论我国森林资源产权制度改革.docx

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论我国森林资源产权制度改革

作者：

黄李焰文章来源：

中国环境法网点击数：

更新时间：

2008-3-12

　　摘要：

森林资源产权是一项内容十分丰富的财产权利，其核心是森林资源的所有权。

经过几十年的发展，我国已经逐步建立了一套具有自己特色的森林资源产权制度。

但这套制度带有落后的计划经济特征，严重地束缚了我国森林事业的发展。

改革现有的森林资源产权制度，建立一套适合我国森林事业发展的产权制度，是目前我国亟待解决的重要问题。

关键词：

森林资源产权存在问题改革

产权是一个历史范畴，具有自然物质属性和社会历史属性。

森林资源产权是产权的一种特殊形态，除了具有一般产权的共性之外，还具有自己的特殊性。

一方面，这种特殊性决定于森林资源的自然特性；另一方面，各个民族国家的历史文化传统和政治经济条件的不同也导致了各国的森林资源产权制度各有差异。

它是"历史、政治、法律、和社会因素共同作用的结果"。

森林资源产权制度的安排决定了森林资源的配置和利益的分享，进而影响了人们从事森林保育、合理利用森林资源的积极性。

我国社会经济条件的发展变化，要求对我国现存森林资源产权制度进行改革和完善，以适应我国森林事业的进一步发展。

1.森林资源产权理论概述

1.1森林资源产权的概念

森林资源是附着于一定土地上的定着物，属于不动产。

森林资源产权是指权利主体对特定的森林资源进行直接支配并享受其利益的权利。

其本质是森林资源的权利主体获得了法律赋予的特定森林资源的归属权后，对该森林资源进行直接支配，享受其利益，并同时排除他人对这种支配与享受的利益的侵害和干预。

1.2森林资源产权的要素

1.2.1森林资源产权的主体

森林资源产权的主体是指依法享有森林资源权利的人。

森林资源产权的主体十分广泛，包括自然人、法人、其社会组织和国家。

近年来，由于森林资源产权客体和内容越来越丰富，决定了森林资源产权的主体呈现出多元化的趋势。

1.2.2森林资源产权的客体

森林资源产权的客体即森林资源。

广义的森林资源包括一定地域内的地表、林木、动植物资源，空气、光、热、水、景观等。

狭义的森林资源包括森林、林木、林地以及依托森林、林地生存的野生动物、植物和微生物。

森林中的空气、光、热、水②、景观等具有其独特的性质，它们依托森林、林地而存在，构成了森林独特的环境，它能满足人类对适宜环境的需要。

当人们要进入这些地域去旅游、休憩时，则必须向森林资源的所有者或管理者支付一定的代价。

同时，森林的存在会给其周围的居民带来有益的影响，并能维持特定区域乃至全球的生态平衡以及保持物种多样性。

因此，森林的生态环境资源也是森林资源产权的客体。

根据森林资源的自然构成，森林资源包括林木资源、林地资源、森林生态环境资源和森林其他经济性资源。

相应地，从自然性质上，森林资源产权可分为森林林木资源权、森林林地资源权、森林生态环境资源权和森林其他经济性资源权。

1.2.3森林资源产权的内容

森林资源产权的内容是指森林资源权利主体依法得以直接支配特定的森林资源并获得收益，他人不得妨碍。

在学理上，森林资源产权可分为所有权、用益权、担保权。

用益权是指权利主体对森林资源进行占有，使用和收益的权利。

森林资源的用益权可由所有人享有，也可由非所有人享有。

由于森林资源属不动产，因此森林资源产权的担保权主要指抵押权，抵押人在特定森林资源产权上设定抵押，抵押权人（债权人）便享有就该产权优先受偿的权利。

完整的森林资源产权即所有权，包括积极权能和消极权能两个组成部分。

积极权能是指权利主体有权对特定的森林资源按照自己的意思进行占有、使用、收益和处分；消极权能是指主体行使上述权利时有权排除他人违背其意志的不当干涉与妨害。

当某一主体对某一特定森林资源拥有所有权时，他就对该地域内的林木资源、林地资源、森林生态环境资源和森林其他经济性资源拥有占有、使用、收益和处分的权利，并排除他人的侵害与干涉。

同时，主体还可以将上述的一些权能进行转让，就该森林资源的全部或部分为一定债务提供担保。

1.3森林资源产权的特征

森林资源的自然属性决定了森林资源产权的特征。

除具有一般产权的共性外，森林资源产权还具有以下特征：

1.3.1排他有限性

与其他物权不同，森林资源产权主体的部分权益会被他人无偿地分享。

排他有限性的根源在于森林资源具有外部性。

森林的存在对于周围地区的居民乃至对整个地球的生态平衡和物种的多样性都具有很大的有益作用，其他人分享了这些有益作用而不需要付出，而主体的权益却无法得到补偿，于是森林资源产权产生了溢出效应。

这种溢出效应使主体的收益外溢了，其部分权益为他人所分享。

法律的使命就是增强森林资源产权的排他性，使主体的内在化了的这部分成本社会化，增加主体的收益，以激励其合理利用森林资源。

1.3.2产权客体的整体关联性

森林资源产权的客体，包括林地资源、林木资源、森林生态环境资源和森林其他经济性资源，彼此之间是彼此关联，相互作用，互为存在条件的。

当产权进行分割或分离时，森林资源产权的客体是彼此制约、互相影响的。

如林木资源和森林其他经济性资源是依托于林地资源之上的，离开了林地资源，林木资源和森林其他经济性资源就失了生存的根基。

林木资源、林地资源和森林其他经济性资源构成了独特的森林生态环境，当林木资源、森林其他经济性资源遭到破坏的时候，势必影响森林生态环境。

同时，当林木资源遭到滥坎乱伐时，森林其他经济性资源势必遭到破坏。

四者之间相互关联，形成一个整体。

但应该指出的是这种关联性并不排斥其在一定地域上的适当可分性。

1.3.3权利内容的丰富性

森林资源产权的内容十分丰富，权利主体可以就森林资源的整体享有占有，使用、收益和处分的权利；也可以就某一类资源单独享有上述权利；还可以将占有、使用、收益以及部分处分的权利向他人转让，设定担保，他人从而享有该部分森林资源的用益权和抵押权。

随着社会经济发展，用益权在实践中又呈现出各种各样的形态，如承包经营权、租赁经营权和委托管理权等。

可见森林资源产权的内容是十分丰富的。

1.3.4权利主体的多元性

由于森林资源产权内容的丰富性和排他的有限性，致使这些权利既可以为所有权人所享有，也可以为他物权人所享有，甚至会被其他第三人乃至全人类所享有。

森林资源产权的权利主体呈现出多元性的特征。

权利主体多元性的特征要求在进行森林资源产权制度安排时必须考虑不同类别、不同层次主体的需要，以合理地利用森林资源，充分地发挥其价值。

2、我国森林资源产权制度的历史沿革

1949年以来，我国森林资源产权制度建设以林权①为核心，大体经过了六个阶段。

2.1土地改革时期（1950－1953年）。

《中华人民共和国土地改革法》实施后，全国的大森林、荒地、荒山均收归国有，国家在东北、西南、西北原始林建立了一批全民所有制大林场、森工企业，在中原和南方组建了一大批国营林场。

在广大农村，通过土地改革，农民分得了个体所有的山林，山林所有者可自由地就自己所有的山林进行采伐、利用、出卖和赠送。

2.2合作化时期（1953－1956年）。

1953年开始，农村开始合作化运动，开展了山林入社工作，对农民个体所有的山权、林权进行改造。

农民个人仅保自留山上的林木及房前屋后的零星树木的所有权，山权及成片林木所有权通过折价入社，转为合作社集体所有。

2.3人民公社时期（1957－1980年）。

从1957年开始，农村土地调整，从互助组发展到初级社又到高级，通过贯彻《农村人民公社六十一条》，搞"一大二公"运动，迫使农民加入了人民公社，将原合作社的山林全部划归公社所有。

文化大革命时，农村又开始并社并队，开展"割资本主义尾巴"运动，没收农民的自留山、自留地、自留树。

致此，只有国家和集体拥有森林、林木和林地所有权。

2.4"三定"改革时期（1980－1991年）。

1981年开始以"稳定山权和林权、划定自留山、确定林业生产承包责任制"为主要内容的林业"三定"改革，这是我国森林资源权属多元化的开端。

1981年，中共中央、国务院颁布了《关于保护森发展林业若干问题的决定》（中发[1981]21号），广大农民分到了自留山，承包了责任山，出现了承包荒山造林的专业户、重点户。

1985年，中共中央、国务院又颁发了《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，在集体林区实行开放市场，分林到户的政策，使农民拥有较充分的林地经营权和林木所有权。

同时，在国有林区实行以让利放权为主要特征的承包责任制，使部分国有林业企业的经营权转到了经营者的手上。

但是，由于配套政策没有跟上，加上经营者对改革政策缺乏信任，南方出现比较严重的滥砍乱伐现象。

于是，1987年中共中央、国务院发出了《关于加强南方集体林区森林资源管理，坚决制止乱砍滥伐的指示》（中发[1987]20号），指出要执行年森林集伐限额制度，停止了分林到户工作。

①

2.5林业股份合作制和荒山使用权拍卖试点时期（1992-1998年）。

邓小平南巡讲话后，特别是1993年中共中央、国务院《关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》发出后，为林权制度改革提供了政策依据。

林业股份合作制是按"分股不分山、分利不分林"的原则，对责任山实行折股联营。

这个制度在福建三明市、湖南怀化市及广东始兴县开始试点逐步推广。

宜林荒山使用权的拍卖只在西南地区和吕梁地区的部分县市进行试点，没有在全国展开。

2.6森林资源产权制度改革突破时期（1998年至今）。

1998年修改后的《森林法》出台，特别是2003年《农村土地承包法》开始实施，全国开始了新一轮林业产权制度改革。

林地的承包期可以延长到70年，并允许使用权和经营权转让。

对宜林荒山、荒沟、荒沙、荒丘（简称"四荒"）等荒地的拍卖工作也在全国展开，允许这些土地的用益权自由转让。

然而，这些改革依然满足不了我国森林事业发展的要求。

3、我国森林资源产权制度的现状

3.1森林资源所有权状况

3.1.1林地资源所有权

根据我国《宪法》第九条、第十条，《土地管理法》第二条和《森林法》第三条的规定，林地所有权只存在国家所有和劳动群众集体所有两种形式。

至于个人、法人及其他组织则无权拥有土地所有权。

这是由我国实行土地社会主义公有制决定的。

3.1.2林木资源所有权

根据我国有关法律的规定林木资源产权的主体十分广泛，包括国家、集体、个人以及外国的投资者。

但我国主体对林木所拥有的所有权是不完全的，其采伐、运输和买卖都受到政府的严格限制。

①

3.1.3森林生态环境资源所有权和森林其他经济性资源所有权

关于森林生态环境资源产权主体法律没有明文规定，根据《宪法》、《民法通则》规定精神，森林环境资源归国家所有。

根据《宪法》和《森林法》的规定，森林其他经济性资源的主体包括国家和集体。

②

3.2森林资源用益权状况

由于历史上，我国森林资源产权制度变动频繁，导致了目前森林资源的用益权的状况十分复杂。

从主体上看，林地资源和林木资源的用益权主体包括国家、集体、自然人、法人和其他组织；至于森林其他经济性资源和森林生态环境资源的用益权主体法律没有作出明确的规定，现在处于自由进入状态。

经营权，即林地承包经营权，它是一个十分复杂的概念。

目前，我国学界一般认为经营权属用益物权，但实际上我国的经营权的内容已经远远超过了传统民法上用益物权的范畴。

根据《农村土地承包法》的规定，经营权是指承包人依法享有承包地使用、收益土地承包经营权流转的权利，自主组织生产经营和处置产品的权利。

承包经营权流转的权利是指经营权人对经营权进行转包、出租、互换