中国基本公共服务均等化困境与出路.docx
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中国基本公共服务均等化困境与出路
中国基本公共服务均等化：
困境与出路
时间:
2010年12月28日09时55分 来源:
中山大学学报社科版 作者:
郭小聪刘述良
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近年来，我国政府将改善基本公共服务供给作为公共政策的基本目标之一。
2003年，中共中央就提出要以“五个统筹”来协调我国社会经济的发展。
2006年，中共十六届六中全会又通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，将“基本公共服务体系更加完备，政府管理和服务水平有较大提高”列为构建社会主义和谐社会的九大目标和主要任务之一，强调通过完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化，促进社会公平正义。
为进一步推进农村改革，破解城乡发展不平衡，2008年中共十七届三中全会又通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，再一次将推进城乡基本公共服务均等化作为农村改革发展的基本目标任务之一。
在这一背景下，基本公共服务的内涵、均等化困境及其出路是公共行政研究的重要内容，也是建设和谐社会的一大课题。
一、均等化问题：
现实与成因
公共服务是公共部门基于社会公共设施或公共资源，为特定公共需求群体提供的服务。
在我国，学者们界定公共产品与公共服务这两个概念时存在分歧。
很大一部分学者认为公共产品与公共服务并不相同，前者指有形的公共产出，后者仅包括无形的服务。
另一些学者则倾向于取公共产品的广义形式，即将包括有形的产品和无形的服务在内的所有政府产出都称为公共产品或公共服务，这样，公共产品与公共服务的所指就是同一事物。
联系中国行政改革实践，本文赞同后一种观点。
简单地说，“公共服务或公共产品就是公共领域内的产品”，而基本公共服务作为公共服务的特殊形式，则是指那些与公民基本权利密切相关的公共服务项目。
讨论基本公共服务均等化问题，首先须厘清均等化概念。
人们可从两个角度来把握：
一是作为过程的均等化，它关心公共服务这种社会财富分配活动的具体过程，强调在政府的主导下实现结果均等化的努力，侧重于关注实现结果平等的手段与工具有效性；二是作为结果的均等化，它注重公共服务这种社会财富分配活动的结果，即特定时期各地区之间以及同一地区内部个人之间的公共服务供给数量大致相等、公共服务准入机会大致相同。
当然，作为过程的均等化与作为结果的均等化之间并非互不相干：
前者是后者的手段，后者是实现前者的目的。
纯公共服务具有绝对非竞争性与非排他性，不需付费的纯公共服务对所有国民而言，其准入机会都是均等的，因此尽管不需付费的纯公共服务也是基本公共服务，但不存在均等化问题。
基本公共服务均等化的对象仅指那些需要付费的纯公共服务和部分准公共服务，如医疗卫生、基本教育、社会救济、就业服务、养老保险等。
与均等化的两种涵义相对应，基本公共服务均等化也存在如下两种理解：
一是作为过程的基本公共服务均等化，它是指政府为了实现社会公平与公正，以及确保不同地区、某特定地区居民均等地享用与公民基本权利有关的公共服务项目，完善公共财政体制以及为实现此目的进行政策倾斜等活动与过程；二是作为结果的基本公共服务均等化，它意味着不同地区及特定地区居民已经有机会、有能力享有与公民基本权利有关的公共服务项目，因经济发展与财富不平衡无机会支付或付不起基本公共服务使用费的情形基本得到消除，13亿人口中的每一个人都能享用基本而有保障、符合最低统一标准和水平的公共服务。
（一）中国基本公共服务的不均等供给
度量基本公共服务非均等性的主要指标，一般是用于基本公共服务的财政支出。
当然，其他因素如政策导向、公共产品供给制度的完善程度等也应予以关注。
限于篇幅，本文主要以中国近期各地区公共服务的财力投入来说明基本公共服务供给的地区差异性。
根据中国国家统计局公布的数据，虽然中央与地方财政收入在2008年分别为32，680.56亿元和28，649.79亿元，各自占全国财政收入的比重分别为53.3%和46.7%，中央与地方财政收入基本相当，但在地方收入方面，东南部发达地区明显高于中西部地区，如江苏和广东在2008年的财政收入分别达到33，103，235万元和27，314，074万元（见表1），是欠发达地区财政收入的几倍甚至十几倍。
在财政支出方面，各地区财政支出的总体水平存在较大差异，落实到具体公共服务项目人均财政支出就更为明显，比如就公共安全和教育经费而言，发达地区如北京、江苏和广东的人均财政支出远远高于江西、河南、甘肃等地（见表1）。
表1较好地反映了2008年全国各地区之间特定公共服务上横向财政支出之间的不均等性，尽管它不能呈现各项公共服务支出的城乡、市县差异。
（二）中国经济发展与财富分配不均衡
中国经济发展不均衡以及由此引起的财富分配不均衡已成为不争事实，也是我国基本公共服务供给地区不均等的根本原因。
中国政治学与经济学界对这一现象进行了广泛讨论，并普遍以基尼系数来分析中国经济发展过程中的财富分配问题。
根据世界银行发布的统计数据，中国基尼系数早在1997就已达到国际公认的警戒线0.4，2005年更是达到了0.47。
据此，基尼系数“危机论者”提请政府警惕财富分配不均衡可能带来的负面影响。
但是，中国基尼系数在不断增大的同时，并没有出现社会动荡和经济萎缩。
相反，中国经济继续保持高速增长的势头，而且贫困人口数量不断降低，低收入者的绝对收入在增加，生活状况亦在改善。
针对这一现象，魏杰等人提出不同看法，认为：
“中国目前城市化和工业化水平都比较低，而且城市化的速度滞后于工业化的速度，因此，不能简单地套用西方国家城市化和工业化完成后的评判标准……也就是用于判断城市化和工业化进程中国家的收入差距影响的标准应该适当放宽，而不是教条地使用0.4（基尼系数）作为警戒线。
”持这一观点的人，学界称其为“国情折扣论者”。
魏杰等人认为基尼系数在中国的适用性应打折扣的观点有其合理性，因为其看到了中国转型期城乡二元结构与西方城市化和工业化国家的差异，以及由此带来的对社会震荡的消解，但其对城镇内部、农村内部基尼系数数值都处在合理区间内的判断过于乐观。
虽然农村、城镇内部的基尼系数目前尚处在合理的范围内，但其趋势却在不断扩大，尤其在农村内部，基尼系数在2005年就达到了0.3751，逼近0.4的警戒线。
可以肯定的是，不论是基尼系数“危机论者”还是“国情折扣论者”都指出了中国社会当前面临的严重现实：
中国经济发展的地区不平衡引起社会财富分配的不均衡，而财富分配上的不均衡直接导致了政府公共服务的财政支出能力、社会成员消费与投资能力的不均衡，并对社会成员形成心理冲击与失衡。
中国城乡之间、城镇与农村内部地区与个体之间财富分配的这种不均衡性，正成为中国和谐小康社会建设进程中迫切需要解决的问题。
要消除这种不平衡状况，政府必须促进各地区经济协调发展。
除了这一根本措施外，政府还可积极利用基本公共服务的财富再分配性质，利用基本公共服务均等化来抵消财富分配不均衡造成的不良影响，尽管基本公共服务均等化本身也会遇到诸多困境。
二、均等化困境：
主观认知差异与客观制约
经济发展离不开政府高效优质的公共服务。
根据联合国开发计划署近期发布的《中国人类发展报告2007/08》，“基本公共服务是中国保持经济可持续增长和经济社会持续繁荣的重要条件”。
近年来，为促进社会经济发展，我国将改善基本公共服务供给作为政府工作的重点来抓，而且政府在引导、实现基本公共服务均等化过程中发挥了重要作用，但基本公共服务均等化作为一种公共价值追求仍然面临着许多问题。
（一）均等化的主观认知差异
一般说来，公共政策只有在得到人们支持的情形下，才能比较顺利地实施。
基本公共服务均等化同样如此。
不过，实践中，不同群体对均等化的内涵、外延、目标、实现手段等往往持不同看法，这些主观认知差异会影响均等化决策以及人们对均等化的投入，进而影响基本公共服务的均等化供给。
在我国，主观认知差异给均等化带来的冲击尚未引起人们的注意。
因此，分析造成均等化主观认知差异的原因及其影响，对于消除主观认知差异带来的不良影响来说是必要的。
当前，我国均等化战略实施中的认知差异问题主要有：
1．均等化取向不清晰
美国学者德沃金提出了两种有关分配平等的一般性理论，即有关资源平等和福利平等的理论。
前者要求人们在享用物品与服务、机会以及收入方面大致相当；后者考虑了个体的责任与偏好，认为只有不同个体享有同等幸福时才是名副其实的平等社会。
尽管在一般政治背景中，尤其当官员对每个公民的实际爱好和志向所知甚少时，这两种抽象理论之间的差别并非泾渭分明，但由于均等化的取向选择既是特定公共服务安排的立足点，也是政策制定者积极获取信息与资源的基本方向，因此政策制定者往往需要在这两种平等观中选择。
虽然中国均等化的目标很清晰，即实现社会公正，缓解社会矛盾，但均等化的内涵、标准都没有在中央文件中统一界定，公众和地方政府对均等化的理解也还存在诸多不一致。
此外，中央政府也只能通过政策动员来统一公众认识，制度缺失引起的均等化成本很高。
中国均等化战略该如何在前述两种取向之间选择，除了学者们的理论分析外，尚缺乏官方统一解释。
2．忽视公众偏好差异
我国社会变革是政府主导、以“自上而下”的方式进行的。
在这一大背景下，中国的公共服务基本同样是政府主导的。
尽管公共服务供给方面政府主导有其优势，如实现规模经济、引导社会发展、利用信息优势等，但基本公共服务均等化不是政府一厢情愿的事情，它还需要考虑公众意愿。
当前，我国社会发展的多元化趋势必然会产生不同的公共服务需求层次，地区之间及公众个体之间、上下级间的偏好差异以及历时性偏好差异，使得均等化偏好整合困难，同时也对政府能力提出了更高要求。
虽然我国政府日益关注民生工程，重视公众的声音，地区间的经济社会与公共需求差异也为官方所认可，但我国公民参与公共服务供给的途径仍然有限，我国公共参与的一般手段如投票、退出、意愿表达和政治磋商等仍然相当匮乏，各类议题如基本公共服务该何时供应、供应多少以及如何供应等缺乏制度化议程保障，公众的急事、难事，想办、盼办的事很难及时、充分地进入公共议程，公众的公共服务偏好在很大程度上被有意无意地遮蔽了。
（二）均等化的客观制约
影响我国基本公共服务均等化的客观因素，除各地区经济发展差异外，还有政治系统的特性、基本公共服务本身的性质、均等化制度的完善程度等。
这些因素都会对我国基本公共服务均等化战略的实施产生重要影响。
由于本文旨在重点探讨均等化管理与体制层面的问题，考虑到地区经济发展的相对独立性，此处不讨论其对均等化的影响，而将其当作常量处理。
1．政治系统不确定性
现代社会中政治系统不断分化，权威趋于流散，政治单元彼此间呈现多维、非线性关系，因而政治系统本身是复杂的，其输出往往呈现出很强的不确定性及不可控性。
本质上，均等化战略所需的财政、政策与制度支持都是政治过程，均等化政策同样是一种政治输出，带有不确定性，在特定因素的干扰下，均等化措施或者得到不到贯彻，或者遭到中断、放弃等。
在我国，给均等化带来不确定性的因素主要有：
首先是权力运行与监督机制不健全。
当前我国各级政府直至国务院都实行首长负责制。
虽然首长负责制有权力集中、责任明确、行动迅速、效率高等优点，但实践中它也易变异，容易导致少数领导独揽大权、专制和滥用权力等。
在权力运行不规范、少受监督或不受监督的情形下，权力拥有者可能会有以权谋私、公权私用甚至群体腐败的冲动，加之基本公共服务及均等化本身很难测度，上级政府很难对下级领导进行均等化绩效评估，因而很难在官员与均等化之间形成有效关联，实现充分激励。
其次是公共人事安排的随机性。
一方面，干部选拔任用的权力过于集中，民众作用没有得到发挥。
我国官员选拔还存在“官选官”、“因人设事，因人择官”，而非“民选官”等情形，公共需求与意愿未能跟官员晋升有效关联，民众无法对官员形成约束，因而官员很少有激励考虑公共利益和公共服务供给。
另一方面，党政干部异地交流已形成制度。
这对于干部培养和肃贪有一定作用，但干部不按任期的频繁调动过多，甚至成规模空降官员，会带来一些负面影响，比如“临阵换将”、“空降官员”，使干部提拔、任命、调转带有一定的随机性，削弱干部任期制的优势。
我国公共人事安排不健全带来的这种随机性，极可能干扰或中断特定基本公共服务均等化政策，使其不能得到一贯执行。
这种人事安排，还可能鼓励官员们漠视基本公共服务均等化供给。
此外，中国是一个讲人情、重关系的国家，非理性的人事安排极易产生政治生活中的恩从关系。
当恩从关系一旦无法避免，包括基本公共服务均等化在内的所有政治产出都有可能异化，例如学校和医院就可能不是为满足公众需要而建，而是为支持者或特定利益相关者而建。
在这种情形下，基本公共服务均等化难以取得预期效果。
再次是我国“政治锦标赛”体制②下官员正式激励相对单一。
我国幅员辽阔，地区差异大，为了使地方政府能够对地区差异性做出灵活反应，中央政府将大量事权下放到地方政府，并利用横向竞争激励地方官员，以GDP增长或其他一些可测量的指标作为提拔官员的主要依据。
这样做尽管有助于转型期中国社会经济的进步，降低中央政府的组织成本，减轻中央政府信息收集负担，清晰界定地方政府的行政责任边界，保证地方政府的权力空间，利于应付危机和集中力量办大事，但也会带来一系列问题，如以GDP增长或其他一些可测量指标为官员政绩的主要考核依据，公众偏好被其取代，那些不易测量的公共服务没能得到足够重视，致使“看病难、上学难、住房难”等与民生密切相关的问题长期得不到解决。
另外，大量事权下放，地方官员自由裁量权的增大，加上均等化测度困难，官员行动的可选择集加大了。
在激励不足的情形下，可能出现“上有政策、下有对策”、“专权寻租、营私舞弊”等现象，使公共资源不能有效用于公共服务供给。
2．政府权威流散
权威流散是指在社会日趋分化复杂的条件下，政府权威向其他非政府部门流失，权威中心由原来的一个变为多个，政府不再是社会单一的权威中心。
多个权威中心对均等化的影响有积极的一面，也有消极的一面。
积极的方面是它为多中心治理提供了空间，消极的方面是它使公共领域中多个权威中心之间难于协调和统一行动。
在我国，权威流散带来的挑战主要体现在：
第一，中国式多重委托关系中的协调与控制问题。
我国中央政府事权的下放，各级政府逐级将事权打包给下一级政府，可看作“中国式多重委托关系”。
在这种关系架构下，当上级政府与下级政府目标不一致，或者上级政府无足够的能力监督下级政府时，下级政府就会利用自身的筹码与上级政府谈判。
此时，下级政府对上级政府形成“逆向约束”。
特别在上级政府强行命令下级政府行事而不给下级政府相应权力和资源的情形下，下级政府可能会以不作为、少作为、变相作为相要挟。
因而在一定程度上，这种多重委托关系造成了对下级政府的控制困难，基本公共服务均等化政策可能难以有效实施，甚至下级政府还可能借均等化之名行谋私之实。
第二，政府权威流散使政府难以有效影响非政府力量。
改革开放以来，在政府的主导下，我国市场力量不断壮大，公众生活条件不断改善，社会阶层日益分化，社会分工趋向高度专业化。
这一方面凸显了我国政府在建立和完善社会主义市场经济中极端重要的地位，政府承担并履行了很多新的职能和任务；另一方面也表明了我国国家和政府不再是社会中的单一权威中心，政府承担的很多传统职能正在向日益壮大的非政府组织转移，其他力量在公共服务供给和均等化中的作用日益重要。
对于这一点，可以用斯特兰奇的观点来概括：
“世界市场上的客观力量在战后时期更多地被金融、工业和贸易领域的私人企业而不是政府的合作决策整合到一起，它们如今比起国家来更强大，而国家被人们认为拥有对社会与经济的最大政治权威。
”我国非政府力量的独立、壮大过程，也是政府对各社会主体施加影响和控制的过程。
但是，随着非政府力量的日益壮大和自主意识的觉醒，非政府力量将会有摆脱政府施加的影响和约束的冲动。
此时，政府若想对非政府力量施加有效影响，就并非易事。
3．均等化制度不完善
我国基本公共服务供给水平不高与供给不均衡，有社会经济发展、资源禀赋的原因，也有基本公共服务供给制度体系不完善的原因。
所谓基本公共服务均等化制度体系，是指与基本公共服务供给有关的正式、非正式制度，如均等化法律规范、均等化管理体制、党和国家政策以及有关均等化的基本社会价值与文化因素等。
受行政传统的影响，加之我国公共管理改革起步较晚，现阶段我国均等化立法体系相对缺失，均等化制度建设也不配套。
首先，基本公共服务均等化制度缺失。
世界上很多国家都在法律乃至宪法层面对基本公共服务均等化予以规定，如加拿大《1867年宪法》（也称为《英属北美法案》），其注释第118节确立了加拿大最早的政府间转移支付制度。
经过多次调整后，加拿大将均等化提高到宪法的高度，将“均等化制度与地区差异”作为单独一节置于《1982年宪法》中②。
德国、瑞士和意大利等国家的宪法也都有关于基本公共服务均等化的明确规定。
我国目前有关公共服务供给的立法主要体现在《宪法》、《立法法》、《行政许可法》、《反不正当竞争法》、《政府采购法》等基本法和法律中，此外，教育、医疗卫生、住房、环境等领域也有关于特定公共服务供给的法律法规。
从总体上看，我国有关公共服务供给的法律规定比较零散，立法层次过低，亟需进一步完善与系统化。
在基本公共服务均等化立法方面，虽然可以在我国《宪法》中找到均等化的根据，但缺乏诸如《中央与地方关系法》、《公共服务法》、《基本公共服务均等化法》这样较高层次、操作性强、专门的均等化制度安排。
另外，我国《税法》没有赋予政府基本公共服务均等化的税收减免裁量权，税收措施在我国均等化中没能得到有效运用。
以制度保障均等化，是我国均等化战略实施中急待解决的问题。
其次，现行财政制度不健全。
在我国，虽然事权的分配和调整早已按属地管理/行政区划层层下放，但财权仍控制在上级政府手中。
在现行财政过分强调“收入”、忽略“事权”调整的制度安排下，我国上下级政府之间的事权与财权、财力严重不对称。
为了促进本辖区社会经济事务的发展，除招商引资外，地方政府之间展开竞争的主要途径之一就是争取更多的财政资源，“跑部钱进”、“找领导下指示、开口子、批条子”成为预算不透明和不理性情形下政府财力的主要来源。
由于各级政府间的财权与事权关系没有理顺，因此真正意义上的分税制并没有在我国得到确立，财政公平原则没能贯彻到均等化中，上级政府难以有效引导下级政府提供基本公共服务，财政在基本公共服务均等化战略中的应有作用没有得到发挥。
规范的转移支付制度被认为是调节各级政府财政收支、平衡区域经济差异的重要手段。
当前我国大转移支付格局在均衡地区间财力差异方面起到了一定的作用，但不均衡的局面并没有被完全打破。
有学者认为，中国转移支付制度是实现中央与地方财政之间纵向平衡的重要手段，特别是1994年分税制财政体制改革后，转移支付制度在弥补中央与地方财政之间的纵向失衡方面发挥着显著作用，但中央对地方财政的补助，包括体制补助、税收返还、专项补助等没有发挥有效地平衡地区间公共财政能力差距的作用；还有人认为转移支付对缩小城乡公共品差距的作用不大②，转移支付对城乡差距存在显著的反均等化效应和挤出效应。
第三，供给决策机制不合理。
作为基本公共服务均等化制度体系的重要组成部分，当前我国公共决策机制还不完善，如人大代表和政协委员联系群众不够，地方政府不够重视信访制度、缺乏调查研究，政治、经济等各方面的决策还存在许多失误、错误、随意决策现象等问题，而导致这些现象的根本原因则是缺乏规范各级政府决策的规则和程序、缺乏收集社情民意的信息网络平台④。
在公共服务供给领域，我国均等化战略也采取以政府为主导、“自上而下”的决策机制，政府偏好和判断在基本公共服务供给过程中居主导地位。
在决策缺乏有效制约和监督的条件下，各级政府均等化决策将表现出高度的随意性和主观性，而且决策者往往根据政绩和利益的需要决定基本公共服务的类型、数量和质量，热衷于投资一些易出政绩的短、平、快项目，而那些公众需求高、难出政绩的基本公共服务却不能得到充分供给。
另外，与公共决策密切相关的重大事项公示制度、听证制度和网络草根民主制度等在我国不完善，均等化决策中的部门利益主导问题也值得注意。
三、破解均等化困境：
多路径选择与运用
作为社会财富再分配形式，基本公共服务均等化受多种因素制约。
实施基本公共服务均等化战略，需要采取多种措施来化解均等化过程中面临的问题。
除做大“经济蛋糕”外，主要解决途径有：
（一）在管理方面，统一认识，重视公众认知差异和偏好管理
第一，制定明确的均等化战略。
政府要以构建有效、有限政府为目标，积极转变政府职能，突出政府的组织和提供公共服务功能，应根据我国社会经济发展总体状况，制定均等化发展战略，给出均等化的官方解释和基本取向，确定现阶段的均等化战略目标，明确现阶段基本公共服务的具体内涵，包括确定全国基本公共服务的范围，建立全国基本公共服务供给标准等，消除人们对基本公共服务均等化的歧见和误解。
第二，发展偏好显示技术，加强公众偏好与需求管理。
“自上而下”的中国均等化改革，现阶段除必要的“命令”和“控制”外，还需要考虑不同地区和个体间存在的公共服务需求差异，以及公众的需求和意愿。
政府应积极完善公众偏好显示机制，利用公众的偏好显示策略解决公众偏好与需求显示困境，逐步提高公众参与公共生活的地位：
一方面，针对我国各级政府决策中对社情民意不够重视这一现状，政府应选择不同类型、不同深度的公众参与形式，为公众意愿表达提供途径；另一方面，也可借鉴西方国家利益相关者的偏好显示机制如完善真实偏好显示机制、退出与意愿表达等来发现公众的真实偏好。
（二）促进政治经济体制理性化，完善均等化供给方式
以制度求正义是现代社会追求良善生活的一个重要方面。
实施基本公共服务均等化战略，同样需要制度为非人格化活动提供保障，需要良好的政治经济体制及完善的均等化制度支持，需要以制度约束公权力，平等公正地分配“公共利益”。
当前我国均等化客观困境主要是由制度不完善造成的，因此制度建设是破解我国均等化难题的首要选择。
第一，以制度建设促进我国政治经济系统的理性化。
均等化战略的顺利实施需要良好的政治、经济环境支持，需要政治经济体制理性化，即要求政治经济体制的运行摆脱一切任意的个人武断，超越私人依附。
落实到政治领域，要进一步健全权力运行与监督体制，强化权力行使者的公共服务供给意识和责任意识，防止地方领导者以权谋私、公权私用；进一步完善干部任用与调动机制，有节制地空降官员，健全完善地方政府领导班子绩效考评办法；进一步规范我国公共人事安排，避免产生均等化恩从关系；针对地方官员晋升的“政治锦标赛”体制，可适当考虑降低经济指标的权重，建立复合激励机制；构建科学的基本公共服务均等化评价指标体系和监控体系，增加民众测评的分量，防止地方政府在均等化领域不受控制。
第二，充分利用多个权威中心，化挑战为机遇。
虽然政府权威流散对均等化决策与政府能力提出了新的挑战，但市场力量的日益壮大，也为基本公共服务多样化供给提供了可能。
我国公共服务供给，除传统的政府供给方式以外，也可运用短期合同形式，利用市场力量和第三部门供给公共服务，实现多中心治理。
对均等化决策以及公共服务供给中可能存在的逆向选择和道德风险，可利用如检测机制、制度设计、得到第三方协助的监督等手段予以克服。
研究表明，权威集中时一般采用单中心公共治理体制，即政府主导公共事务管理；而在政府权威流失的情况下，公共治理可以是多中心的，也可以是单中心的；当然，权威流散仅仅意味着存在多个权威中心，并不意味着必然存在治理的多中心。
（三）建立健全基本公共服务均等化法律体系
从立法层面破解我国基本公共服务均等化难题，其中最重要的是建立
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