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公共管制案例

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案例7反垄断调查“发威”电信巨头“服软”

2011年11月9日，中国反垄断历史上一个令人注定难忘的日子。

中国发展和改革委员会价格检查与反垄断局在中央电视台宣称，其正对中国电信与中国联通涉嫌宽带接入垄断展开反垄断调查，并表示若认定其违法，这两家企业将被处以上一年度营业额1%~10%的巨额罚款。

节目播出后，立即在社会上引起轩然大波。

中国电信为何遭遇反垄断调查

“电信垄断”早已不是新闻，长期备受诟病，公众不满却无能为力。

涉及国计民生、基础设施投入巨大等成为电信资费居高不下的理由。

国家发改委近日证实，中国电信和中国联通正在被反垄断调查。

这一消息引起社会高度关注。

中国电信为何遭遇反垄断调查？

中国电信是如何滥用行业垄断支配性地位的《经济参考报》记者进行了采访和调查。

“黑白名单”、“价格歧视”是中国电信最突出垄断行为

社科院信息化研究中心研究报告《宽带瓶颈：

战略性新兴产业的基础设施短板》认为，中国电信不仅处于垄断状态，而且有垄断行为，垄断行为中最典型的就是价格歧视。

《经济参考报》记者从“互联网接入与电信垄断”学术研讨会获悉，目前中国60%的宽带接入用户、65%的内容资源、62%的国际出口宽带集中在中国电信，网间互联总流量中有83%流经中国电信网络；中国联通的宽带接入用户、内容资源大约是中国电信的一半，国际出口宽带占33%；其他运营商的市场占比不足10%。

中国目前的互联网宽带接入市场，基本上是一个由中国电信占垄断支配地位、中国电信和中国联通两大运营商双垄断的格局。

“自行协商”、“市场行为”等看似公平对等的语句，其下掩盖的是强者凌弱，弱者只能被动接受、别无选择。

电信专家指出，从市场竞争角度看，中国电信与其他运营商之间的接入价格属于垄断定价，说是所谓“自行协商”结算费用，实际是中国电信的单方面决定。

中国电信利用手中巨大的互联网接入用户的市场地位，对弱势运营商制定了垄断价格，涉嫌违反已出台的反垄断法。

近年来，为了充分利用信息产业部的规定，维护垄断和支配地位，中国电信制定了远高于市场价格的结算标准，以此增加竞争对手的宽带接入成本，遏制竞争对手的宽带业务发展，从而最终稳固自身的宽带市场。

其具体做法是，在实际操作中设立了“黑白名单”，予以差别定价。

中国电信将高宽带接入用户（45M以上）分为两类：

一类是联通、铁通、移动三家基础运营商，以及教育网、长城宽带两家全国性单位，必须由中国电信集团直接受理业务。

电信网络和广电机构这两家地域性单位，必须由中国电信集团审批后才可受理业务。

除了上述用户外的其他用户属于第二类，中国电信省级公司可以直接受理业务，但也要进行价格管控，避免为第一类用户提供转接。

由于中国电信给两类用户的待遇差异巨大，第一类用户的结算价格一般都高达100万元/G/月以上；第二类用户的结算价格一般只有25万~42万元/G/月。

由此造成互联网接入的双轨价差，弱势运营商包括广电网络，通过第三方ISP进行转接，目的在于绕过中国电信的价格门槛，寻求互联网接入的生存空间。

“灭”掉伙伴甚至“家臣”，中国电信滥用支配地位

以“第三方寻租”方式获得相对低成本流量的弱势运营商，并未能侥幸多久，中国电信开展了一场“大清洗运动”清理门户。

2008年8月上旬，中国电信要求其各省公司对其他运营商和互联单位等的穿透流量接入加以清理。

迄今为止，已有联通、铁通、长城宽带、地方广电机构及民营互联网接入商遭受冲击，其中强者尚能苟延残喘，弱者则一命呜呼。

所谓“穿透流量接入”是指由于互联网宽带存在规定价格与市场价格差价，一些公司从中国电信购买宽带后，转售给弱势运营商的行为，这条路径被称为“流量穿透”。

业内人士指出，通过第三方迂回接入中国电信，是弱势运营商的普遍行为。

互联网流量最大，用户最为集中地北京、上海、广东、浙江等省市，是流量穿透最密集的地方，成为中国电信此次清查和打击的重点区域。

在内部通知中，中国电信集团要求，各省公司要自查自纠，查实违规接入立即清退，并向集团公司报备，不得以其理由拖延整改。

为防止地方公司因业绩或利益搞小动作，中国电信还要求各省对其他省的差异流量进行举报，由集团核查处理。

中国电信还出台了惩罚标准：

一旦查实，首月加倍扣减违规省级公司业务收入100万元，此后每月按100万元递减扣减。

专家表示，按理说中国电信进行是一个内部的清理，但是，由于中国电信占据着互联网接入市场的支配地位，其内部清理的实际结果已经排挤了竞争对手，按照国家《反垄断法》第二条，叫做滥用市场支配地位。

中国电信此举的意图是集中权力，加强垄断。

当语音业务中心地位不再之后，中国电信重新审视和评价互联网接入作为数据时代核心业务地位，为维护自己在产业链中的核心地位，不惜“灭”掉上下游合作伙伴甚至“家臣”，重新走上高度集权垄断之路。

电信出此一策，和当前互联网发展环境的变化有关。

过去，语音业务是运营商的主要业务，但随着互联网的发展，数据业务成为新的主要业务。

人们逐渐意识到电信改革打破了电信垄断，但没有打破互联网垄断；打破了语音管道垄断，但遗漏了数据管道垄断。

如果把基于语音连接的垄断称为一次垄断，那么基于数据的互联网接入就是第二次垄断。

电信这场所谓的内部大清理，谁受害谁受益？

结论不言自明。

民营互联网企业利益以及消费者利益都受到了严重损害。

社科院信息化研究中心研究报告数据显示，由于中国电信滥用市场支配地位，作为合作伙伴的接入服务商、数据服务商，包括中国电信下属公司（电信三产）业务也受到影响。

业界专家分析，像电信通（鹏博士）、网宿科技等上市企业，业务都受到影响，包括正在申请境外上市的蓝汛科技。

中国电信清理穿透流量接入后，2010年8月12日至9月9日，仅广东铁通就爆发了37477件用户投诉，38443用户拒绝缴费，并已有28210用户面临退网。

此外，中国电信滥用垄断造成的支配地位和支配权力，还会带来损害创新而有味公共利益的问题。

电信巨头垄断难题不解三网融合新政恐成空话

由于《电信法》尚未出台，电信市场监管的上位法缺乏，使得国家对电信行业国有企业的垄断状态及行为缺乏有效的监管。

此次中国电信清理行动及所产生的负面影响，已经暴露了这个问题和矛盾。

专家认为，如果宽带垄断问题不从根本上解决，现在国家三网融合新政可能会变成空话。

非常值得欣慰的是，此次中国电信和联通遭遇的反垄断调查，让业界看到了中国政府在反垄断、维护市场公平竞争所展示出来的巨大决心和不懈努力。

中国社科院信息化研究中心秘书长姜奇平告诉记者，中国电信和联通此次遭遇法垄断调查，与社科院信息化研究中心对电信领域垄断现象的持续关注研究及多篇直指垄断核心问题的深度调研报告之间，存在直接关系。

业界普遍认为，电信主管部门多年前制定的国家互联网交换中心100万元/G/月的上限标准，由于技术进步、市场规模扩大等原因，已经与当前市场脱节，并已造成当前互联网接入双轨价格的事实存在。

因此，专家们建议，不仅要严查电信巨头的垄断行为，工业与信息化部还应当尽快评估论证这个问题，并及时调整王建结算政策，解决好这个突出矛盾。

同时，对于弱势运营商向中国电信、联通进行单向结算的体制，由于中国电信、联通已不是2001年国家制定该规则时的背景和情况，建议应适时做出调整，改为双向结算体制。

姜奇平等电信专家建议，电信行业主管部门，应明确互联网接入市场的开放政策，将“穿透流量”合法化，加快开放与竞争的步伐。

及时调整网间结算的结构与政策，增加国家交换中心（NAP）点的互联宽带，降低网间结算价格。

鉴于子1997年《中国计算机信息网络国际联网暂行规定》（国务院195号令）颁布以来，互联网接入市场已经是一个开放市场：

鉴于目前中国电信和网通已经占有互联网接入、网站内容资源均在90%以上，站国际出口宽带95%，中国互联网接入市场已形成典型的爽垄断局面。

为了打破这个双垄断局面，鼓励竞争，推动技术与应用创新，应当尽最大可能地促使那些仅占不足5%份额、有创新能力的ISP/IDC公司，在国家交换中心互联、骨干网间直接互联之外，发挥配置市场资源的作用，作为更好地解决网间互联问题的一个有效的补充解决手段。

为此在加强市场监管和网络安全管理情况下，电信行业主管部门应明确第三方“穿透流量”和“高宽带转售”合法化。

专家建议，应当制定相关的政策措施，包括进一步开放电信网络资源，切实地支持那些在宽带互联网领域中，有路由优化技术及智能路由解决方案的服务商进入这个市场，参与在电信资源和市场要素的配置和供给，推动产业升级与业务创新。

宽带垄断瓶颈致中国企业成本高4倍

对电信巨头的反垄断调查，固然让人欣喜，但要缩短中国与美国等国家宽带发展上的差距，则必然要从宽带政策上进行重大调整，否则只能“头疼医头、脚痛医脚”，指标不治本。

UC优视董事长兼首席执行官俞永福10月21日发布《2011年第三季度移动互联网报告》说，当前移动互联网显现出“25号效应”，即每到月末（通常在25号左右），用户手机上网流量会明显下降，这是PC互联网从未出现过的现象。

“资费是瓶颈，省流量很重要。

”

数据流量限制多、资费高已成为制约我国互联网业以及移动互联网业飞速发展、获得国际领先地位的最为关键的因素之一。

中国社科院信息化研究中心研究报告《宽带瓶颈：

战略性新兴产业的基础设施短板》显示，国有电信运营商垄断接入市场，严重遏制民营增值服务商技术与业务创新的行为，严重影响互联网的网络连接作为一个重要生产资料和市场配置要素的重大作用，妨碍新的竞争主体的市场进入，所造成的严重恶果是一系列的。

首先，最为明显的是，尽管中国电信市场存在着多家基础运营商，但是，近十年来，在乎互联网接入服务中，出中国电信、联通之外，没有任何一个运营商发展起来。

其次宽带垄断还影响着IPTV、手机电视、电子政务、电子商务、云计算、物联网等信息化应用战略的实施，直接影响着我国三网融合进程，扼杀了技术和业务创新，直接损害用户的利益，消费者利益、公众利益受到严重侵害；此外电信系统基层还大量滋生腐败，双轨价格及中国电信的高压清理，为基层电信要价提供了空间。

其中最大的影响是损害了民生和战略性新兴产业的大局，拖曳我国产业升级的进程，直接影响着国家技术创新和产业升级，损害了国家的长期战略利益。

公众利益被损害，到桌面的接入宽带本来可以以达到10M/s，现在却到不了；互联网产业的升级被延缓了，目前美国互联网已经深入到视频领域，全球互联网产业正在经历一场从“蒸汽时代”到“电气时代”再到“光速时代”的极度变革。

当家庭用户能够应用到1G/s的宽带速率时，最直观的体验就是，以前下载一部高清电影需要将近一个小时，此时最快只需30秒，并且在进行视频通话时，声音、画面更清晰，音效和视觉媲美高清电视。

与美国相比，美国已经在推动高宽带计划，未来三年中51个州完成100M到桌面、1G到小区的计划。

而我国仍然在使用不足1M带宽到桌面。

“这样的差距，令人汗颜。

更重演的，由此而产生的社会运行效率和生产效率降低，则对整个国家做造成的损失，是难以估量的。

”业内人士评价说。

姜奇平等专家呼吁，中国应当警惕在宽带垄断上错误而走的更远。

因为骑在根本方向上与国际潮流背离。

宽带越发展越重要，这一错误的后果也会越显得严重。

同时，在我国现有互联网网间互联不通畅、网络接入成本居高不下的情况下，宽带互联网的产业升级无法完成，这不仅严重限制这个产业的发展，还会影响整个中国经济的转型，进一步拉大我们同发达国家的距离。

北京易路联动技术有限公司首席执行官徐国洪表示，全世界都知道中国电信、联通两网之间不通，或通路比较窄，这是一个成熟的国家很不正常的事。

宽带瓶颈即将转化为中美竞争的战略瓶颈。

因为同是战略战略性新兴产业同场竞争，中国要比美国多付出4倍的成本，中国在其他方面的优势将荡然无存。

中国政府在“十二五”期间大力发展战略性新兴产业，对宽带投入仍会大量增加，但由于规制不当造成的投资浪费也将是惊人的，如果不及早认识这一问题，将犯下堪比欧洲3G牌照发放的大错，在基础设施制约瓶颈问题上重现大炼钢铁时代的错误。

中国社科院信息化研究中心专家认为，如云计算，我国要达到跟美国同等的竞争力，除非一个前提，我们的服务器效率是美国的4倍（即成本高3倍），这是因为我们基础设施价格太高，接入成本太高，也就是说，我们还没有做就已经输掉了。

按照这种价格和成本结构，云计算不是中国人的天下，而是美国人的天下。

因为美国政府正在推行的新一代宽带计划，以及电信市场充分竞争的环境，为其云计算产业发展提供了广阔空间，

在我国，传统工业化的弊端之所以顽固存在，新兴产业之所以难以跨越式发展，发展方式之所以难以转变，像宽带垄断这样由于体制造成的基础设施“扯后腿”现象广泛存在，是一个重要原因。

姜奇平等专家建议，我国宽带政策应尽早进行重大调整，打破骨干网对于接入网及增值业务的垄断，以公平竞争促进宽带发展，将电信市场监管的重点，从十几年以来保护国有垄断企业的发展，转向监管垄断企业，扶持、培育新的竞争主体。

电信巨头“服软”

将近一个月以后，中国电信、中国联通于2012年12月2日终于对事实低头认错，承认了此前国家发展和改革委员会所指的价格歧视情况，并提到在自查中发现在向互联网服务提供商提供专线接入业务方面，存在“价格管理不到位、价格差异较大”的问题，也没有充分实现与其他骨干网运营商之间的互联互通的要求。

中国联通和中国电信2012年12月2日在官网分别发表声明称，已向国家发展和改革委员会提交了终止反垄断调查的申请，承认企业在互联互通以及价格上确实存在不合理行为，并同时承诺整改，提升网速降低宽带资费。

国家发改委价格监督检查与反垄断局也于当天证实，收到了中国电信和中国联通终止反垄断调查的申请，正按照反垄断法审理。

专栏4-1中国电信改革发展历程回顾

自改革开放以来，信息通信业经历了从行政性管理到通过引入竞争、企业重组和调整企业产权结构而逐步实现市场竞争和开放的渐进式发展历程。

十年间，信息通信产业大力破除垄断、引入竞争、推进电信运营和监管体制改革、推动基础电信企业上市与重组，逐步形成3家基础电信企业全业务运营竞争的格局。

　1994年7月，中国联通成立，打破“老中国电信”的垄断地位。

经国务院批准，中国联通成立。

邮电部独家垄断国内电信市场的局面开始改变。

双垄断寡头的竞争使基本电信服务市场效率得到改进，在联通公司进入的移动通信市场，邮电部门大幅度降低了入网费和资费。

但电信市场的有效竞争并没有形成。

联通公司的资产只有中国电信的1/260，1998年其营业额仅为中国电信的1/112。

1999年2月，信息专业部决定对中国电信拆分重组，将中国电信的寻呼、卫星和移动业务剥离出去，原中国电信拆分成新中国电信、中国移动和中国卫星通信等3个公司，寻呼业务并入联通。

此外为强化竞争政府又给网通公司、吉通公司和铁通公司颁发了电信运营许可证。

1999年4月，中国网络通信有限公司成立。

2000年4月，电信移动分离。

中国移动通信集团公司于2000年4月20日成立。

2000年5月17日，在剥离了无线寻呼、移动通信和卫星通信业务之后，成立了中国电信集团公司。

由此形成中国电信、中国移动、中国联通和吉通、网通“三大两小”的经营格局。

标志着中国通信业在政企分开、邮电分营的基础上实现了战略重组。

2000年12月，铁道通信信息有限公司成立。

2001年1月，中国卫星通信集团正式挂牌成立。

2002年5月16日，中国电信最终南北分拆方案确定，新的中国电信和中国网通集团正式挂牌成立。

新中国电信集团，管辖南方21省电信业务经营和全国70%的长途干线经营。

吉通与华北地区（北京、天津、河北、山西、内蒙古）、东北地区（辽宁、吉林、黑龙江）和河南、山东共10个省（自治区、直辖市）的电信公司、中国网通合并组成中国网络通信集团公司，管辖北方十省市电信业务经营和全国30％的长途干线。

由此形成了“四大两小”的竞争格局，四大即中国移动、中国电信、中国网通和中国联通，两小即中国卫通和中国铁通。

2003年6月，依据国务院36号令，吉通并入网通集团。

2003年11月，网通国际公司挂牌，2004年1月9日，网通北方公司成立，1月15日，网通南方挂牌，网通重组加速。

2004年1月10日，中国卫通与国信寻呼签订协议，联通开始退出寻呼业。

2004年1月29日，铁通公司由铁道部移交国资委，更名为“中国铁通”，作为国有独资基础电信运营企业运作。

2008年5月24日，工业和信息化部、国家发改委和财政部联合发布《三部委关于深化电信体制改革的通告》，新一轮电信重组方案在酝酿近四年之久后，终于尘埃落定。

中国电信版图也由此迈入“新三国时代”：

中国电信收购中国联通CDMA网（包括资产和用户），同时将中国卫通的基础电信业务并入；中国联通与中国网通合并；中国铁通并入中国移动。

2008年6月2日，中国电信1100亿收购联通CDMA网络。

中国联通与中国电信订立相关转让协议，分别以438亿元和662亿元的价格向中电信出售旗下的CDMA网络及业务。

同日，中国联通上市公司宣布将以换股方式与中国网通合并。

2008年7月27日，中国电信与中国联通就C网出售签署最终协议，总价1100亿元维持不变，中国联通旗下的澳门联通与联通华盛也将并入中国电信。

2008年10月15日，新联通正式成立，中国网通正式退出历史舞台。

新公司定名为“中国联合网络通信有限公司”，中国联通香港上市公司名称由“中国联合通信股份有限公司”更改为“中国联合网络通信（香港）股份有限公司”。

2012年5月广电获得基础网络运营商资格，成为第四家通信运营商。

中国电信运营商在改革中不断前行，2011年三大运营商全年营收额总和高达9822.1亿元，净利润总和达1466.32亿。

电信业2012年前三季度收入同比增长9%超GDP增速，同时电信业增加值占同期GDP的比重持续保持在1.5%左右。

但是2008年重组改革后，形成了中国电信、中国移动、中国联通三家拥有全业务的基础电信企业，由此，全业务的新电信、新移动和新联通三足鼎立格局形成，这在一定程度上使得我国电信业的寡头垄断现象更为突出。

由于电信行业的寡头垄断结构，导致中国电信业的垄断行为也较严重，如经常受到诟病的垄断高价（网速与网费的严重失衡）、搭售（办理电信宽带业务搭售固定电话业务）、划分市场等行为。

这些行为不仅侵害了消费者的利益，而且也阻碍了电信业的健康发展，因此有必要对电信业的垄断行为进行法律规制。

案例讨论

1.收集相关资料，根据公共管制原理，讨论一下中国对电信行业的管制主要采用什么管制方式？

2.考虑电信行业的规模效益和自然垄断的特点，你对电信行业的未来发展有何建议？