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审判行政化现象反思及对策
审判权与审判管理权运行机制
——审判行政化现象反思及对策
本文拟就法院内部行政管理和外部行政管理两个层面分析审判权与审判管理权关系并进而讨论审判独立相关改革措施。
《宪法》第一百二十六条规定，人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。
审判独立是宪法原则，法院是行使国家审判权的司法机关。
在现实中，法院除了审判，还有其他行政管理事务。
两者有所交叉、混合，甚至会有冲突，实际上行政管理职能甚至限制、影响审判权的正常行使。
有学者已认识到法院的行政管理制度侵入、侵蚀审判制度，造成正式审判制度的变形，建议将法院的行政管理职能同法院的审判职能逐步分离开来。
（注）同时，法院内部行政管理制度与外部行政管理体系联系紧密，外部行政管理体系通过影响法院内部行政管理制度间接或直接影响、制约法院审判制度，形成具有明显中国特色的审判行政化特点。
因此，仅仅讨论、研究法院内部行政管理制度并不足以解决问题，减少行政管理制度对审判制度的不当制约必须同时将法院外部行政管理制度纳入改革框架。
一、法院审判制度
审判制度上，我国法律规定各级法院由院长一人，副院长、庭长、副庭长和审判员若干人组成。
具体审理案件的是合议庭或独任审判员；法院还设有集体领导审判工作的审判委员会，对重大、复杂、疑难案件进行讨论和作出决定。
有关职责方面更明确的法律规定是合议庭的审判长由法院院长或业务庭庭长指定。
而进入审判委员会讨论决定的程序的概括规定为承办案件的合议庭或独任法官提起。
就审判而言，法官在审判地位上是平等的，这一点在合议庭合议制度和关于审判委员会制度的法律规定中均有体现。
审判委员会“实行民主集中制”，“审判委员会的决定，必须获得半数以上的委员同意方能通过”。
合议庭进行合议也是一人一票，遵循民主化决策原则。
但实际上法官因行政管理制度具有完全不同的等级地位。
二、法院行政管理制度
法院内部的行政管理事务复杂、繁重。
依据法律，院长和副院长要承担许多与审判有关的行政管理工作：
任免、考评、监察、统计、法官职称评定、培训等。
业务庭也有不少行政性质的工作，例如案件的分配、合议庭的组成、审判长的指定、延长审限、转换程序等。
正是中国法院内部有许多的行政性事务，使得该系统从内部就有一种对行政制度的需求，设置众多的院长、副院长、庭长、副庭长成为一种处理行政事务的必要，对法院设置的院、庭长而言行政事务重要性甚至超过审判业务。
以上均是由成文法律规定的法院的组织结构、运作程序的正式制度。
具体到实务层面，法院审判实行立、审、执分离，其流程是：
立案（可能同时分案，确定承办法官），移交审判庭（或由审判庭庭长指定承办法官）依据案件复杂程度，确定由法官独任审判还是由合议庭审判（庭长指定审判长）。
审理完毕根据案件具体情况确定由独任法官、合议庭审判长或庭长或提交审判委员会讨论决定。
最后判决生效进入执行程序。
在整个过程，审判行为、制度不可避免地与行政管理行为、制度交叉、混合。
但是还有更多的法律没有规定的非正式制度，它们或以法院系统或党委政府文件形式体现，或以法院工作人员自觉遵守或必须遵守的习惯或惯例以及与这种习惯、惯例相伴随的观念等潜规范形式体现。
实际上这些非正式制度对法院实际工作的运行有更大、更深的影响。
非正式制度大都基于行政管理需要，具有明显行政化特点，大致分以下两类：
一是与法院工作无关的，主要是基于地方党委、政府要求参与的扶贫、抗灾、捐献、精神文明及其它大型活动等非专业性工作；二是与法院工作相关的，其中又可分法院内部或系统的如调研、评比、检查和会务等和来自于地方的如信访联合处置、政法委联席会议、党委组织部门考核等制度。
其中来自于地方党委、政府和法院系统的均可视为外部行政管理制度，它们影响法院内部行政管理制度进而交叉混合共同影响、制约审判制度。
在这里，着重分析一些较重要的因素。
三、行政管理影响审判的方式及表现
（一）法官任免、晋升体制。
按照我国的法律规定，法院只能任免本法院的助理审判员，本级人大常委会才能任命审判员；但是，人大根据法院院长提名进行任命，实际上仅是程序性的审查。
法院法官提名一般经法院党组讨论决定。
坚持党的领导是宪法原则，但是，从人民法院组织法或各个诉讼法条文上看，党在法院内部的实际影响和运作是没有法律明文规定的，因此，可以认为党组是法院的一个非正式制度。
法官的任命一般先由其所在的业务庭的领导和院领导推荐或以民意测评方式（法院内全体或具有一定行政级别的公务员进行投票）推荐，经人事、组织部门（法院政治处）考察或竞争上岗，然后由院党组（通常包括院长、副院长以及政治处、纪检、机关党委甚至办公室领导组成）最终决定。
因此，就法院的制度来说，党组是法院运作的一个非正式制度但却是最核心权力、最有影响力的制度，而且党组成员一般不审理案件主要负责行政事务。
由此可见，法院最高行政管理决定权在党组，但党组往往不参与具体案件审理，负责审理案件的法官的职业生涯、前途却主要由不审判案件的行政领导来决定。
这样的行政管理模式，法官审理案件，面对庭长、院长及行政领导，甚至其他具有投票权的在某种程度上可以决定其命运的一般干部、同事的说情、过问时，很难保持中立并公正地进行裁判。
这种体制不仅仅难以保障审判独立，更多的是在体制层面设置了干扰审判独立的障碍。
（二）法律文书签发权。
法律规定案件的判决署名是独任法官或者合议庭的成员，而不是庭长、院长。
因此，合议庭是对案件后果负责的主体。
实践中案件的审理，独任法官或者合议庭一般是先提出一个结论性的意见，然后逐级上报庭长、主管副院长甚至院长审批，签发盖章。
副院长、院长认为有必要的，进入审判委员会讨论。
因普通法官是在法院院长、副院长、业务庭的庭长、副庭长的领导下工作，因此任一环节领导提出不同意见都有可能改变独任法官或者合议庭原来的意见，甚至上述领导还可事先授意，使得审判法官按自己理解、意愿进行裁判。
签发法律文书的权限制度造成的实际结果是审理案件的法官不裁判，不审理案件的庭长、院长（行政领导）行使裁判权，即“审者不判”“判者不审”权责分离现象。
权责分离对法官而言，只承担责任，不享受权力的工作状态缺乏认同感，丧失积极性和责任心；对管理者而言，享受权力却只承担虚无的领导责任容易驱动其以管理的名义为了私利肆意干预审判。
（三）法院业务庭庭务会、审判长会议。
审判实践中，业务庭庭长将独任法官或合议庭正在审理的案件拿到庭务会上，由业务庭全体法官或者合议庭审判长参加进行研究、讨论。
讨论形成的意见可能取代独任法官或合议庭的审理意见。
这种貌似民主化的做法，在法院行政管理体制下实际成为业务行政领导插手、干预的“合法”方式，侵蚀了法定的独任和合议制度，造成判审分离现象。
（四）党委领导体制。
党委领导体制并非严格意义上的行政管理制度，但由于我国国情，如党委书记是一把手，政府首脑如省长、市长等是二把手，实际上呈现党政难于分开的一体化现象，因此这里暂且将党委领导体制归入行政管理因素一并分析。
党委领导体制对法院影响较大的主要有政法委联席制度和党委组织人事制度。
在党委领导体系，政法委是法院接受党的领导的同级机构，法院向党委汇报工作一般首先、直接向政法委汇报；在政法委联席会议，法院是其中一个组成部分。
涉法涉诉信访案件协调与处置在最近几年迅速成为法院的重点工作，在这点与地方政府保持了高度一致。
涉法涉诉信访对司法制度的负面冲击非常大，其原因某种程度上在于法院目前与地方、党委一致的行政管理模式。
而且，党委组织人事部门采用民意测评、竞争上岗对法官晋升进行考察，任免，对于由人大产生，向人大负责的法官、法院而言，又多了一个行政管理“上司”。
上述党委的两个机构分别创设了法院案件汇报制度及法官晋升制度，它们的影响力很大，且难以量化。
（五）上下级法院关系。
法律规定的上下级法院只是审级上的监督指导关系，对此上诉及两审终审制度规定都很明确了。
但实际上许多下级法院审理的案件，经常向上级法院请示，上级法院甚至直接指示下级如何裁判。
本应由自己审理的案件逐级请示，造成了诉讼效率严重下降，备遭社会诟病；而且当事人上诉权利被变相剥夺，事实上导致了“一审终审”。
出现这种现象在某种程度上其实是传统的行政管理思维取代了审判独立意识，导致实践中形成的请示惯例破坏了法定的两审终审制度。
法院系统上下级关系几乎是照搬行政模式进行管理，由此增添大量行政管理事务，如基层法院几乎每周三二个上级法院的会务通知、事项交办、精神传达；除此之外，上级法院还有诸如督查、检查和巡察等制度，实践中上级法院的指示几乎就是绝对命令，在平常交流对上级法院法官、工作人员，下级法院毫无例外均尊称为上级领导，就是目前法院系统行政化的真实写照。
法院系统的行政模式把简单的指导性的审级关系复杂化，增添法院系统行政事务之余，还变相剥夺了当事人的诉权，侵蚀了两审终审制度。
由此可见，法院行政管理制度从制度逻辑上本来是为了实现其审判职能的，因此是辅助性的。
但是，这两套制度在实际运作中，主次位置已经被颠倒。
法律所规定的审判制度溶入了法院内部的行政管理体制，变成法院行政管理制度的组成部分，处于从属地位。
法院的行政管理体制特别是非正式制度制约了法院的审判职能，造成正式的审判制度变形和功能失效。
四、产生的问题
为进一步说明法院的行政管理体制影响、制约了法院的审判制度及其职能，厘清两者关系，在此再列举审判实践中因此而产生问题及后果。
（一）审判权与审判管理权主次颠倒。
行使审判核心权力的法官在行政化体制的法院里没有地位、荣誉感。
比如，一个没有行政职务的法官在行政级别上可能只是普通科员，但是其他行政干部则很有可能是副科级或科级，更不用说法院党组这一权力中心了，虽然作为法官的院长、副院长都是党组成员，但是一个法院需要许多法官，但只能有一个院长，四五个副院长。
况且，政治处、纪检、机关党委甚至办公室等行政领导一般是党组成员。
法官不因其法官身份而具有更高的地位，行政上缺乏上升空间，这种不对等现象使得法官对审判工作缺乏认同感，丧失积极性和责任心。
（二）行政管理模式降低司法公信力。
行政管理模式不符合审判独立、居中裁判的司法本质要求，法官按公务员法进行管理，内部行政管理容易演变为内部干预，人情案、关系案盛行，严重干扰独立审判，滋生腐败和司法不公，影响司法公信力。
按照公务员标准遴选法官机制门槛太低，如年满二十三周岁是法官法规定的任职条件之一，现实中学生毕业参加工作才几年即被任命为助理审判员甚至审判员，导致法官专业素质低难于胜任审判工作需要。
法官数量多，素质差；素质差导致管理严，管理严又导致干预多，恶性循环，增加法院负面形象。
（三）层层汇报、审批降低审判效率。
层层汇报、审批使得更多的法定职责以外、未参与庭审的人参加到案件审理过程，这种集体决策模式虽有利于发挥集体的智慧并限制了个别法官的舞弊，但层层汇报、审批及庭务会、审判长会议讨论，乃至审判委员会讨论这种裁判决定权民主化、集体化、分散化的决策过程，突破了独任法官或合议庭负责制，带来的后果是责任分散甚至是无人责任的权责分离的矛盾，并因此导致层层推诿，审判效率低下。
（四）行政化体制增添法院工作量，削弱审判力量。
行政管理模式运用到司法体系，法院因此内设太多行政部门如政治处、监察室、研究室、办公室、审判管理办公室，增加许多非必须的行政事务；上下级法院本来只是指导关系演变为领导关系，各种各样通知、指令、会务和任务层出不穷；党委政府把法院当作其下属行政部门，考核评比、精神传达、学习培训及其它会务应接不暇。
法院审判与行政工作主次颠倒，行政工作挤占审判资源，行政人员占用审判法官编制，经济发达地区法院案多人少矛盾突出，审判法律效果、社会效果不佳。
五、思路和对策
法院的审判方式改革或体制改革，首先可从制度功能分离入手：
以审判独立、保证中立裁判为原则，以审判为主、行政为辅为指导思想，进行审判、行政管理分离改革。
（一）审判人员与行政管理人员分离。
法官应按法官法进行管理，评定法官等级，取消行政级别。
法官助理、书记员及其他行政辅助人员按公务员法，法警按警察法等不同系列分类管理。
法院核心工作是审判工作、具体是围绕庭审进行的裁判工作。
因此除院长、庭长等职务应有法官资格外，其它行政职务一律按公务员法管理，法官不得担任，两者不能交叉。
法院立案工作不涉及庭审及实体裁判，也是辅助性质，可以由普通行政人员负责，纳入公务员管理范畴。
如涉及程序性裁判（如不予受理）再移交法官审查决定。
法院执行工作是法院工作重点、难点，工作内容是执行生效法律文书，保障权利人利益，维护司法威信。
执行工作的内容、性质体现为行政权力的主动性而非居中裁判，执行权归入中立、消极的司法审判权在法理上难于兼容，并备受束缚；相反，在目前诚信缺失的社会环境下，党委领导、牵头建设的执行联动、威慑机制和诚信体系卓有成效，是解决执行难的长远方向。
因此，执行员也可纳入公务员系列进行管理，长远地看，执行局可考虑从法院分离出去另行设置一个行政机构。
（二）减少行政管理事务。
处理行政事务在任何国家的法院都是必不可少的，不可能在根本上予以消除，因此把审判与行政管理进行剥离是不足够的。
中国长期沿袭、一贯强大的行政管理模式复制到法院内部，法院行政管理工作相比而言过于繁杂，甚至与审判工作主次倒置；行政管理权过于强大，严重限制审判权。
应摒弃法官的公务员管理模式，最大限度精简一切非必要的管理方式与制度，以有利于法院、法官做好审判的中心工作。
法官法规定的诸如任免、考评、法官职称评定及诉讼法、人民法院组织法规定的案件的分配、合议庭的组成、审判长的指定都有保留的必要，但最好从审判独立的角度而非行政管理的视野进行调整；而一些非必须的如调研、考核评比、检查、会务制度，尤其是涉及当地政府的涉法涉诉专业或扶贫、抗灾、精神文明等非专业性工作应予以精简。
对于以内部文件等形式创设调研、信访“一票否决制”等主次颠倒的制度最好调整甚至取消。
（三）法官职业化、专业化。
法官数量多、待遇差以及专业素质、廉洁度低在中国法院系统是相关联的突出现象。
首先法院通过分类管理，将挤占法官员额的行政、特别是管理人员剥离，可有效减少法官数量。
法官职业化改革必须科学设定法官员额。
参照司法成熟国家经验，可按法院案件数量制定编制，如500-1000件案件设置一名法官；同时，增加法官助理的配置，法官助理由法官挑选，配置3-5名。
提高法官准入门槛，严格遴选程序（如年满35周岁，十年以上司法工作经验），确保法官独立履行审判职责所应具备的专业水平与职业操守。
大幅提高法官薪资待遇和地位，健全法官等级晋升常态机制，取消行政化的考核制；建立保障独立行使审判权稳定机制，法官如无过失不被免职、不受追究；在人大制度体系内完善、建立严格弹劾惩戒制度，约束法官滥用司法裁判权。
我国法官法对法官任职规定过低条件，对法官免职又规定过于宽泛（当然两者呈现对应关系且有迫于实际情况、地区差异的需要），奖励、惩戒、辞退、考核等规定都打上了明显的行政管理的烙印，对于保障法官独立、中立裁判没有正面、积极作用。
（四）强化独任法官、合议庭的独立审判权。
出于不信任法官专业素质和减少判决错误的需要以及在重大事项与党委保持一致等等，案件的裁判需要“层层审批，领导把关”，直至交由审判委员会讨论决定，甚至再向党委政法委或上级法院请示，以至于虽然裁判文书最后还是法官、合议庭署名，但实际作出裁判的不是独任法官或者合议庭，而可能是庭长、院长或者审判委员会，甚至可能是地方党委或者上级法院。
这样的“审判分离”不仅削弱了司法效率、增添司法不公的几率，还泯灭了法官个人的法律、道德责任：
既然他们判了不算，他们自然不对错误的判决承担责任，一个不独立的法官必然是一个没有责任的法官。
“法官除了法律没有别的上级”（马克思语）因此在法官职业化、专业化基础上，应彻底改变“层层审批，领导把关”的行政管理模式，将法定的审判权实际上交还法官行使；除经审判法官或合议庭提起，审判委员会不得讨论具体案件，并且对讨论的案件也应加以限定——仅限于重大案件；最后视改革进度、效果甚至可以考虑取消审判委员会制度。
原因在于如果经历庭审的专业素质较高、审判经验丰富的合议庭都难以裁判的复杂、疑难案件，未经庭审的相对较少审判经验的审判委员会委员在较短的会议时间里是否更能作出正确的裁判？
（五）改善党委领导模式。
我国宪法和党章的规定都体现了党对司法工作的领导主要是方针政策的领导，因此党对法院工作的领导应通过制定具有全局性的路线、方针和政策并以立法建议形式通过人民代表代表大会制定法律的宏观路径进行；法院院长、法官的人选，执政党也应以制定法律的间接方式通过人民代表代表大会制度选举、或任命产生。
其理论逻辑基础在于法官忠于宪法和法律，即是贯彻了执政党的路线、方针和政策。
党委应自觉创造、保障审判独立的外围环境，并自我约束不干预具体审判工作，更不宜对案件的裁判做出指示，否则容易演变成党委办案。
其次，应改革法院党组领导模式，除院长、副院长、庭长外的行政管理领导不应进入党组。
条件成熟最终取消法院党组这一行政管理模式，保障法官之间的地位平等和人格独立。
（六）改变上下级法院行政管理模式。
应规范法律规定的上下级法院的监督指导关系，改变现行的实际领导倾向。
最高人民法院通过制定司法解释来指导下级法院审判工作；各级上级法院应通过两审终审制度指导、监督下级法院的审判工作；禁止其它一切形式的请示汇报制度，维护两审终审制度；改革或取消督查、检查和巡察等行政化制度，以切实减少法院系统行政管理事务和不当干预。
结语
党的十六大明确提出推进司法体制改革的重大任务，“从制度上保障审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权检察权。
”同时提出“社会主义司法体制必须保障全社会实现公正和正义”。
在许多反对司法独立的人士眼里，法院已经非常腐败，并且是在严密监督和干预的情况下尚且如此，因此审判独立只能使情况变得更糟糕。
岂不知监督干预与司法腐败在一定程度上呈现正比关系，因为又有什么人或者制度能够保证监督者不更腐败呢？
实际上两者已进入恶性循环的胡同，越腐败，越监督；越监督，越腐败。
审判独立制度的建设与健全是关乎全社会公平正义的大事，审判独立也并非审判管理权改革足以保障。
脱离政治体制改革讨论审判权与审判管理权机制，无非是如人体系统故障中头痛医头、脚痛医脚一样，难收成效之余，尚有开错处方之弊。
笔者一家之言，囿于能力水平也只能仅限于此。
同时，司法改革也非一朝一夕之功，目前社会虽已有改革之共识，但对于改革路径的选择却众说纷纭。
惟寄望每个个体思想的水滴，交集融汇成细流、洪流而循序渐进，最终“水到渠成”。
最后，以温家宝总理在十一届全国人大五次会议记者会上对记者问题的回答作结：
“现在改革到了攻坚阶段，没有政治体制改革的成功，经济体制改革不可能进行到底，已经取得的改革和建设成果还有可能得而复失，社会上新产生的问题也不能从根本上得到解决，‘文化大革命’这样的历史悲剧还有可能重新发生。
……改革只能前进，不能停滞，更不能倒退，停滞和倒退都没有出路。
”
（注）参见朱苏力：
《论法院的审判职能与行政管理》，本文审判制度与行政管理制度关系参考上文。
参考文献
1、《转型中的人民法院》，作者张千帆；
2、《论法院的审判职能与行政管理》，作者朱苏力；
3、《论司法独立原则》，作者苟亿强；
4、《中国司法管理制度的两个问题》，作者贺卫方。
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