信用担保机构可持续经营问题研究.docx

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信用担保机构可持续经营问题研究

信用担保机构可持续经营问题研究

AStudyonSustainableOperationofCreditGuaranteeInstitutions

刘永斌

内容摘要

随着国家中小企业扶持政策的贯彻执行，我国的信用担保机构迅速兴起，并发展成为一个行业。

本文从信用担保机构产生的过程、现状及存在的可持续经营问题出发，阐述了信用担保机构可持续经营的内涵、实现条件及可持续经营的能力评价，提出了信用担保机构实现可持续经营的自身战略措施与外部的政策选择、制度安排，并以国内信用担保机构不同的可持续经营模式加以佐证。

全文分为五章：

第一章分析了信用担保机构在国内产生的背景、过程、现状以及存在的可持续经营问题。

第二章对信用担保机构可持续经营内涵、条件进行了讨论，信用担保机构的可持续经营可以分为职能意义上、财务意义上和管理意义上的可持续经营三个层次，信用担保机构可持续经营的条件包括：

担保要具有可接受度和市场需求，信用担保机构要有商业盈利模式及获得政策扶持。

本章还提出了对信用担保机构可持续经营能力的评价框架。

第三章讨论了信用担保机构内部的可持续经营战略措施，信用担保机构必须提高风险管理水平，以构建可持续经营的核心能力；提高担保运行效率，降低成本，以建立可持续经营的运行方式；合理定价，业务创新，以寻求可持续经营的盈利模式。

第四章对信用担保机构可持续经营的政策选择与制度创新进行探讨，政府应当在法律环境、补偿机制、监管体系以及规范自身行为等方面入手，为信用担保机构的可持续经营创造合适的制度与政策环境。

第五章对上海信用担保机构、深圳中小企业信用担保中心、深圳中科智等不同的可持续经营模式进行分析。

通过研究，作者认为：

我国的信用担保机构的可持续经营较为脆弱，有其特殊性，值得高度关注，可以借用CAMELS模型对信用担保机构的可持续经营能力进行评价。

信用担保机构要实现可持续经营，需要信用担保机构自身合理的战略措施以及政策选择、制度创新做支撑，国内不同模式的信用担保机构的运作初步表明我国的信用担保机构是能够实现可持续经营的目标的。

关键词：

信用担保机构；可持续经营；战略措施；政策选择

Abstract

AsChinesegovernmentcarriesonthepolicytopromotethedevelopmentofSmall-MediumEnterprises（SMES）,GuaranteeInstitutionsforSMEsareestablishednationwideandanewly-bornindustryhascomeintobeing.StartingfromtheanalysisofGuaranteeInstitutionsontheirestablishment,presentsituationandconditionofthesustainableoperation,thispaperstudiesthecontentofoperationsustainability,necessaryconditionsandtheaccessofoperationsustainability.Italsoproposesthestrategicmeasuresandexternalpolicy-makingandsysteminnovations,andevaluatesthedifferentmodesofsustainableoperationbythedomesticGuaranteeInstitutionsbyacasestudy.Thepaperconsistsoffiveparts:

ChapterOneanalysesthebackground,processandpresentsituationofGuaranteeInstitutionsandtheproblemofsustainableoperationinChina.

ChapterTwodiscussesthecontentandconditionsofsustainableoperationofGuaranteeInstitutions.Thesustainableoperationcanbeviewedinthesenseofthefunction,thefinance,andthemanagementofGuaranteeInstitutions.TheconditionsofsustainableoperationincludetheacceptabilityanddemandonGuaranteeservices,thecommercialprofitabilityandpolicysupportontheGuaranteeInstitutions.ThisChapteralsoproposestheassessmentsystemonoperationsustainabilityofGuaranteeInstitutions.

ChapterThreediscussesthestrategicmeasuresoninternalsustainableoperation.GuaranteeInstitutionsshouldimprovetheriskmanagementasthecoreofsustainableoperation,andestablishaoperationalmodewithsustainableoperationbyimprovingtheoperationefficiencyandreducingthecost,exploreaprofitablemodewithsustainableoperationbyproperpricingandbusinessinnovation.

ChapterFourobservesthepolicy-makingandsysteminnovationonthesustainableoperation.ThegovernmentshouldprovidethepropersystemandenvironmentforthesustainableoperationoftheGuaranteeInstitutionsfromthefollowingaspectsincludingthelegalprotection,compensatingsystem,supervisionsystemandmanagementregulation.

ChapterFivediscussesthedifferentmodesofsustainableoperationamongShanghaiCreditGuaranteeInstitutions,ShenzhenCreditGuaranteeCenterforSMEs,ShenzhenZhongkezhiGuaranteeCompany.

TheconclusionofthepaperisthatthesustainableoperationofChineseGuaranteeInstitutionsisn’tstrongenoughandshowsitsparticularities,andshouldbeseriouslyconsidered.WecanmakeanobjectiveaccessonsustainableoperationbyCAMELSmodel.Basesonthepolicyandregulationmakingbythegovernment,GuaranteeInstitutionsshouldtakeproperstrategicmeasurestoachievetheoperationsustainability.ThesuccessfuloperationofdifferentmodesamongthedomesticGuaranteeInstitutionsprovesthatGuaranteeInstitutionsareabletoachievetheoperationsustainability.

Keywords:

GuaranteeInstitutions；Sustainableoperation；StrategicMeasures;PolicyMaking;

前言

信用担保机构在我国的产生和发展源于国家对中小企业发展的推动。

1999年，原国家经贸委下发了《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》，旨在通过建立各种类型的信用担保机构，解决在中小企业发展中突出存在的融资难、担保难的资金瓶颈问题，此后国内的信用担保机构发展迅速。

截止2002年底，国内纳入信用担保体系试点的各种类型信用担保机构达848家,从业人员5723人,注册资金183.72亿元,可用担保资金总额242.33亿元。

为解决中小企业融资问题进行了有益的探索，取得了一定的成绩。

尽管信用担保机构为中小企业解决融资难问题起到了积极的推动作用，但是，由于我国的信用担保业才刚刚起步，大多数担保机构还处于早期的展业阶段，许多风险可能暂时还未显现。

目前信用担保机构的主要业务品种还是融资担保，这是一种风险程度最大的信用担保形式，信用担保机构只靠微薄的保费收入很难弥补可能发生的代偿或赔付。

信用担保业是国际公认的高风险行业，在我国，现阶段的信用担保机构又体现了一些特点：

起点低、层次参差不齐、运行不规范、潜在风险大，同时又缺乏有效的外部资金补偿机制，信用担保机构抗风险能力弱；缺少银行风险共担机制，贷款风险集中于信用担保机构等等。

以上种种因素使得信用担保机构面临着较大的可持续经营隐患，并在一些地方初步显现。

广东省政府办公厅于2001年9月下发了粤府办〔2001〕80号《关于地方各级政府暂停设立中小企业信用担保机构的通知》，文中认为：

“在目前全国中小企业信用担保正在试点，有关经验尚未成熟和全面推广情况下，可能因操作不规范而存在很大的风险。

各级地方政府和省府直属有关部门既要支持中小企业的发展，又要认真吸取地方金融风险造成严重危害的深刻教训，高度认识防范和化解金融风险、财政风险的重要性、紧迫性。

为避免发生新的风险，各市和省府直属有关部门立即停止设立新的中小企业信用担保机构。

”

广东的情况表明，国内对信用担保机构的业务及其运作规律仍然缺乏深刻认识和系统研究，对信用担保机构自身的可持续经营问题的探讨仍是一个盲点。

作为国家为中小企业发展而推出的一项重大举措，从长远看，信用担保机构的发展无疑具有良好的前景。

然而，信用担保机构是否能够实现其政策初衷，很重要的是今天也就是发展前期，我们对信用担保机构的可持续经营能否有正确的认识和准确的把握，这是我国信用担保机构以及政府相关部门当前就要认真应对的问题，也是本文所要探讨的主题和意义所在。

由于水平所限，文中的观点及论述的粗浅乃至谬误之处，敬请批评指正。

第一章我国信用担保机构的发展历程与现状及问题

一、信用担保机构产生的背景

信用担保是由信用担保机构与债权人约定以保证的方式为债权人提供担保，当被担保人不能按合同约定履行债务时，由担保人进行代偿，承担债务人的责任或履行债务，是一种信誉证明和资产责任结合在一起的金融中介行为。

我国信用担保机构的发展源于国家为解决中小企业融资难问题而进行的探索。

中小企业在国民经济与社会中的作用一般有以下方面：

第一，中小企业吸纳大量就业人口，对实现社会充分就业作用巨大；第二，中小企业在促进经济增长作用不可忽视；第三，中小企业是技术创新的主要力量；最后，中小企业发挥了独特的社会稳定器的作用。

中小企业的重要性已经得到了世界各国的普遍认同，各国政府纷纷采取各种措施扶持中小企业的发展。

中小企业的发展有许多困难和瓶颈。

其中，融资难是一个世界性的难题，一般称为中小企业的融资缺口，并概括为“资本缺口”和“债务融资缺口”。

国内的情况更是如此，在上海对27000户中小企业的调查中，68%的企业认为融资困难是困扰它们的最主要问题。

中小企业融资难的根本原因在于存在信息不对称。

由于信息不对称，进而有可能产生逆向选择和道德风险，是融资交易无法完成的原因。

在债务融资中，中小企业相对于大型企业的经营活动透明度较差，信息不对称问题相对更为严重，这导致了两方面的融资障碍：

一方面，它阻碍了金融机构向中小企业提供信贷的意愿；另一方面，由于中小企业信息不对称问题更加严重，为了保证贷款的安全，金融机构在对中小企业贷款时就更多地要求中小企业提供贷款抵押、担保。

经济学认为：

抵押、担保（担保品）是解决信息不对称所带来交易下降的一个方法，通过担保品可以加强企业的还款约束，提高银行的贷款清偿率，使贷款量保持在一定的规模水平上。

但是担保品在部分地摆脱信息不对称困境的同时，可能导致银行很大程度上不是根据企业的经营状况，而是根据企业的担保品发放贷款，成为一种贷款配给制，中小企业恰恰又因为规模小，缺乏合适的资产用作担保品而无法获得融资。

建立信用担保机构正是为了弥补中小企业担保品的不足。

解决担保品不足的问题，直观上看起来就要增加担保品资源的数量。

鉴于中小企业的担保品资源有限，而国家的信用资源丰富，一个顺理成章的办法便是建立政府主导的中小企业信用担保机构。

这一认识和做法也广为世界各国所接受并实践。

为了体现政府对中小企业的支持，促进市场经济中的公平竞争，从20世纪二三十年代起，世界许多国家都成立了为中小企业融资服务的信用担保机构，至今，全世界已有50多个国家和地区建立了信用担保机构。

二、我国信用担保机构及相关制度的发展历程及现状

我国信用担保机构的兴起和发展是与国家对中小企业发展的重视程度不断强化密切相关的。

相对于世界各国的通行做法，作为一项政府扶持中小企业的政策，我国中小企业信用担保体系的建设起步较迟。

1997年亚洲金融危机之后，国家对中小企业重要性的认识得到了很大的提高，对中小企业的扶持措施不断得到加强，信用担保机构发展速度十分迅猛，与之相配套的政策法规和制度建设也取得一定进展。

从1992年开始，我国的信用担保机构发展和制度建设经历了三个阶段：

（一）探索起步阶段（1992年起-1997年）

1992年，重庆、上海等地的私营中小企业为解决贷款难问题，并防止相互之间担保造成承担连带债务问题，自发地探索建立企业互助担保基金会，代表者是重庆的私营中小企业互助担保基金会、上海的工商联企业互助担保基金会，中国的信用担保实践开始起步。

1994年，财政部和原国家经贸委联手组建了中国经济技术投资担保公司，标志了我国开始了专业的信用担保机构成立和发展的历史进程。

之后，广东、四川等地开始出现以中小企业为主要服务对象的地方性商业担保公司，交通银行上海杨浦支行与区政府和街区企业合作成立了担保基金。

1994年人民银行发布《金融机构管理规定》规定金融机构包括信用担保公司，融资担保业务属于金融业务，并对其实行金融许可证制度。

1995年《担保法》颁布实施，该法对信用担保行为进行法律规范，为信用担保机构从事担保业务提供了最初的法律依据。

（二）积极推动阶段（1998年起-2001年）

1998年，江苏镇江、山东济南、安徽铜陵等城市探索采取设立担保资金和组建独立担保机构方式帮助中小企业解决融资难问题并开始进行试点。

浙江、福建、云南、贵州等省的一些市县开始探索组建以私营企业为服务对象的中小企业贷款担保基金或中心。

陕西、广东、湖北、北京等地开始出现科技、建筑等专业性信用担保机构。

1998年7月，人民银行发布的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》规定非法金融机构包括未经人民银行批准从事融资担保等金融业务活动的机构。

1999年1月，作为我国第一家全国性信用担保机构—中国经济技术投资担保公司根据《中央党政机关金融类企业脱钩的总体处理意见和具体实施方案》不再作为非银行金融机构管理，大大降低了其后成立的大批信用担保机构的准入门槛。

1999年6月14日，在总结各地试点并吸收日本、加拿大、美国等国家实践经验的基础上，国家经贸委发布《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》，我国中小企业信用担保体系正式启动。

2000年8月24日，国务院办公厅印发《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》，要求各级政府和有关部门要加快建立信用担保体系，建立和完善担保机构的准入制度、资金资助制度、信用评估和风险控制制度、行业协调制度与自律制度并探索组建国家信用再担保机构。

2001年3月，财政部印发《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》，对信用担保机构的内部组织机构、经营管理、项目评估、财务管理、担保准备金的提取等分别作了规定。

国家税务总局印发了《关于中小企业信用担保、再担保机构免征营业税的通知》，规定信用担保机构的担保业务收入可以3年免征营业税，两个文件表明信用担保机构已经逐步纳入政府相关职能部门的管理中。

2001年11月，中国经济技术投资担保公司、福建省投资担保公司等自发地探索相互合作与联合，组建行业协会并成立了担保业联盟，有50多家担保机构加入。

（三）规范发展阶段（从2002年起）

2002年4月，财政部等部门联合下发了《关于全国信用担保机构基本情况调查的通知》，决定在摸清全国情况的基础上，研究中小企业信用担保管理办法。

2002年6月29日，全国人大通过了《中小企业促进法》，该法明确规定县级以上政府和有关部门应当推进和组织建立中小企业信用担保体系，推动对中小企业的信用担保，为中小企业融资创造条件，这为中小企业信用担保机构的发展奠定了法律基础，是信用担保行业发展的里程碑。

它标志着信用担保机构的发展状态由1999年开始的试点发展成为一个行业。

2003年，国家发改委设立了中小企业司，对中小企业信用担保机构进行行业管理，标志着信用担保行业从分散走到行业管理阶段，中小企业司着手制订《中小企业信用担保管理办法》。

同年，由有关全国性行业协会、知名信用机构和各地担保机构联合发起的中国信用再担保股份有限公司历经4年的前期准备，正式进入筹备阶段。

从现状看，我国的信用担保机构通过近年的迅猛发展，已经初具规模。

据原国家经贸委的统计，全国的信用担保机构从2000年的203家、2001年的507家，增加到2002年的848家，总的担保资金由2000年的60亿、2001年的155亿增加到2002年的242亿人民币。

与此同时，我国信用担保机构的发展模式也趋于多样，呈现三种模式：

1、政策性信用担保机构

它是由地方政府及部门为主出资成立的以中小企业融资担保为主要业务

的担保机构，执行地方政府的产业政策及中小企业扶植政策，一般不以盈利为目的，约占信用担保机构总数的70%，有的研究称，占到90%。

是我国信用担保机构的主体力量。

其组织方式有企业法人、基金等社团法人、还有中心等事业法人。

2、互助信用担保机构

它是中小企业为缓解自身融资难而自发组建的，自我出资、自我服务、

自担风险，一般也不以盈利为目的。

组织方式一般为企业法人或社团法人。

3、商业信用担保机构

它是由各种投资主体从商业利益出发而设立的，通过信用担保及相关业

务获取商业利润。

组织方式均为企业法人。

互助信用担保机构和商业信用担保机构是国内信用担保新兴的组成部分，我们将所有三类以中小企业信用担保为主业的机构皆称为“信用担保机构”，作为本文的研究对象。

三、我国信用担保机构存在的问题

（一）信用担保机构治理效能的问题

从投资主体看，各级政府是中小企业信用担保机构发展的主导力量。

截至2002年末，全国848家信用担保机构中政府完全出资的有289家，占机构总数的34.1%，政府参与出资的有325家，占38.3%，合计比例高达72.4%；在出资额中，各级政府出资比例更高。

地方政府兴办信用担保机构的冲动十分强烈，主要有以下原因：

首先是政绩意识，信用担保机构在地方政府的理解上是“准金融机构”，能够为地方建设筹集资金；其次是压力意识，中小企业发展日益成为地方经济发展的重心，它们的融资问题也是地方政府的心病，成立担保机构成为化解压力的选择。

从以上的主导思想来看，许多地方的信用担保机构的成立并无清晰的规划和论证，一哄而上的现象很突出。

信用担保机构投资主体较为单一，且多为地方政府出资，造成了信用担保机构的法人治理结构失衡，脱离不了国有企业的老路。

主要表现在地方政府对担保业务干预过多，行政性操作的担保业务风险较大。

舟山市是浙江省中小企业信用担保机构发展最早的地区，1998年8月成立的担保公司是典型的行政性公司，由市政府秘书长兼任董事长，市财政局长兼任总经理，成立后不到一年，便套牢资金1.2亿，难以再运作，无奈之下只能给予关闭。

（二）信用担保机构业务经营的防范风险能力较低

作为金融中介机构，信用担保机构提升了借款企业的信用，并承担了银行的信贷风险，理论上讲必须具备较强的风险管理能力和风险承担能力，但目前的状况并非如此。

首先是资本金的规模。

据人民银行成都分行的调查，四川省全省17家信用担保机构平均的注册资本为1834.75万元，甘肃省15家担保机构的平均注册资本为2624万元；福建省截止2002年底成立的36家担保公司中，注册资本在500万以下的机构占60%；浙江省截止2001年底共成立信用担保机构88家，注册资金总额为92070.61亿元，平均每家为1046.26万元，最小的信用担保机构资本金仅10万元，并且此类机构不在少数，如此小的资金规模，出现一笔代偿便难以承受，有两三笔代偿便要倒闭。

不具备风险承担能力，很难得到银行的认可，开展担保业务无从谈起。

其次是风险管理能力。

担保本身是一项专业性很强的业务，涉及的范围广，内容多，不仅需要金融、财务、法律、审计、评估等专业能力而且需要有预测、分析、谈判、社交业务知识，还要有内部完善的管理机制和运作机制做保障，国内信用担保机构目前普遍做不到这一点。

仅就对担保机构十分重要的人员素质而言，目前，信用担保机构的人员大多是五花八门，良莠不齐。

据浙江省的调查，浙江全省的信用担保机构共有人员459人，大专以上学历人员只有228人，每个机构的专业人员普遍只有1-2人，并且专业人员多是聘请的是退休人员，风险管理能力及操作规范能力值得怀疑。

此外，担保业务的风险和收益不对称。

一方面，信用担保机构面临的代偿风险比较高，另一方面由于强调政策性扶持，担保业务的收益难以与风险相平衡。

根据浙江省中小企业担保体系调查组的统计，浙江省截止2001年底，88家担保机构中有24家担保出现代偿损失，累计代偿69笔，累计代偿金额1797.89万元，累计已追偿总额548.75万元，累计代偿损失1294.14万元。

在88家担保机构中,靠担保费和其他收入能够平衡费用（不包括代偿损失），实现盈利的仅有42家，占担保机构总数47.7%,超过半数的担保机构无法实现简单再生产。

（三）信用担保机构的外部经营环境不容乐观

信用担保机构的服务对象是广大的中小企业，在经济转型期市场经济秩序还不规范的大环境中，