民工提供服务，特别是当其权益受到侵害时，要有责任意识，主动承担责任，帮助农民工维权，保护其合法的利益诉求。

五、结语

通过以上论述，我们可以发现，公共服务型政府在农民工权益保障问题方便发挥着不容忽视的作用。

因此，政府在实际行政管理过程中，能否有效地促进农民工合法权益的维护与保障关系着构建公共服务型政府的成功与否。

政府在这一领域应当服务而有所作为。

六、参考文献

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