集体建设用地入市.docx
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集体建设用地入市
一、引言
土地是一国的命脉，是民族安邦定国、百姓安身立命的重要资源。
为此，古今中外各国莫不谨慎地制定有关土地的法律制度。
我国废除了土地私有制，实现国有土地和集体土地制度。
[1]与此相应，我国建设用地分为城镇国有建设用地与乡村集体建设用地，前者是土地所有权属于国家的建设用地，主要是城市的土地；后者是土地所有权属于集体的建设用地，包括乡镇企业、村民宅基地、乡（镇）公共设施和公益事业建设用地。
两者在本质上并无差别，无论城市建设用地还是乡村建设用地都是用来建设的土地，但是，在法律地位上两者却差别悬殊。
前者既可以依法用于工商业，也可以用于房地产业；后者法律禁止用于房地产业，用于工商业也受到极大的限制。
质言之，我国集体建设用地不能直接进入市场，原则上只能被国家征收转化为国有土地，才能进入建设用地商品交易市场，即：
集体建设用地——→国有建设用地——→用地人（简称间接入市）[2]或者称为先征后用原则。
这种制度设计的最初动因是基于严格保护农业用地，适应我国经济阶段性发展、城市化进程逐步推进而确立，然而，随着我国市场经济的蓬勃发展，这种国有、集体建设用地区别对待的法律制度日益凸显其局限性，阻碍了经济发展的步伐，也导致了国家与乡民之间的利益冲突。
如果说集体土地所有权是我国政治上的有意安排，那么集体建设用地使用权流转则只涉及到国家、集体、村民利益的分配和博弈，所以有法律变革的空间。
那么，如何突围建设用地使用权流转制度的困境，以及如何完善相关的法律制度就成为时代的命题。
早在上个世纪，集体建设用地涉足工商业就已被法律认可，不过仅局限于乡镇企业。
易言之，即使有城市资本、私人资本的投入，乡镇企业也不会改变集体所有的性质，集体建设用地也不会发生流转和物权变动。
这就极大限制了乡村经济的发展。
新世纪以来，经济发达地区纷纷尝试改革集体建设用地制度，允许集体建设用地的流转。
[3]有代表性的行政法规是2005年10月施行的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（以下简称广东办法）。
从各地行政法规看，最重要的改革之处就是突破了集体建设用地间接入市的藩篱而确认集体建设用地直接入市制度，即集体组织可以直接将集体建设用地出让、出租、转让和抵押给用地者。
如《广东办法》规定集体建设用地使用权的出让，是指农民集体建设用地所有者将集体建设用地使用权让与用地者，用地者支付出让价款的行为。
[4]集体建设用地从此可以突破乡镇企业的局限，并可以多种形式直接流转。
但令人遗憾的是，各地行政法规都明文禁止集体建设用地用于房地产业。
应该说各地行政法规为我国集体建设用地的改革奠定了法律基础，也基本确定了集体建设用地使用权直接入市制度的立法旨趣。
本文的研究即以各地行政法规为对象，深入探讨集体建设用地直接入市的根据与条件，以期抛砖引玉，为我国集体建设用地法律制度的完善有所裨益。
二、集体建设用地使用权间接入市制度及其后果
就我国现行法律规定看，集体建设用地使用权的流转受到了严格限制。
我国《土地管理法》第63条规定：
“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。
”我国《城市房地产管理法》第9条规定：
“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。
”我国《宪法》、《物权法》、《土地管理法》均规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律的规定征收集体所有的土地。
[5]这些法律规定确立了我国实行国家垄断建设用地的流转制度。
具体来说，表现为两方面：
一是卖方的垄断，只有国有土地才可以出让建设用地用于工商业和房地产开发，农民集体建设用地可以用于乡镇企业但不得出让用于房地产业。
二是买方的垄断，只允许国家征收集体土地转化为国有建设用地，禁止其他任何单位和个人购买集体建设土地，个人不得购买宅基地，私人资本投资乡村也只能设立乡镇企业，集体建设用地不能发生流转，除非乡镇企业破产或被兼并。
我国实行集体建设用地间接入市制度主要基于下列原因：
其一，严格保护耕地和保障城市化进程有序展开的需要。
土地是有限的资源，禁止集体建设用地直接进入市场，可以防止耕地轻易地转变为建设用地，有利于保护粮食安全和保障城市化进程有步骤的展开。
其二，稳定乡村社会的需要。
我国乡村是相对独立的社会，享有土地所有权的集体经济组织都是独立的利益主体。
如果允许集体建设用地自由进入不动产交易市场，在巨大利益的诱惑下，集体土地就会纷纷流入商业性用地，私人资本也会掠夺农村的集体土地，这必然会导致农村土地失去控制，农民的生活失去保障。
所以，我国传统观点认为，限制集体土地进入不动产交易市场是确保农民赖以生存的集体土地稳定存在，保障农民长远利益的重要制度。
其三，保证国家的财政收入和经济平稳发展的需要。
建设用地关系着工商业的发展和城市的繁荣，建设用地的出让金是重要的财政收入，国家垄断建设用地是宏观调控的重要措施，有利于保证收取稳定的土地出让金，从而保障国家财政收入和促进经济发展。
然而，集体建设用地使用权间接入市制度并未实现其立法目的，反而带来了社会现实的消极后果：
第一，不能满足城市工商业发展的需求，导致非公共利益征地行为泛滥。
随着我国经济的迅猛发展，城市内的国有土地日渐匮乏，不能满足工商业发展的需要。
不得不向集体土地扩张。
然而，我国法律明文规定征收集体土地必须符合公共利益[6]，否则就是违法。
易言之，城市工商业用地、商品房用地均不得征收集体土地，只能利用国有建设用地。
然而，城市国有建设用地已开发殆尽，新增的国有建设用地无处可寻。
于是，有的地方政府滥用职权，将非公共利益用地解释为公共利益用地，以公共利益之名行工商业所需征收集体土地之实，
“挂羊头卖狗肉”，导致非公共利益的征地行为泛滥，违反了法律的规定，损害了国家、集体的利益。
第二，政府滥用征地权力，侵害农民利益事件频频发生。
地方政府通过征收集体的土地，然后出让给建设用地单位和个人，这中间存在着巨大的极差地租。
可观的利益加上政绩工程的推动极易诱导政府为了获取更多的土地出让金，滥用行政权力，修改土地规划，扩大征地范围，严重侵害农民的利益。
第三，集体建设用地流转的“隐形市场”兴盛。
土地蕴藏着巨大价值。
当集体土地的流转受到政府的垄断和限制时，作为理性经济人的农民便自发以多种形式实现集体建设用地的流转，以获取相应的利益。
主要形式有：
①集体建设用地使用权人将建设用地出让或出租受让人开办企业，乡村集体组织获取出让金或租金；②将集体建设用地入股，集体组织和村民获得股权和股利；③集体建设用地使用人将土地使用权作为融资的担保，如以地上建筑物连同土地使用权抵押等情形。
[7]此外，尽管法律明文禁止集体建设用地从事房地产开发，各地“小产权房”[8]仍然如雨后春笋般产生。
由于“小产权房”的价格比市区商品房显著低廉，因此受到广大市民的青睐，形成了集体建设用地交易的隐形市场。
第四，国家对建设用地出让市场的垄断极易导致腐败行为。
由于用地单位和个人必须从国家有关机关取得，拥有土地审批权和出让权的政府机关和官员就极易成为权力牟利者和用地人行贿的对象，土地腐败行为因此
孶生。
据统计，近年来土地部门的腐败案件居高不下，其原因就在于土地行政部门拥有实权而又难以监管。
由于我国实行集体建设用地使用权间接入市的制度并没有实现严格保护耕地、维护农民利益的立法宗旨，却带来了高额的土地出让金、望楼兴叹的房价和不断发生的土地腐败案件。
因此，变革集体建设用地使用权间接入市制度，确立直接入市制度势在必行。
2008年中共十七届三中全会决议在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益，逐步建立城乡统一的建设用地市场。
[9]虽然这项决议并不是法律文件，但它却表明了变革我国目前集体建设用地使用权间接入市制度已成为人们的共识。
三、集体建设用地使用权直接入市制度的根据
集体建设用地直接入市制度要点在于工商业用地者若需要使用集体建设用地可以直接与集体组织交易，从而跳出了集体土地应先被国家征收的环节。
它具有下列根据：
（一）符合所有权平等保护原则
我国物权法确立了所有权平等保护原则。
[10]国有土地所有权与集体土地所有权都是平等的所有权，国有建设用地使用权、集体建设用地使用权分别是两者的派生权利，同样性质的权利在法律上应处于平等地位。
国有建设用地使用权可以直接进入房地产市场，集体建设用地也应当可以直接进入市场交易，除因公共利益被国家征收以外。
应注意的是，集体建设用地不能等同于钢铁、煤炭等自然资源，前者与民众生活休戚相关，关系着民众的安居乐业，后者与国家经济的发展紧密联系，并不是民众不可或缺的生活资料，两者不可同日而语。
所以，各国对土地的所有与利用并不实行全面的垄断制度，而采取宽容的立法态度，允许私人所有和利用。
中共十七届三中全会也肯定了对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。
所有权的平等体现在所有权权能的平等。
集体土地所有权是完全的所有权，集体组织对其所有的集体土地享有绝对占有、使用、收益和处分的权利，非因公共利益不得被征收。
在所有权制度中，最重要的是经济利益的排他性收益权和处分权。
集体组织有权在其所有的土地上设立建设用地使用权，并有权出让、出租或抵押担保。
集体建设用地使用权是独立的物权，任何单位和个人均不得干涉。
对于工商业用地者来说，面对国家垄断建设用地的局面，在国有建设用地匮乏的困境中，他们寻求的是更多的选择机会，追求的是应得的利益，直接入市制度符合他们的要求。
直接入市制度下农民集体以平等主体的身份直接与用地者讨价还价，获得土地市场的最高的交易价格。
农民同样是理性的经济人，他们与用地人具有平等的谈判能力和创造财富的能力。
在市场经济活动中，农民集体的决策原则必然遵循利益的最大化。
这样，集体建设用地在总体上必将是由最能有效利用土地资源者获取。
显然，直接入市制度使农民获得的不是征地的补偿价格，而是市场价格，由此所带来的增值收益应当归农民集体所有，用于村民的社会保障和乡村的经济发展。
[11]集体建设用地直接入市制度使农民能够得到实惠。
在珠三角地区，农村集体经济组织大多是以非农土地经营为主，即以土地出让、出租等形式获取土地利益，这是当地集体组织主要的收入，也是农民最直接、最稳定的收益保障。
（二）促使农民集体、用地者、政府三方共赢，符合经济理性。
集体建设用地直接入市制度体现了各方利益的平衡。
作为市场主体，农民集体、用地者、国家三方利益是对立的，相互之间彼此博弈。
农民集体追求建设用地的最高价格，用地者力图付出最低成本，而政府则牟取更多的出让金或税费。
地方政府作为国家的代表，在建设用地使用权交易中虽处于垄断地位，却遭遇多方抗争。
作为买方，地方政府受到被征收的集体组织的抗争；作为卖方，地方政府又与用地者博弈，还要与土地腐败者斗争。
垄断必然产生腐败，一旦土地交易渗透了腐败行为，正常的市场交易规则就必然会被打破。
所以，集体建设用地间接入市制度是一种高风险、高成本的制度。
相反，集体建设用地直接入市制度可促使农民集体、用地者、国家实现共赢。
对于用地者来说，集体建设用地使用权直接入市制度拓宽了工商业发展所需土地的渠道。
工商业用地者可以跳开国有土地的局限而选择集体建设用地，从而减少了交易成本。
而且，城市工商业者投资乡村，也有利于农村经济的发展。
例如，佛山市顺德区龙江镇仙塘村自开展集体土地流转工作以来，共办理了流转土地（工商业用地）22宗，流转面积182亩，占全村工商业用地的23%，通过流转，全村集体土地更多用于第二、第三产业的发展。
现在该村土地流转和物业出租的收益，平均每年达800多万元，该村每股分红（物业上的）820元。
通过流转，不仅增加了农民的收入，而且大大改变村容村貌和完善社会保障体系，近年来该村投资兴建了学校、幼儿园、敬老院等一批公益事业设施。
[12]对于地方政府来说，集体建设用地使用权直接入市制度可能会减少土地出让金，但是，它促进了工商业的发展，也必然会带来丰厚的财政税收。
值得注意的是，能够直接入市的集体建设用地大多是城市郊区的土地，对于边远地区的土地很难进入商品市场，该地农民也很难从土地交易中获益。
城市郊区集体建设用地使用权人所获得的利益并不是其劳动所得，而是土地优越的地理位置产生，以及国家工商业经济发展、城市发展等社会因素引起的，由郊区农民一个阶层享有城市建设用地的级差地租是不公平的。
[13]所以，为实现社会和谐与公正，集体建设用地使用权直接入市产生的增值收益不能完全归集体组织所有，应当向政府有关部门缴纳增值的税费。
[14]我国台湾地区调节土地收益的税收法制包括土地增值税和地价税，前者是孙中山先生
“涨价归公”的土地政策的法律化，后者按地价分段累进收取，最高段税额可达该地价的60%。
这种做法值得我们借鉴。
因此，从长远来看，地方财政收入将会增加而不是减少。
此外，直接入市制度改变了国家垄断局面，减少了公共管理和社会保障成本，也减少了交易成本，增进了土地交易效率，这均有利于促进社会整体利益。
四、集体建设用地使用权直接入市制度的条件
（一）集体建设用地使用权的出让、抵押、出租应经2/3村民（代表）同意
集体建设用地的流转应遵循村民集体的意愿，实行私法自治。
这是集体建设用地流转的本质要件。
作为集体建设用地的所有权人的集体组织有权决定集体建设用地是否出让、出租、抵押，其他人不得非法干预。
由于出让、抵押、出租决定着集体建设用地使用权的命运，对村民集体的利益也有重大影响，因此，广东省、南京市、湖北省、河北省等关于集体建设用地使用权流转的地方规章均规定集体建设用地使用权的出让、出租、抵押须经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意。
依据大多数村民意愿决定集体建设用地使用权的流转及其利益的分配，有利于维护集体组织和村民的整体利益。
对于集体建设用地使用权的转让、转租无须经2/3村民（代表）同意。
集体建设用地使用权的转让，是指农民集体建设用地使用权人将集体建设用地使用权再转移的行为。
集体建设用地使用权转租，是指承租人将集体建设用地使用权再次租赁的行为。
[15]由于转让、转租的集体建设用地已经脱离集体组织的所有权行使范畴，应由建设用地使用权人支配，因此无须经集体组织同意。
如何防止村委会或村干部操纵村民会议或村民投票牟取集体建设用地流转利益的行为是目前实践中面临的重大问题。
[16]作者认为只有落实宪法确定的村民自治，让村民充分行使自决权利，才是解决问题的根本。
（二）符合乡镇土地利用总体规划和年度计划
建设用地使用权应当符合乡镇土地利用总体规划，这是建设用地使用权流转的前提和实质要件。
依据我国《土地管理法》的规定，乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依法办理审批手续。
为了切实保护耕地，该规定应作严格解释。
若集体建设用地符合乡、镇土地利用规划而不符合省、市土地利用规划，集体建设用地的取得也不合法。
[17]
土地利用年度计划，指每一年度内农用地转为建设用地的指标。
我国《土地管理法》关于用地指标的规定是强制性规范，任何用地单位和个人均不得违反。
它是国家对建设用地市场进行宏观调控的重要措施，对于保证合理利用建设用地具有重要意义。
[18]但是，这也导致建设用地市场紧张的局面。
重庆市为解决建设用地指标不能满足经济发展需要的矛盾，创造了
“地票”制度。
在城乡建设用地总量不增加的情况下，城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩。
农民宅基地、乡镇企业用地、村落公用地等农村集体建设用地，经过复垦整理为农用地并严格验收，置换出的建设用地的指标，从而实现集体建设用地跨区域、远距离的交易。
它至少有两项积极作用：
其一，可以激励集体组织将废弃的建设用地复垦为农用地，保证农用地总量不减少；其二，增加集体建设用地的指标。
所以，“地票”制度是我国集体土地制度改革的一项重大创举，值得全国推广与借鉴。
（三）集体建设用地使用权的出让、出租、抵押须经政府相关部门审批
对于集体建设用地使用权的流转是否须经政府部门的审批有针锋相对的两种观点和规定。
韩松先生主张采取在国家严格控制下集体建设用地使用权直接入市制度，集体建设用地使用权的出让、转让、抵押均须经过政府有关部门的严格审批。
他认为，政府部门的严格审批可以促使当事人遵守法律、法规规定的条件，从而确保良好的集体建设用地流转的市场秩序。
因为流转中的集体建设用地使用权直接来自集体土地所有权，参与流转的一方当事人往往就是作为所有人的集体，如果流转过度自由就可能造成价格投机，囤积居奇，在价格机制的诱使下，集体很可能不经批准将集体土地转为建设用地。
这就会导致土地被违法转为建设用地，造成土地浪费，而且还会严重冲击国有建设用地市场，导致经济过热和宏观经济秩序失衡。
[19]支持韩松观点的行政法规是安徽省2002年12月颁布的《集体建设用地有偿使用和使用权流转试行办法》。
该办法规定集体建设用地的出让、转让、出租、抵押均应向乡镇人民政府提出书面申请，经市、县人民政府土地行政主管部门审核，报本级人民政府批准后才能予以登记。
[20]与之相反，张鹏、王亦白先生主张取消对农村集体建设用地使用权流转的审批。
他认为，在规定农村集体建设用地使用权流转的具体条件之外，再规定必须经过相关部门的审批，未能充分尊重农民对土地的使用权，有损害农民土地财产权之嫌。
目前，在我国政府部门权力相对集中，且是由政府主导制定农村集体建设用地使用权流转方案的情况下，这种相关政府部门为自己设定审批权力的做法既侵害了农民集体的利益，也容易滋生新的腐败现象。
[21]广东省2005年10月施行的《集体建设用地使用权流转管理办法》采取了这种比较宽松的制度，该办法规定集体建设用地使用权的取得须经严格审批，但取得之后的建设用地使用权的出让、转让、抵押、出租均无需再报经行政主管部门批准，只需登记即可。
[22]
作者认为上述两种观点和法规规定均有不合理之处。
严格审批制有两点弊端：
其一，阻碍了建设用地使用权的流转过程。
严格审批制要求集体建设用地的取得、出让、转让、抵押均须经政府有关部门审批，使建设用地使用权的流转设置了重重门槛，增加了交易成本，破坏了交易效益；其二，增加了土地交易腐败的机会。
权力是腐败的源泉，多一项行政审批权，也就多一次腐败的可能性。
强制要求集体建设用地转让、抵押的审批，也就增加了土地流转腐败的机会。
取消审批制也有不足：
其一，破坏集体建设用地流转的秩序。
集体建设用地须经规划部门的审批不能代替建设用地流转过程的审批，如果任由集体组织自行决定集体建设用地的流转，对建设用地的用途不加审批，就很有可能破坏交易安全，损害村民集体和国家利益。
其二，减少国家土地流转的财政收入。
集体建设用地的每一次流转，都应向国家缴纳税费，若完全取消审批，无疑会减少财政收入。
作者认为集体建设用地的流转是否须经审批应区别对待，出让、出租、抵押应经政府有关部门审批，而转让、转租则不需审批。
集体建设用地使用权出让、出租、抵押须经审批有三点理由：
其一，集体建设用地由农用地转化而来，依法用于创办乡镇企业、乡村公益设施、村民住宅等。
集体建设用地的出让是由集体建设用地所有权人让与用地者，土地用途大多改变为商业用途，土地用途的管制是我国法律调控土地交易的重要措施，土地用途的改变是否符合规划必须经过审批。
比照我国《土地管理法》第56条的规定，[23]用地者以出让方式受让集体建设用地的，应当按照土地使用权出让合同的约定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。
集体建设用地的出租、抵押关系到集体组织的重大利益，也应经有关部门的审批。
其二，集体建设用地的出让类同于划拨土地的转让均属无偿，我国《城市房地产管理法》第39条规定：
“以划拨方式取得的土地使用权的，转让房地产时应当按照国务院规定由有批准权的人民政府审批。
……”从无偿的建设用地转为有偿的商业用地涉及国家、集体利益的让渡，若不经审批，则很有可能导致国有、集体财产的损失。
其三，集体建设用地使用权的出让、出租、抵押须经审批具有现实的基础。
2007年1月施行的《湖北省农民集体所有建设用地使用权流转管理试行办法》、2008年11月施行的《河北省集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》均规定集体建设用地的出让、出租、抵押须报本级人民政府批准。
[24]这些地方性法规在各地适用并逐渐被民众认可，成为我国集体建设用地出让的法制基础。
集体建设用地的转让、转租均不须审批。
理由是：
其一，促进集体建设用地使用权流转的需要。
出让的集体建设用地就已进入到商品交易市场，依法可以转让、转租实现其价值。
若再设置审批障碍，就阻碍了交易秩序，影响经济发展。
其二，减少交易成本的需要。
若集体建设用地的转让、转租也须审批，则用地者必然会多支付交易税费，何况建设用地的取得、出让已经有关部门审批，再次审批对交易安全并无裨益，反而徒增交易成本。
其三，有利于形成健康的土地交易市场。
韩松先生认为，“国家对于集体建设用地使用权流转价格的干预就要依据一定时期市场价格形势制定合理的干预价格，并就个案进行审批。
例如，日本、韩国的土地交易许可制度都是在国土利用规划的原则下，对交易价格和交易目的的具体审查。
”[25]这种观点并不合理，国家对集体建设用地使用权出让价格可以审查，而对转让价格应当采取税收或经济政策进行干预而不应当制定合理的干预价格。
行政权力过多干预建设用地流转市场必然导致钱权交易和土地腐败。
现实生活中当事人都是理性的经济人，对自己的交易行为都有合理的安排，集体建设用地使用权的转让、转租无须审批就减少了行政干预的机会，有利于土地使用权人与用地者自由协商健康交易。
（四）集体建设用地使用权的流转应当登记
集体建设用地使用权的出让、转让、抵押属于物权变动，应当登记。
我国物权法对于不动产的物权变动实行登记要件主义，不动产物权的取得、变更、消灭非经登记不发生效力。
[26]法学界对于集体建设用地使用权的出让、转让、抵押须登记并无争议，各地关于集体建设用地使用权流转的行政法规也都规定了登记事项。
但是，集体建设用地的出租是否应当登记值得商榷。
我国现行各地行政法规均规定了集体建设用地的出租应登记，究其原因大概在于集体建设用地出租涉及集体组织的重大利益，有利于保障集体建设用地出租的秩序。
作者认为该规定不妥，理由有二：
其一，从保护交易安全看，如上所述，集体建设用地的出租已经政府相关部门审批，足以保证出租的合法性，也可以保障交易秩序，若再要求登记，无疑是画蛇添足。
其二，从法律性质看，集体建设用地的出租也无须登记。
出租行为不是物权，而是债权。
物权是对世权，具有排他性，因此需要登记；而债权是相对权，无须登记。
集体建设用地的出租不会发生物权变动，法律赋予经登记的集体建设用地租赁权具有类似于物权的优先效力不符合法理。
五、集体建设用地不得从事房地产业之反思
各地关于集体建设用地使用权流转的行政法规均明确规定集体建设用地不得用于商品房地产开发和住宅建设。
[27]该规定与《土地管理法》和《城市管理法》的规定一脉相承。
依据《土地管理法》第43条的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，特殊情况除外。
依据《城市房地产管理法》第2条的规定，房地产开发必须在国有土地上进行。
依据这些规定集体建设用地只有被国家征收转化为国有土
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