地方政府学复习资料 整理版2.docx
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地方政府学复习资料整理版2
第一讲农民工：
代际更替与政策选择2
一、农民工的代际更替与代际差异2
二、农民工问题的嬗变3
三、农民工市民化：
政府责任与公共服务创新3
第二讲中央与地方关系4
一、国家结构理论及其局限4
二、中国的中央与地方关系5
第三讲省管县改革7
一、背景7
二、省管县改革的主要模式8
三、省管县改革引发的问题8
四、进一步改革的策略8
第四讲利益集团与地方政府决策8
一、利益集团理论及其在中国的适用性8
二、中国利益集团的分类与特点9
三、利益集团与地方政府管理9
第一讲农民工：
代际更替与政策选择
一、农民工的代际更替与代际差异
（一）农民工：
潮起潮落二十年
1.发生：
推力还是拉力
“推拉理论”
推力包括人口增长、低生活水准、缺乏经济机会等。
拉力包括劳动力的需求、在新居住地改善生活的可能性、获得更多的经济机会、优惠的劳动力政策等。
2.分化：
蓝领还是白领
农民工的社会分化是指农民工个体或群体之间产生的被社会所认可的区别。
由此带来的结果是依据一定的标准将此群体在纵向上划分为不同的等级和层次，即内部的社会分层。
划分标准：
职业、资本占有、经济收入、社会声望、价值取向等等
2.分化：
蓝领还是白领
“输出——成长——积累——创业”
许多农民工已逐渐由“体力型”向“智能型”转化，也有一些技能管理型民工由“打工族”向“老板群”转化。
20多年前，潜江张金镇农村娃周作才，凭一门裁缝的手艺，只身闯深圳，现已成为深圳利维高制衣公司总经理的他，资产过亿、员工4000余人。
3.作用：
包袱还是财富
（1）从农村的角度看
1缓和了人地矛盾，解决了农村剩余劳动力就业问题。
2增加了农民收入，促进了农村发展。
“打工经济”
3返乡创业的农民工，带回资金、技术和市场经济观念，直接促进社会主义新农村建设。
农村发展空心化。
“386199”部队
（2）从城市的角度看
1为经济发展提供了廉价劳动力2方便了市民生活3促进了城市建设4带来了基础设施等公共资源、5社会治安和就业压力
（3）从城乡统筹的角度看
1农民工一头在城，一头在乡，是连接城乡的桥梁。
2发挥着“以工补农、以城带乡”，缩小城乡差距的作用。
总之，在某种意义上我们可以说，“没有农民工，就没有新中国。
”
（二）农民工的代际更替与差异
1.农民工的代际更替
新生代农民工：
出生于20世纪80年代以后，年龄在16岁以上，在异地以非农就业为主的农业户籍人口。
农民工总数：
约2.3亿；进城农民工总数：
约1.5亿；新生代农民工总数：
约1亿
2.农民工的代际差异
总之，新生代民工是有梦的一代，他们向往更好的生活，渴望实现自身价值。
但是“思想者是痛苦的”，正因为他们有梦，面对同样的社会境遇他们内心的困惑也就越大。
二、农民工问题的嬗变
农民工问题是指农民进城从事非农工作，却未改变农民身份，未被城市认同接纳，他们处在产业的边缘、城乡的边缘、体制的边缘，由此所产生的一系列问题。
总体上看，1980年代末以来，农民工问题的性质大体上经历了从社会问题——经济问题——政治问题的演进。
（一）社会问题阶段
1、时间：
1980年代末——本世纪初
2、主要表现：
一是交通问题；二是治安问题；三是就业问题；
3、关键词：
压力
4、群体标签：
“盲流”；交通问题；治安问题；就业问题
（二）经济问题阶段
1、时间：
本世纪前十年
2、主要表现：
权益问题
农民工面临的问题十分突出，主要是：
工资偏低，被拖欠现象严重；劳动时间长，安全条件差；缺乏社会保障，职业病和工伤事故多；培训就业、子女上学、生活居住等方面也存在诸多困难，经济、政治、文化权益得不到有效保障。
——《国务院关于解决农民工问题的若干意见》
3、关键词：
利益
4、群体标签：
弱者
46名民工大山深处难讨血汗钱
工资为何变饭票？
9月11日，CCTV焦点访谈栏目播出《工资为何变饭票》，揭露武汉市一些建筑工地自行印制代金券，一为“饭票”，二为“钱票”，只在内部流通，解决工人吃饭与购买生活用品之需，只要不超出工人自己的工资额度，工地上允许大家随意领取，不过这些票子最后还是要折成钱从工资中扣除的，代金券客观上取代了人民币，也取代了工资。
（三）政治问题阶段
1、时间：
2010年——
2、主要表现：
市民化问题
狭义的农民工市民化是指农民工在身份上获得城市居民相同的合法身份和社会权利的过程。
广义的农民工市民化是指借助于工业化和城市化的推动，使农民工在身份、地位、价值观、社会权利以及生产生活方式等方面向市民转化。
3、关键词：
平等
4、群体标签：
新市民或者准市民
民工问题危及政治稳定
对国家来说，民工问题的持续存在降低了政府的合法性基础，并对政治稳定构成潜在的威胁。
城市社会来说，城市主流社会对民工群体的歧视和对他们权益的漠视和侵害，很容易激起民工对城市主流社会的不满，甚至在少数民工身上发展为社会仇视和社会报复。
2005年深圳阿星杀人事件当事人：
阿星
三、农民工市民化：
政府责任与公共服务创新
（一）农民工市民化的重要意义和政府责任
一是农民工市民化是全面建设小康社会的必然要求。
二是农民工市民化是当前扩大内需，应对国际经济危机的重要举措。
三是农民工市民化是保障农民工权益，维护社会稳定，构建社会主义和谐社会的有效措施。
（二）通过公共服务创新推进农民工市民化
1、公共服务理念创新
要不要为农民工提供公共服务？
要不要为农民工提供与市民同等的公共服务？
2、公共服务组织创新
建立专门的农民工（流动人口）管理与服务相结合的常设机构。
在农民工流入比较多的大城市，也可以借鉴发达国家在城市化进程中的社会管理经验，设立“移民管理局”之类的专门机构，对包括农民工在内的流动人口事务进行统筹规划和协调管理。
3、公共服务制度创新
构建适应农民工群体特点的公共服务制度是一个渐进的过程，当前的重点是建立和完善就业、职业教育、保障性住房、社会保障等基本公共服务制度。
4、公共服务机制创新
首先是获得机制创新。
（中山市积分制）；其次是供给机制创新。
再次是保障机制创新。
最后是评价机制创新。
结语
要求改善自己的物质境遇是有思想的人们的内在本能，这种欲求是消灭不了的，它是一切人类行动的推动力，人通过扩大满足需求的活动走向幸福的社会，要是封锁了这条路，人就只有一个办法了：
压制并掠夺别人使自己致富而使他人变穷。
——米瑟斯《自由与繁荣的国度》
第二讲中央与地方关系
思考题：
中国是集权还是分权国家？
集权VS分权
中国一方面是最集权的国家，中央以下达文件和命令的方式控制了大部分决策。
所有行政组织的设计权和立法权高度集中于中央；地方政府拥有的权力是行政授权，随时可能被收回，不存在地方自治；剩余控制权在中央。
另一方面，中国同时又可能是最分权的国家。
事权高度集中于地方政府，除国防、外交之外的几乎任何事情的执行权均在地方政府；地方政府享有大量的自由裁量权，地方行政首脑有时被形象地比喻为“土皇帝”。
一、国家结构理论及其局限
（一）国家结构理论
国家结构形式是指国家整体构成的形式，即用何种形式来划分国家内部组成，它说明国家整体与各个构成部分之间、中央与地方之间的相互关系。
国家的结构形式根据国家内部的划分和国家权力的集中程度的不同，可分为单一制国家和复合制国家。
单一制国家是由若干行政区域构成的统一的主权国家，它有统一的宪法和国籍、统一的立法机关和行政机关体系。
地方行政区域对外不具有独立性，即便是单一制国家中的自治区域，它的自治权仍然是在统一国家的权力之内。
复合制国家是由几个国家联合组成的国家联盟。
复合制国家分为联邦制和邦联制两种形式。
联邦制国家是由若干邦、州或共和国组成的统一国家。
从理论上讲，单一制往往对应着集权型中央与地方关系；联邦制往往对应着分权型中央与地方关系。
（二）国家结构理论的局限
第一，静态的方法论。
从方法论上说，这种理论只从静态的和宪法的角度观察中央与地方关系，属于典型的旧制度主义的方法。
第二，联邦制和单一制的区分受到了来自现实的巨大挑战
首先，联邦制国家的集权趋势加强。
“一个国家在今天主要是通过它的首都进行治理的”。
——哈耶克
其次，单一制国家出现了大规模的分权。
法国
二、中国的中央与地方关系
（一）建国后的中央与地方关系
1．改革开放前的中央与地方关系
（1）历史沿革
大区分权（1949-1952年）；中央集权（1953-1957年）；统与放的循环（1958-1978年）。
大区分权（1949-1952年）
全国被划分为东北、华北、西北、西南、中南、华东六大行政区。
各行政区身兼二任：
既是该区所辖省（市）高一级的地方政权机关，又是为中央人民政府政务院工作的代表机关，享有广泛的立法、行政和人事权，在管理当地经济事务方面负有主要责任。
中央对省级地方的领导要经过大区这一级。
中央集权（1953-1957年）
1952年底，为了强化统一与集中，中央决定改变大行政区的机构与任务。
各大行政区不再作为一级地方政府，只是中央派驻各大区的代表机关，其机构大大精减，职能也相应缩小。
1954年，为了便于中央直接领导省市，中央进一步决定撤销大区一级行政机构。
与此同时，中央政府机构的数量与职能快速增加、扩大。
1953年底，政务院的部门由35个增加到42个，到了“一五”末期。
国务院的部门增加到81个。
各部门对各自所管辖事务实行垂直领导，“一竿子插到底”，一个地方、一个企事业单位要面对众多的“婆婆”，形成了所谓“上面千条线，底下一根针”的“条条专政”模式。
统与放的循环（1958-1978年）
一是50年代中后期的尝试。
1956年4月，毛泽东在《论十大关系》一文中指出：
“应当在巩固中央统一领导的前提下，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。
”
“虚君共和”
二是70年代初期的尝试。
由于错误地认为世界大战随时都会爆发，因而要求各地建立独立作战的工业体系，建立所谓“工业省’”，展开对“条条专政”的批判，要求实行“块块专政”。
在实践中，从1970年6月到9月短短的时间内，把包括鞍钢、大庆等超级大企业在内的2400多家中央直属企事业单位下放到地方，并对中央政府机构和人员进行大规模的撤并、裁减。
同时，相应扩大了地方的财政、计划管理、物资分配、商品价格管理和人事管理方面的权限。
（2）总体特征
一是中央高度集权。
立法控制；行政控制；人事控制，党管干部；经济控制
二是制度化水平很低。
权力的上收与下放,收多少,放多少；怎么样收,怎么样放；谁来收,谁来放；什么时间收,什么时间放,弹性很大,没有法律依据,更缺乏科学基础。
1958年4—5月间,英国元帅蒙哥马利到我国访问,毛泽东在回答他关于治理国家经验的提问时说:
“我没有什么经验,就是中央集权多了,我就下放一点；地方分权多了,我就收上来一点。
”
2．改革开放后中央与地方关系
（1）历史沿革
1978-1994年的放权阶段
这一时期的权力下放包括1980年的财税权下放，1982年的立法权下放以及1984年的投资决策权下放。
党的十三大报告确认：
“凡是宜于下面办的事情，都应由下面决定和执行。
这是一个总的原则。
”
1994年至今；分税制
（2）当前中央与地方关系存在的突出问题
案例：
内蒙古新丰电厂事件
内蒙古新丰电厂建设规模为２台３０万千瓦燃煤机组，工程总投资２８．８８亿元，２００４年４月违规开工建设，２００５年７月８日因抢进度、违规施工造成汽轮机主厂房球型网架坍塌，导致６人死亡，８人受伤。
现已查明，该项目在建设过程中，当地政府有关部门和企业存在越权审批、违规批准征地、虚假申报、突击建设、违反招投标程序等严重问题，尤其是在国家有关部门将其确定为违规项目、明令停工后，电站建设施工仍未得到制止，是一起典型的漠视法纪、顶风违规并造成严重后果、影响极坏的事件。
为了严肃法纪、政纪，维护国家和人民利益，会议同意对直接责任人员作出严肃处理，其中给予党纪、政纪处分７人，移交司法机关处理２人，并责成对项目违规建设负有领导责任的内蒙古自治区人民政府主席杨晶，副主席岳福洪、赵双连向国务院作出书面检查。
内蒙古自治区人民政府对国家电力体制改革和宏观调控的决策执行不力，全区违规建设电站规模高达８６０万千瓦，问题十分严重。
会议决定，对内蒙古自治区人民政府予以通报批评，所有违规电站项目一律停止建设，认真进行整顿。
中央集权强化与地方主义泛滥并存。
一方面国家对许多权力越收越紧。
强化条条：
将工商、地税、质检、土地、公安等部门相继上收。
加强监督：
纪委书记委派。
另一方面“政令出不也中南海”，地方各自为政、我行我素、有令不行、有禁不止，成为政令执行中的突出问题。
（二）当前学界对中央与地方关系模式的主要观点
1．民主集中单一制。
童之伟认为，我国宪法序言将我国定位于“统一的多民族国家”，宪法第三条又规定，“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”。
2．复合单一制。
艾晓金认为，由于存在着国家权力的二元性和复杂性，人民代表大会所体现的权力，与中国共产党所体现的国家权力相结合，使我们的单一制有很强的复合色彩。
我国的国家结构应该是一种复合式单一制。
3．中央与地方关系失衡论。
王沪宁认为，改革开放以来，中央与地方关系发生了偏向于地方的失衡。
林尚立，“在企业和地方权力扩展的同时，中央政府相对而言却出现了权力弱化的趋势，这既体现在中央宏观调控能力的削弱上，也体现在‘地方割据’的强势对中央的抗拒上。
”
4．碎片化权威理论。
碎片化权威理论（fragmentedauthoritarianism）的代表人物是李侃如和奥森伯格，二人的观点主要体现在其合著的《中国的决策：
领导人、结构和过程》一书中。
5．事实联邦主义理论。
事实联邦主义理论（defactofederalism）的倡导者主要是郑永年。
郑永年和吴国光在《中央——地方关系：
中国制度转型中的一个轴心问题》的提法是“行为性联邦”，近来郑永年在其著作及文章中的提法变化成为“事实联邦主义”，从所表达意思看，二者的区别不是很大，只不过论据有所更新。
（三）如何理顺中央与地方关系
一是合理划分权限。
二是完善法制。
制定《中央与地方关系法》或者修订《地方人大与地方政府组织法》三是加强中央对地方的监督。
建立中央巡视组、纪律书记委派制。
四是理顺官民关系。
第三讲省管县改革
一、背景
（一）“市管县”体制的由来
1.1949年兰州领导皋兰县，1950年旅大市（今大连市）领导金县、长山二县。
2.1958年，国务院先后批准北京、天津、上海三市和辽宁省全部实行市领导县体制，并逐步在一些经济较发达地区试点并推广。
3.1959年9月，全国人大常委会发布了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》。
此后,这一体制便以法律的形式确立下来，并得以迅速发展。
4.1983年2月15日，中共中央、国务院又下发了《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极试行地、市合并”。
5.1999年中共中央、国务院以中发[1999]2号文件发出的《关于地方政府机构改革的意见》指出:
“要调整地区建制,减少行政层次,避免重复设置。
与地级市并存一地的地区,实行地市合并;与县级市并存一地的地区、所在市（县）达到设立地级市标准的,撤销地区建制,设立地级市,实行市领导县体制;其余地区建制也要逐步撤销,原地区所辖县改由附近地级市领导或由省直辖,县级市由省委托地级市代管。
”
地级市的演变过程主要有三种形式:
一是将地级市与地区合并,实行市领导县体制;二是将地区所在的县级市升格为地级市,管辖原地区所属的县;三是将新设的县级市升格为地级市。
截止到2001年底,全国265个地级市中已有253个地级市实行了市管县体制,管辖着1445个县级行政区（不含市辖区）,占县级行政区总数的70%。
至2002年,江苏、辽宁、广东、河北、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、陕西、宁夏以及北京、天津、上海、重庆四直辖市共16个省市区全部实行了市管县（市）体制,仅有山西、黑龙江、广西、贵州、云南、西藏、甘肃、青海和新疆等9省区保留着总共24个地区行署。
至2003年底,全国除港、澳、台和京、沪、津、渝四个直辖市以外的27个省和自治区,都普遍实行了“市管县”体制。
（二）市管县体制的利弊分析
1、利:
其一，促进了区域市场的统一。
其二，促进了规模经济的形成。
其三，精减了政府机构，提高了行政效率。
其四，推动了城市化的发展化。
2、弊：
一是“小马拉大车”问题。
二是层次过多，加大了行政管理成本。
三是城市虚化现象严重。
四是核心型地区，市管县”体制束缚了县域经济的发展,制约了社会主义新农村的建设。
五是匀质型地区，市管县体制逐渐失效。
广东市管县最不和谐的六大经典案例
——南方网-南方论坛-广东发展论坛
第一、叠床架屋型。
汕尾管海陆丰。
仅二个县就成立地级市，又分拆一区一县，汕尾人均官位应居广东榜首，难怪天上雷公也无可奈何。
第二、劣币驱逐良币型。
云浮管罗定。
无论人文还是经济，后者远在前者之上，但结果却是罗定反被云浮的大石压得几十年喘不过气来，真是够郁闷的。
第三、削足适履型。
佛山管顺德。
作为广东四小龙之首的顺德曾经光芒四射，但为了所谓大佛山的利益，不得不寄人篱下，忍气吞声，小媳妇的日子难出头。
第四、无事生非型。
揭阳管普宁。
本来是和和气气的两兄弟，却硬要分出一高一低来，谁做老大谁都不服气，搞得内部狼烟四起，实在让人扼腕长叹。
第五、安乐死型。
惠州管惠阳。
后者先是县城被逼搬迁，然后是肥肉一块块被割，最后是撤并为区，表面上看每个动作都不大但却始终直逼要害，被灭后痛苦还不大。
第六、无恶不作型。
梅州管兴宁。
世界客都为了窃取粤东北中心的地位，竞然不择手段，对兄弟县的交通命脉断源截流，釜底抽薪，将兴宁境内的国道、机场，和预设的铁路大站一锅端给自已，致使其经济全面倒退数十年。
二、省管县改革的主要模式
（一）浙江模式——财政“省管县”
财权
经济社会管理权
第一次:
1992年,为了“在经济上和上海接轨”,浙江出台政策,对萧山、余杭、鄞县等13个经济发展较快的市（县）下放部分经济管理权限,主要包括扩大固定资产投资项目审批权、外商投资项目审批权、技术改造等4项。
第二次:
1997年,省政府同意萧山、余杭享受地级市部分经济管理权限,涉及固定资产投资审批管理权限等11项。
第三次:
2002年8月17日,浙江将本属地级市的313项经济管理权限下放萧山、义乌等20个县（市、区）,涵盖外经贸、国土资源、交通、建设等12大类扩权事项,使其与地级市享有几乎同等的经济管理权限。
第四次:
随着经济的发展,前三轮的扩权已不能满足经济强县快速发展的需要。
2006年11月14日中共浙江省委办公厅、省政府办公厅下发《关于开展扩大义乌市经济社会管理权限改革试点工作的若干意见》,进一步向义乌市政府“放权”。
改革后原先属于金华市的131项管理权限、472项省级部门的经济社会管理权限以不同形式下放义乌市。
允许调整和完善有关管理体制和机构设置,“义乌市现行领导干部管理体制不变,党委、政府主要领导可以采取适当方式高配”。
（二）海南模式——行政“省管县”
海南省20余个县、县级市、地级市都是由省直接管理，是独立的经济单元，彼此间没有从属关系，不存在地级市对县的行政管理问题。
三、省管县改革引发的问题
（一）权力监督问题；
（二）管辖幅度问题；（三）地级市的定位与人员精简问题；（四）配套改革问题
四、进一步改革的策略
（一）因地制宜，区别对待；
（二）“缩省”，增加一级行政区划的数目；（三）转变职能；（四）加强监督，宪政与民主；（五）完善配套改革。
第四讲利益集团与地方政府决策
一、利益集团理论及其在中国的适用性
（一）利益集团理论的演进
1、18世纪：
詹姆斯·麦迪逊——《联邦党人文集》
派别即“为某种共同的感情或利益所驱使而联合起来的一定数量的公民，不论他们占全部公民的多数或少数，他们的利益是同其他公民的权利或社会长远的和总的利益相左的”。
2、20世纪初：
亚瑟·本特利——《政府过程》
1908年，亚瑟·本特利在《政府过程》一书中指出，组织的重要性在于它代表的利益，集团的政治影响取决于它代表某种利益的能力和性质,政府的作用是了解集团及其代表人群，集团推动公共利益的实现。
亚瑟·本特利是20世纪第一个提出集团理论的学者。
3、20世纪50年代：
戴维·杜鲁门——《政治过程》
杜鲁门对利益集团理论的贡献在于他对利益集团在政府和政治中的作用的综合解释。
他认为政治集团是民主的基础,并提出了多元主义理论。
杜鲁门的观点得到了学术界的积极响应,使得该时期成为美国利益集团研究的“黄金时代”。
莱瑟姆、罗伯特·达尔和V.K.基——多元主义理论
多元主义理论认为，多元社会源于社会结构的变化和社会的分工，由此而产生了有别于家庭的以共同利益为核心的集团。
在现代社会中，集团极其重要,它是个人与国家之间的中介，是领袖和公民之间的媒介。
集团能够填补政治制度的空缺，国家决策能够通过集团来反映公众的利益。
4、20世纪60年代：
罗伯特·达文、弗洛伊德·亨特、罗伯特·索尔兹伯里等——精英主义理论
精英控制着美国政治并作出重要决策。
5、20世纪70年代：
斯蒂芬·克拉斯纳——《捍卫国家利益》
美国联邦政府的国务院经常不顾利益集团的压力，自主地保护国家利益。
6、20世纪80年代：
罗伯特·格拉迪、艾丽斯达·马里恩·扬等——集团代表理论
受压迫的利益集团要寻求社会支持,政府的决策要反映社会的多种利益,而不仅仅是强势利益集团的利益。
（二）利益集团理论在中国的适用性
二、中国利益集团的分类与特点
（一）中国利益集团的分类
1、根据活动目标，可以划分为经济性利益集团和非经济性利益集团。
2、根据存在时间的长短，可以划分为长期性利益集团与临时性利益集团。
3、根据中国的利益集团的组织状况及其在政治经济过程中的作用大小,可以划分为：
机构性利益集团、公司型利益集团、社团型利益集团和无组织型利益集团。
（二）中国社会利益集团的特点
1、中国利益集团形态多样，但不平衡。
2、利益集团大多数由政府主导产生，官办色彩较浓。
3、中国利益集团还不成熟，具有明显的过渡性。
4、利益集团之间存在着非对抗性矛盾，但矛盾的对抗性有增强趋势。
三、利益集团与地方政府管理
（一）利益集团与地方决策
1．影响地方政府决策的内容
（1）地方政府干部任免。
（2）地方政府公共投资。
（3）地方政府财政资金分配。
（4）地方政府财政税收。
（5）地方政府政策法规的制定。
2．影响地方政府决策的渠道
3．影响地方政府决策的方式
（1）个人关系。
（2）说服。
（3）求助“代理者”。
（4）利用既定的规则、惯例或者直接诉诸法律。
（5）利用专家顾问团体。
（6）通过主管部门及其领导。
（7）施压性集体行动。
（8）参与民主选举。
4．影响地方政府决策的作用
积极面：
（1）有助于政治沟通和公民的利益表达。
（2）能够为地方政府决策提供信息。
（3）有利于提高地方政府公共决策的公正性、合理性。
（4）有利于推进基层民主发展。
（5）有利于地方政府职能的转变和行政效率的提高。
消极面：
（1）危害整个地区的公共利益。
（2）影响地方政府决策公正性。
（3）引发违法乱纪的现象
（二）遏制利益集团对地方政府管理负面影响的对策
1．加快相关法律制度建设
2．转变角色，找准职能定位
3．完善利益表达和决策参与机制
4．“锄强扶弱”，引导利益集团均衡发展
5．提高地方政府自身的自主性
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