养老双轨制.docx

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养老双轨制

关于城市养老保险双轨制改革路径研究

【摘要】城市养老保险作为社会保险制度中最重要的组成部分，一直被世界各国所重视，随着我国社会主义市场经济体制改革的不断深入，国家在社会经济等多个方面的发展都取得了令人瞩目的成就，在养老保险领域，企业职工养老保险制度经过长期的改革，已经基本形成了较为完善的，适应我国市场经济体制发展需要的制度体系，然而机关事业单位职工养老保险制度改革则进展缓慢，仍然停留在原有的国家保障模式上，并没有进行相应的改革和调整，使得机关事业单位和企业职工的养老保险制度出现了“双轨制”的现象，引起了机关事业单位和企业职工群体养老保险福利水平差距的日益扩大，带来了诸多弊端。

既影响了社会公平又阻碍人才的合理流动；既影响了社会稳定又增加了财政负担。

所以有效推进养老保险双轨制改革，既是维护社会公平与稳定的需要，又是我国养老保险体系构建的必然要求。

【关键词】城市养老保险　双轨制改革路径

一、城市养老保险双轨制的含义、来源及差异

（一）养老保险双轨制是指，我国目前对于机关事业单位人员和企业退休人员实行的两种不同的退休养老金制度。

企业职工实行由企业和职工本人按一定标准缴纳的“缴费型”统筹制度；机关和事业单位的退休金由国家财政统一发放。

（二）养老保险双轨制的来源，20世纪50年代时机关工作人员的保险工作由人事部门管理，企业职工保险工作由劳动部及全国总工会管理。

80年代后国家重建劳动部与人事部，分别负责企业与机关、事业单位的社会保险工作。

1998年成立劳动和社会保障部，将人事部承担的养老保险管理职能并入到劳动保障部中，但机关、事业单位人员的养老制度仍归人事部管理。

尽管在2008年合并成立了人力资源与社会保障部，但由于人员的管理权限以及分管范围长期隶属于不同的部门，从而使我国养老保险形成了两种不同制度并存的格局。

而随着经济体制的转轨，原有的养老保险制度无法适应新形势发展的要求，急需改革。

当前我国虽然在部分地区开展事业单位人员养老保险改革试点工作，出台了一些暂行条例，但是执行力较弱，未能有效实施，相关法律法规亟待完善。

机关、事业单位职工在职时不需要缴纳任何费用，退休后又能享受到较高的待遇水平。

而改革的趋势是要让机关、事业单位人员承担相应的缴费义务，并且缩小其与企业职工退休待遇的差距。

短期内要让他们放弃自己的利益，在心理上接受权利与义务对等的社会养老保险方式还是有一定困难的。

此外，尽管国家已多次调整机关、事业单位的工资，但目前工作人员的工资构成仍不规范，这增加了养老费用核算的难度，减慢了机关、事业单位养老保险制度改革的进程。

（三）养老保险双轨制差异，双轨制运行模式的差异主要表现在养老保险管理体制、养老待遇享受条件、缴费方式、缴费比例、养老待遇给付方式及待遇调整方式等方面的不同。

由于历史原因，人为的将企业职工和机关、事业单位群体的养老体系分割为不同的板块。

按照社会群体的不同性质制定相应的政策，即使同是机关、事业单位职工或是企业职工，也会因为职工身份的不同而实行不同的管理办法。

养老金“双轨制”是计划经济时代向市场经济转型期的特殊产物，随着改革开放的不断深入，“双轨制”的弊端越来越明显，同等学历，同等职称，同等职务，同等技能，同等贡献的人因退休时的单位性质不同，退休金也不同，企业比政府机关和事业单位的养老金低两三倍。

二、城市养老保险双轨制的弊端

（一）不利于人才合理配置和流动

市场机制配置下的劳动力资源是供求双方之间的双向选择。

现行养老保险制度的内部分化对身份产生了界限，使得劳动者对组织保持着较强的人身依附，在一定程度上限制了劳动力的自由流动。

现行制度下的劳动力流动多数意味着要放弃当前积累的养老权益，这导致劳动者流动成本的增加和流动可能性的降低，劳动力供给主体不具有真正的“自由”，而只有保障劳动力市场的自由性和灵活性，才能实现人才的合理流动，保障国家经济发展的活力。

（二）造成社会不公平易引发群体矛盾

收入再分配功能是养老保险的基本功能之一，通过养老保险制度的安排实现横向的收入再分配，调节社会群体之间的收入差距是养老保险制度应该实现的目标之一。

通过对比发现企业职工与机关、事业单位职工养老保险金的差距日益扩大，而两者所得与付出的不对等容易使企业职工感到不公平，而这种不公平感有可能会引发群体的矛盾，进而影响到和谐与稳定。

当前养老金不公平主要表现在缴费标准上的严重不公和退休后养老金领取金额标准的严重不公两方面。

老有所养，不应该因为从事的工作不同而产生差别。

取消养老金双轨制，填平存在的保障落差，才能真正消除养老保障的不公平感。

（三）机关事业单位人员的退休金支出造成财政负担

我国机关事业单位人员的退休金制度严格说来并不是社会保险，而是由财政全额负担的完全的现收现付制。

随着机关、事业单位职工待遇水平近年来的不断提高，制度设计缺乏响应的调整机制，以及人口老龄化等因素的影响，导致政府在这方面的财政支出不断增大，未来所要承受的财政压力不可小觑。

（四）双重制度导致的管理混乱，加大管理成本

“双轨制”的存在加大了管理成本，造成效率的低下。

我国机关事业单位和企业职工养老保险制度分别由不同的机构管理，其中企业职工养老保险制度由各级社会保险经办机构进行管理，近年来我国正在着力提高养老保险统筹层次，以实现在更大范围内统筹基本养老保险资金，并将更多的人群纳入基本养老保险覆盖范围，取得了一定的成绩。

与之相对应的，机关事业单位的退休制度管理仍然在采用单位分散化管理，每个单位都需要配备一定的人员来从事退休事务的管理，造成了机构的重叠和管理成本的增加，降低了管理效率，阻碍了养老保险社会化的实现，不利于统一的养老保险制度体系的实现。

3、城市养老保险双轨制改革尝试及经验教训

2008年，国务院下发了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，并指定了浙江省、上海市、广东省、重庆市、山西省五个试点省市。

作为针对机关事业单位职工养老保险制度改革的首个国家试点方案，该方案提出事业单位职工养老保险制度改革实行与企业职工基本养老保险制度相同的社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，具体养老保险缴费、计发办法等规定与企业职工相同，并允许试点城市根据实际需要进行部分调整，方案中还提到要建立职业年金制度，但并未提出具体设计方式。

该方案在下发后引起了社会各界的强烈反响，尤其遭到了事业单位职工的极力反对，致使各试点省市改革进程缓慢。

从国内部分省市开展养老保险“双轨制”改革的具体做法来看，这些试点地区在机关事业单位养老保险制度改革中积极借鉴同期开展的企业职工养老保险制度改革的具体做法，同时对国外公职人员养老保险制度也有一定的参考，在不同程度上推动了当地机关事业单位养老保险制度的改革，取得了一定的成效，但是，我们也应该看到各个试点省市实行的机关事业单位职工养老保险制度改革同样存在着很多问题。

（一）改革政策多样化，制度不统一。

企业职工基本养老保险改革具有国家层面上的总体改革方案指导，所以各地在具体执行时有统一的政策参考，而机关事业单位养老保险制度改革则始终停留在各地试点阶段，并没有统一的、具体的政策指导。

由于各个地方都自行制定当地的改革方案和实施方法，使得各个地方在机关事业单位职工基本养老保险实施范围、缴费基数、缴费费率和发放标准等方面的政策规定五花八门，部分试点地区的改革方案还造成了同一个地方的机关事业单位职工同岗同工而养老保险缴费、待遇水平不同的状况，引起了参保人员的不满。

（二）职工个人缴费与待遇不挂钩。

在一些地区机关事业单位养老保险制度改革的试点方案中，单位和职工在缴纳了基本养老保险费后，其基本养老保险待遇的计算仍然按照其缴费的年限按现行的职工离退休制度计发，与具体缴费的多少并无关系，不能很好的体现权利与义务相对等原则，很难起到真正的激励作用，同时，由于各地政策的不同，基本养老保险缴费基数和缴费费率也存在一定的差异，造成了不同地区、不同单位之间较大的养老保险成本差距。

（三）养老金社会化发放程度较低。

目前，我国企业职工养老保险金已经基本实现全部社会化发放，而在机关事业单位养老保险制度改革中，多数试点地区仍然在采取将养老金下发给原单位，再由原单位发放给离退休人员的方法，使得离退休人员仍然与原单位保持密切关系。

同时，一些地区的社会保险经办机构甚至直接采用养老保险费征收和发放联动的方法，对部分欠缴的单位退休职工停止或暂缓发放养老金，影响了退休职工的正常生活，造成了社会的不安定因素。

（四）多个部门管理，造成管理体制不顺。

在目前的机关事业单位养老保险管理体制下，机关事业单位在职职工和离退休人员的收入调整，以及在职职工的退休审批等事务均由人事部门决定，而养老保险费用的征收和养老金的发放则由劳动保障部门管理，同时，养老保险基金又由财政部门负责管理和投资，造成了机关事业单位养老保险的多部门管理局面。

在一些试点地区成立了专门的机关事业单位社会保险管理中心负责对机关事业单位职工养老保险的事务经办，也有一些地区则由统一的社会保险经办机构负责对机关事业单位和企业职工的养老保险事务进行统一管理，多头管理的模式增大了改革的难度。

四、城市养老保险双轨制改革的思考和建议

（一）确定改革目标和路径。

在我国养老保险“双轨制”的改革中，应该以建立全国统一的、公平合理的多层次的社会养老保险制度体系为改革最终要达成的目标，形成基本养老保险、职业年金/企业年金、个人储蓄性商业保险三层次的养老保险体系，其中在基本养老保险层次实现全民的统一，以职业年金/企业年金层次作为补充养老保险来体现不同职业群体的特点，同时对自愿参加个人储蓄性商业保险的国民提供一定的政策支持。

在改革过程中，应该在充分考虑我国实际国情的基础上分步骤进行，在改革的第一阶段，仍然需要保持机关事业单位和企业职工基本养老保险制度的双轨并行，然后在改革的第二阶段中逐渐实现不同群体基本养老保险制度的并轨。

（二）改革的原则

1、养老保险制度一体化，机关事业单位改革同步进行原则。

2、机关事业单位职工养老保险福利水平不大幅下降原则。

3、建立公平与效率相结合的多层次养老保险制度的原则。

4、改革中新旧制度平稳过渡，新老人员统筹兼顾原则。

（三）明确改革的实质和阻力

改革的实质是利益的重新划分和组合，以更好的促进社会公平，维护社会稳定。

改革的阻力是以机关、国企为代表的强势利益集团。

（四）改革的建议

1、做好顶层设计，由中央发布统一的改革方案，各地统一执行，共同推进。

由于我国长期以来并没有发布统一的机关事业单位职工养老保险制度改革方案，使得各试点地区在尝试性改革中纷纷根据自己的地方特色制定了不同的改革措施，导致各个试点地区的改革方案在实施范围、管理机构、缴费标准、待遇给付等方面存在着较大的差异，加剧了各个地区之间养老保险制度的碎片化，不利于制度的整合和养老保险统筹层次的提高，阻碍了改革的进一步深化。

此外，2008年国家推出的事业单位养老保险改革试点方案又提出对事业单位职工养老保险制度进行单独的改革试点工作，而公务员养老保险改革则暂时按兵不动，由于一直以来很多事业单位在人事制度、岗位性质上都与公务员相近，而这种区别对待的改革方案势必会引起事业单位职工的强烈抵触，不利于改革的顺利开展。

对于目前试点改革中出现的这些弊端，应当由国家发布统一的改革方案，让各个地方进行参照执行，并在适当的时候推出相关的法律法规，通过这种自上而下的方式保证制度的统一性和连续性，方便中央从全局上把握整体改革进程，稳步推进。

同时，在改革中应当维持机关和事业单位养老保险制度改革的同步进行，对机关和事业单位职工同等对待，为机关和事业单位职工建立相同的基本养老保险和职业年金制度，并在时机成熟时共同实现与企业职工在基本养老保险制度上的接轨，机关和事业单位养老保险制度的一致性，也有利于降低管理和运营成本，保证机关事业单位职工队伍的稳定性。

2、进一步建立和完善养老保险政策体系

为了顺利实现养老保险“双轨制”改革的目标，需要对现有的养老保险政策体系开展进一步的建立和完善，以下是针对一些具体问题提出的政策建议。

（1）缴费和待遇水平。

机关事业单位职工养老保险制度所需资金由政府和个人共同承担，考虑到机关事业单位职工的职业特征，应该由政府承担主要责任，职工个人适当的缴纳一部分费用。

（2）养老金调整方式。

目前我国机关事业单位和企业退休职工养老金调整方式存在着一定的差异，对群体间养老保险福利水平差距有着一定程度的影响。

因此，在养老金调整方式上，应该改变现行制度下机关事业单位离退休职工养老金与在岗职工工资水平同步调整的规定，采用和企业退休职工养老金相同的调整方式，按照国家统计局每年公布的上年度居民消费价格指数进行调整，保证养老金的上涨幅度不低于物价上涨的幅度，若物价不上涨，则不进行调整，从而体现机关事业单位和企业退休职工共享经济发展成果，缩小群体间养老保险福利差距。

（3）管理机构。

目前我国机关事业单位退休制度的管理仍然由原单位进行分散化管理，造成了管理机构重叠和效率低下，在改革过程中应该逐渐实行机关事业单位退休职工养老保险的社会化管理。

中央和地方政府为机关事业单位退休职工基本养老金的发放建立财政预算，由人保部门对退休职工的相关信息进行核实后采用统一的社会化发放形式。

在现有的社会保险经办机构中设立专门的机关事业单位职业年金管理部门，负责对职业年金的具体事务进行管理，职业年金采用社会化发放。

（4）机关事业单位和企业之间养老保险关系的转移接续。

在改革后，机关事业单位和企业职工的基本养老保险制度相对统一，对于从机关事业单位调入企业的职工，参加企业职工基本养老保险，建立个人账户，原有工作年限变为视同缴费年限，退休后按照企业职工基本养老保险制度计发基本养老金，原有的职业年金积累可以转向目标企业的企业年金计划，或者一次性领取。

对于从企业调入机关事业单位的职工，参加机关事业单位职工基本养老保险，原有个人账户余额纳入职业年金，并由国家财政适当给予一次性补贴存入其职业年金账户，之后，按机关事业单位职业年金制度继续执行。

3、推动相关配套改革的同步开展

我国养老保险“双轨制”改革的顺利开展还需要相关配套改革的同步推进，以保证制度改革的成功，相关配套改革主要包括以下几个方面。

（1）事业单位分类改革。

目前，事业单位存在着定位不清、政事不分、机制不活、效率不高、追求利益等诸多问题，迫切需要进行事业单位分类改革，将承担政府职能的事业单位划入政府，将从事生产经营活动的事业单位推向市场，对公益性事业单位则进一步完善其治理结构。

对于承担政府职能和公益性的事业单位可以纳入机关事业单位职工养老保险制度，而从事生产经营的事业单位则纳入企业职工基本养老保险制度。

（2）人事退休制度改革。

机关事业单位职工养老保险制度的改革与机关事业单位人事退休制度密切相关，在我国目前的人事退休制度中，规定公务员的退休条件为男满60周岁，女满55周岁，这一退休年龄标准已经执行了几十年，而目前我国人口平均寿命已经比几十年前大大延长，同时，从其他国家近年来的职工退休年龄调整状况来看，各国普遍在提高职工退休年龄，因此，我国也应该适当提高退休年龄，以实现劳动力资源的合理化利用，减轻财政的养老金支付压力。

此外，男女职工退休年龄差异化的规定也不利于女性人力资源的利用和性别的平等对待，随着女性受教育水平的普遍提高，且我国女性在人均寿命上已经超过男性，应当逐步转变现有政策，对男性和女性使用相同的退休年龄规定，以实现性别的平等，更好的发挥女性职工的劳动力资源。

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