试论我国航空安全信息报告制度.docx

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试论我国航空安全信息报告制度

试论我国航空安全信息报告制度

为了尽可能快速、准确地发现并改正民航企事业单位运营系统存在的缺陷，提高民用航空系统的安全性，航空安全信息报告作为一种非常有效的安全措施被民航局方以及民航各企事业单位推广使用，其概括作法是相关单位或人员通过一定的途径向局方或者单位报告航空安全方面的信息，如事故征候、不安全事件、安全隐患等等，使有关单位及时、主动识别危险，并采取有效措施加以预防、弥补系统缺陷。

为了保障航空安全信息的尽可能全面的收集，民航业界建立了相应的安全信息报告机制，其中，为我们所熟知的就是强制报告系统与自愿报告系统。

本文尝试从阐述我国航空安全信息报告系统的种类入手，分析各类航空安全信息报告的性质，着重探讨航空安全信息报告与处罚的关系，并提供相关建议，以期安全信息报告机制能够更顺畅、合法地发展。

一、我国航空安全信息报告系统的种类

根据安全信息报告的主体与对象的不同，我国的安全报告系统大致可分为强制报告系统、自愿报告系统与单位内部报告系统几种形式。

1、强制报告系统

国际民航公约附件13《航空器事故和事故征候调查》第8章规定：

“各国须建立强制性事故征候报告系统，以便于收集有关现存或潜在安全缺陷的资料。

”我国于2005年颁布了《民用航空安全信息管理规定》（CCAR－396），标志着我国强制报告系统的建立。

我国强制报告系统的主管部门为民航局方，对应的报告人主要为事发相关单位，需要报告的信息包括了“飞行事故、航空地面事故、飞行事故征候和其他不安全事件有关的信息”。

396部要求一旦发生飞行事故、航空地面事故、飞行事故征候和其他危及航空安全的不安全事件，有关单位必须将民用航空安全信息及时报告民航局方，任何单位和个人不得瞒报、缓报或谎报民用航空安全信息；并且396部还规定了瞒报、谎报或者拖延不报航空安全信息的相关罚则。

但是，如果相对人按规定向局方报告了信息，规章并没有规定相应的减免行政处罚的措施。

2、自愿报告系统

由于小的差错或不安全事件不在强制报告之列，而且当事人出于害怕处罚或丢面子等原因可能并不主动去报告局方或当事人所在单位，为弥补强制报告系统的不足，国际民航公约附件13第8章规定了各国在建立强制性事故征候报告系统的同时，建议“各国建立自愿性事故征候报告系统，以便于收集强制性事故征候报告系统可能收集不到的资料”。

继美国、日本、英国等国之后，我国民航总局于2004年11月30日发布了管理文件《航空安全自愿报告系统》（MD-AS-2004-02），并由民航学院主持建立了航空安全自愿报告系统（SCASS）。

SCASS的工作目标是通过收集的信息数据进行分析研究，及时发现并消除民航系统的安全隐患和缺陷，建立良好的安全文化氛围，提高我国民航运输业的安全水平，其所收集的信息包括了的运行环境缺陷、无意造成违章事件、涉及飞行的困难事件、影响航空安全的一般性不安全事件等。

但SCASS不受理涉及到事故、事故征候、严重差错以及涉及犯罪的事件报告。

SCASS系统运行的基本原则是自愿性、保密性和非处罚性。

其中非处罚性是指系统受理的报告内容既不作为对报告人违章处罚的依据，也不作为对其他所涉及人员和涉及单位处罚的依据。

然而，正是SCASS系统的非处罚性原则，导致了有关人士对“自愿报告减免处罚”的误解。

事实上，SCASS本身并不具有处罚权。

由于SCASS是中立的机构，与民航局没有直接的从属关系，也不是依法享有行政处罚权的主体，因此，SCASS并不会对当事人实施处罚；另外，由于SCASS秉承保密性与非处罚性的原则，因此，其也不可能对已受理的报告提供相关证据作为民航局方行政处罚或相关单位内部处罚的依据。

3、企事业单位内部报告系统

需要指出的是，除了国家运行的强制性和自愿性的安全报告系统外，许多航空公司、空中交通服务提供者和机场经营人都有报告安全危险和事故征候的“内部”报告系统，该系统在国际民航组织的安全管理手册（SMM）中也作了相应的说明。

民航企事业单位建立内部报告系统，可以有效地进行主动危险识别，发现单位运营的安全缺陷并实施相应的干预措施，帮助本单位安全文化的建立。

一般而言，航空公司或其他企事业单位为鼓励安全信息的主动报告，会规定相关人员报告本单位的安全信息可以减免相应的处罚。

但是，这里需要注意的是：

“行政处罚”与“内部处罚”是两种截然不同的处罚形式，企事业单位内部的处罚并不等同于民航局方给予的行政处罚。

行政处罚是指有处罚权的行政主体（如民航局方）依据法律法规规章对违反行政法律规范的相对人实施的处罚，是一种公权力的表达，涉及减免处罚的，必须依法而为；而企事业单位内部的处罚仅是企业的自主行为，是企事业单位依据本身章程、规定或与员工签订的合同而实施的处罚，并非严格意义上的依据规章实施（即使其依据的处罚条款是根据规章制定的），而且企事业单位并不具备行政主体资格，因此并不涉及行政处罚权的行使。

二、我国安全信息报告制度面临的问题

文章第一节对我国现有的几种安全信息报告系统进行了阐述，在理想状态下，上述安全信息报告系统可以有效而全面地收集、处理不安全事件（含以上）乃至系统缺陷等各类信息，但事实情况并非如此理想。

关于396部所确定的强制报告机制，首先，由于要求报告信息的范围限于危及航空安全的不安全信息以上，排除了其他不安全信息以及运营系统的缺陷与隐患，信息收集的范围较为特定；其次，虽然总局发布了《民用航空“其他不安全事件”样例》，但鉴于不安全事件的复杂性与变化性，《样例》并未完全界定危及航空安全的不安全事件的范围，《样例》以外的事件报告与否需要当事人判定是否属于“危及航空安全的行为”，增加了信息报告的不确定性；第三，实践中，当发生较严重的事故征候甚至事故时，一般涉及单位较多，无法隐瞒而报告得较及时、全面，但对于不安全事件信息的报告，由于民航企事业单位或相关人员担心受到处罚，时有发生缓报、谎报甚至瞒报的情况，更增加了信息收集的难度。

虽然396部规定了瞒报、缓报或谎报民用航空安全信息的罚则，但仍很难完全制止上述现象。

我国自愿报告系统是为了弥补强制报告系统的不足而建立的，虽然SCASS收集信息的范围与强制报告系统互补，但其所面临的最主要问题仍是信息收集量的不足。

据统计，自2004年9月至今，SCASS所收集到的自愿报告信息共计160份左右，大约20-40份/年，相对于美国ASRS、英国CHIRP的信息收集量可谓相差悬殊，目前还无法作为强制报告的有效补充。

另外，自愿报告与我国传统安全文化的融合、同类型报告比例偏高而部分领域较少涉及、以及自愿报告的真实性和其中的主观偏见均影响了有关方面对安全信息数据的应用。

至于企事业单位内部的报告系统，一方面并非所有企事业单位建立了内部报告系统，另一方面单位与单位之间的报告系统并未相互联接共享资源，因此，所能起到的作用较为有限。

综上所述，关于我国航空安全信息的报告仍存在着事实上的灰色地带，信息收集量有待进一步提高，多种报告系统的互补性仍有待进一步加强。

三、美国自愿报告机制简要介绍

他山之石，可以攻玉。

由于美国具有较长久的民用航空发展历程，航空运输业极为发达，美国的自愿报告体系也相对较为成熟，除了独立于FAA的航空安全报告系统ASRS（AviationSafetyReportingSystem）系统外，为了鼓励相对人航空安全信息的报告，FAA还成立了航空安全行动计划（AviationSafetyActionProgram，缩写ASAP）与自愿披露报告计划（VoluntaryDisclosureReportingProgram，缩写VDRP）。

（1）ASRS系统。

早在20世纪70年代，美国开始建立自愿报告系统，后来发展成为ASRS。

该系统独立于联邦航空局，由国家航空航天局（NASA）管理。

当认为航空安全受到威胁的时候，飞行员、空中交通管制员、客舱乘务组、航空器维修工程师、地面工作人员和其他航空运行相关人员都可提交报告。

提交到航空安全报告系统的报告会严格保密，所有报告在输入数据库前均隐去了识别标记。

所有员工和组织的名字以及可能会透露身份的日期等都会被删除或概括化。

航空安全报告系统主要被用于识别和记录安全趋势的研究工具，提供信息促进事故预防，同时对报告者提供有限的豁免权。

对于涉及任何犯罪活动、航空事故等事件，ASRS将转至有权处理部门。

（2）ASAP计划。

ASAP是由FAA发起的与有关航空公司、维修企业等单位的联合行动计划，该计划的目的是为了激励合格证持有人下的员工主动报告可能的违章行为以及不安全信息，提供给员工另一个渠道报告他们所担心的安全信息而不担心遭到报复。

ASAP建立在互相合作与信任的基础上，确立了以另一种合法纠正行为的方式来替代惩罚性的执法措施，如书面反馈、建议等。

ASAP拒绝受理对于涉及任何犯罪活动、故意弄虚作假、或情况的药物或酒精的使用等行为的报告并将之转移至有权处理部门。

（3）VDRP计划。

VDRP也是FAA主持的一项激励计划，FAA相信保持航空安全重要的是给予合格证持有者以激励措施改正缺陷，其目的是“鼓励遵守联邦航空管理局的规章，培养安全营运的习惯，促进内部评估程序的制定”。

该计划允许根据联邦规章法典第14篇运营的执照持有人自愿向联邦航空管理局披露明显违反某些规章的行为。

由于航空公司自己披露了违法并提交了“全面解决”问题的计划，则它会收到一份整改函，而不是处罚。

四、关于促进安全信息报告发展的几点建议

安全信息的重要性毋庸置疑，李家祥局长曾专门作出批示：

“安全信息是安全管理的基础”。

为了鼓励相关单位、人员主动报告不安全信息，有效预防各类民用航空事故，控制和消除航空安全隐患，笔者认为可以从以下几个方面采取措施。

1、在法律层面上保障主动报告机制，提高报告人的积极性。

建议对航空安全信息进行分类定级，根据所报告的航空安全信息的级别，在民航法律法规中设定相应的行政处罚从轻、减轻或免除条款。

对于属于强制报告信息所涉及的不安全事件（含以上），规定局方可以酌情予以从轻或者减轻行政处罚；鼓励民航企事业单位以及个人向局方报告强制报告信息以外的有关民航安全的信息，包括一般性不安全事件、安全隐患以及缺陷等，对于该类信息，如果涉及对报告人的行政处罚的，可以在法律法规中规定减免相应的行政处罚。

但是，对于故意违法、弄虚作假、瞒报、谎报信息或者涉及犯罪及滥用酒精、药物等方面则不予减免法律责任。

在法律层面上保障主动报告机制，需要注意以下两点：

一是防止滥用减免处罚的倾向。

对于合格证持有人及其他相关人员涉及行政处罚的违法行为，法律法规中应当明确要求相对人根据自己的发现迅速报告违法行为，立即结束不适当的行为。

如果局方已经通过其他途径得知该违法行为，或者该违法行为的报告超过相应时限要求，亦或者迟迟未结束不适当的行为，则不应对其实施从轻、减轻或免除处罚的行政措施。

二是建议由法律法规而非规章作出相应规定。

曾有同志建议在396部或者《民航行政处罚实施办法》（CCAR-14R1）中加入主动报告减免行政处罚的条款，笔者认为不妥，一方面，就两部规章的性质而言，396部是关于安全信息管理方面的规章，而非不安全事件本身所涉及的法律规范，14部是关于民航行政机关规范自身行政处罚行为的程序性规章，两部规章是否属于《行政处罚法》第27条第1款第4项所谓的“法”尚有待探讨；另一方面，由于396部和14部在法律体系中位阶较低，仅属部门规章层次，在规章中设定对其他规章甚至是上位法的罚则的减免规定，也是有违法理的。

2、利用现有法律依据，在局方执法实践中鼓励安全信息报告。

（1）善用《行政处罚法》第27条。

行政处罚不是行政管理的最终目的，只是保障航空安全的必要手段，《行政处罚法》第27条明确规定了相应的从轻或减轻处罚条款，且若“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”。

虽然《行政处罚法》第27条所列情形并不包括主动的安全信息报告，但局方监察员对于安全信息报告中所涉及事件符合上述规定的条件，应当适用本条从轻、减轻或者免除处罚。

（2）依法运用自由裁量权。

行政处罚的自由裁量权是指行政主体在法律规定的幅度和范围内，依据法定职权和法定条件，在可以采取的行政处罚种类与幅度内进行选择的权力。

执法实践中，局方确需实施行政处罚的，可以将主动报告作为从轻处罚（注意：

非减轻）的情节酌情考虑，这种方式是局方自由裁量的体现；相应的，若当时不报，事后被局方发现的，不仅依据396部规定实施处罚，对于需要就不安全事件本身对当事人实施行政处罚的，局方可以将知情不报作为从重处罚的情形予以考虑。

3、注重安全信息报告制度的落实，以多种方式鼓励安全信息报告。

采取多种措施鼓励不同形式的安全信息报告，促进主动报告与中国传统安全文化的融合，在民航业界培养主动报告文化。

一是鼓励民航企事业单位建立内部的主动报告制度，确立“如有怀疑即报告”的宗旨，建立完善安全信息报告的硬件与软件机制，理顺单位内安全信息的传递渠道，对于主动报告的信息减免相应的处罚或者视情给予一定的奖励。

二是民航局方可以采用奖励、年终考核等多种形式鼓励相对人安全信息的报告，信息报告的范围不限于强制报告内容，而是“如有怀疑即报告”，给当事人提供另外一种渠道来反映所遇到的安全问题。

如民航中南局就明确了对于主动报告的问题，在年底的安全考核中将会视情减少扣分，对部分有助于行业安全发展的积极报告给予奖励等措施。

三是加大航空安全自愿报告系统的宣传力度，深入一线宣传自愿报告的原则与运作方式，传播事前预防的安全管理理念，使相关人员认识到安全信息之于民航安全的重要性，在全民航培养建立持续、科学、公正的安全文化。

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