申论城市摊贩管理问题.docx

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申论城市摊贩管理问题

对我国中小城市摊贩管理的分析与探讨

潘日明

湛江师范学院法政学院，湛江524048

摘要：

我国摊贩大量存在，他们的存在不但解决了某一部分人的生存权，也有其存在的其他合理的方面，比如方便当地居民、提高商品的销售、形成独特的文化等等。

但是由于管理不善，摊贩在现阶段处于尴尬的地位，对城市的不良影响还大量存在。

政府要改革管理制度，转变城管部门的管理理念，制定行之有效的规章。

政府城管部门要对摊贩进行定点定时的人性化管理，不能以围堵为主，并且调动社会力量来一起规范管理摊贩。

解决我国摊贩现存的问题是一个探索的过程，也是一个长期发展的过程。

关键词：

摊贩；摊贩管理；对策；人性

AnalyseanddiscussthatstallmenmanagestotheMiddle-sizedandsmallcitiesofourcountry

PanRiMing

ZhanjiangNormalUniversitySchoolofLawandPolicis

Abstract：

Thereislargeamountofstallmeninourcountry,notonlytheirexistencehavingresolvedapartsofperson’sRighesforliving,butalsohavinghadotherrational.Forinstance,convenientlocalresidents,improvingthecommoditymarketing,formingdistinctivecultureandsoon.But,thestallmeninawkwardpositionwhoexistsinthecity,havemuchharmfuleffectbypoormanagement.thegovernmentneedstoreformmanagementsystem，changesacityrunningabranch'smanagingidea,worksoutafewregulationshavingeffect.Andthepersonalizationthatthecitytubebranchaskstocarryoutthefixedpointtimingontheboothkeepermanagesthegovernment,cannottogivefirstplacetoaroundmssingle,comeanormtomanageaboothkeepermovingsocietalforces.Resolvingextantourcountryboothkeeperproblemistheprocessthatoneprobes,theprocessbeingalsothatalongrangedevelops.

Keywords:

Stallman;StallmenManages;Countermeasures;Humanity

近年来，我国出现很多“暴力执法”和“暴力抗法”的现象，也因此出现了很多流血事件，摊贩被打死的，城管人员被打死的，甚至围观者被打死的，比比皆是。

人民也日益关注这个问题，甚至有人提出要取消城管这个部门，我觉得这是不合理的。

摊贩是关系到某一部分人的生存问题，不能说禁就禁，得允许其合理存在，城管则应该是其合理存在的有效管理者。

但是我们很有必要建立合适的管理制度规范城管部门，明确其职能。

怎样才能让城管和摊贩和谐相存呢？

建设和谐社会的目标要求我们要重新审视这个问题，以新的角度看待摊贩并以新的方式去管理，积极转变管理观念，尊重人权，以求达到化解城管人员和摊贩之间矛盾的目标同时，城市的卫生环境和交通依然良好。

随着社会的发展，现在还用以前的强制性管理不但成效不大，而且增加了民众特别是摊贩人员对政府对城管人员的仇视。

所以，在允许这些摊贩存在的情况下，摆在我们面前的是以什么方式去管理更加合适。

摊贩管理成为了我国城市管理中亟需改革的社会问题，也是我国城市管理中十分紧迫的课题。

一、摊贩存在的合理性

（一）摊贩关系民生，是弱势群体谋生的手段。

当尊重民生在中国两会期间成为越来越多代表和委员关注的话题时，对城市摊贩的管理也越来越人性化，发展要兼顾和谐，这是我们要坚持的发展理念。

管理是发展的保障，但是发展的前提应该是人的生存权利能够得到足够的保障。

城市的摊贩一般是外地来的农民工或者是城市里的低收入者，他们没有合理的保障，失业的时候生活往往得不到补助，又没有必要的专业技能，所以就只能做一些简单的“小生意”以求来维持自己和家人的温饱。

如果取缔摊贩，那就等于把那些无助的城市贫困者赶在绝路上，他们就会成为城市治安最大的定时炸弹。

正如温家宝所说的：

“城市建设要搞，也要让农民进城卖桃”。

我国著名的经济学家茅于轼在2007年1月5日做客《岭南大讲坛·公众论坛》的时候公开表示反对政府禁止摊贩摆摊，他说，从交换创造价值的理论，小摊贩既为自己赚了一口饭，也为消费者提供了方便，对社会大有好处。

当然，小摊贩的行为可能会妨碍交通和城市清洁卫生，这个可以加强管理，但是不应该禁止他们。

不仅仅是我国，其他一些发达的国家和地区都存在着摊贩，比如美国首都华盛顿白宫旁和要道边的小摊贩，法国埃菲尔铁塔、凯旋门前也存在着大量的摊贩。

这些摊贩的存在不仅仅是维持一部分人的生机，同时也可以成为某些人创业的开始。

所以政府不能断这些人的路，而是加以适当的引导，甚至提供一些帮助。

（二）摊贩方便市民，有益于工薪阶层。

摊贩在解决自己生存问题的时候，也可以满足一部分市民的生活需要，方便他们购买日常生活各种常用的消费品。

2007年2月底，中国青年报社会调查中心联合新浪网新闻中心开展的民意调查（5799人参加）中43.5%的人表示“经常在街边小摊买东西”，51.2%的人“偶尔买一些”，“从来不买”的人只有5.4%。

他们当中，70.6%的人对禁止摊贩明确表示“反对”，因为“小摊贩给市民生活提供了极大便利”，10.5%的人则坚持认为“必须维护市容，赞成查抄”。

东莞阳光网在2008年4月份的一次在线调查中调查了242人，其中除了5人中立外，有181人认为允许摊贩的存在定点管理可以取得城市、商贩、市民三方的共赢，剩下的56人则认为允许摊贩的存在但是要允许其流动。

总之，大多数的市民都同意管理摊贩而不是禁止摊贩。

其实这是一个经济现象，因为需求决定供应，供应机制来看，摊贩的存在其实有一定的合理性。

它不但方便，而且经济。

所经营的东西多是当地居民需要的、廉价的、畅销的商品，这样大大地满足了附近的居民的生活需求。

这样看来，大多数居民希望摊贩的存在是有说服力的。

由于摊贩一般都是在人流比较多，而且有些是远离城区超市的地方存在，所以这样有很多如上面所举的中国青年报社会调查中心于买摊贩的商品相对比较便宜，而且对于某些人——特别是那些收入并不高的人来说，是一种很合适的消费方式。

物价较低就会刺激消费，这样必然会使得摊贩的集聚点就是一片“繁荣的商业街”。

这样就会促进了当地的消费，在一定程度上提高了当联合新浪网新闻中心的一次民意调查有43.5%的市民经常在街边小摊买东西。

由地政府的税收收入。

（三）摊贩的手工与小吃，形成浓郁的地方特色。

摊贩提供的服务不仅可以方便当地的居民和游客，还可以成为当地一个实实在在的活文化，一道街头独具风味的风景线。

大多数小摊小贩是在卖自己家乡的土特产或者手艺。

每一个地区的摊贩群所带来的深具地方特色的小吃或者手艺，都可以成为游人前往的目的。

无论在国内还是国外多是如此。

广西的北流市步行街的街心一带，就有大量的摊贩摆出了广西当地的各种特产，吸引不少的客人，其中一部分是来玉林市旅游的游人。

独特的风味，独特的特色令人眼花缭乱，流连忘返。

还有新加坡在1971建立了小贩中心和集贸市场、逐步引小贩入市场的做法，不但有效地解决了摊贩在街头乱设摊的现象，还形成了新加坡现在独具特色的饮食文化。

所以说，只要政府能够坚持适度原则，合理管理，摊贩的存在是能够为社会带来正面效应，从而促进我国社会进步的。

二、摊贩存在的负面影响

（一）不规范的摊贩经营活动直接导致城市环境恶化，清理工作量大，这样就给城市的清洁工作带来难处，而且影响城市人民的生活。

摊贩带来的城市环境问题主要表现在：

噪音污染、垃圾污染、油烟等。

如湛江市寸金路的祥和小区一带，小摊小贩在晚上设摊点在路边，由于烧烤和炒菜等，油烟漫天飞舞，客流不息，过往的人和小区里的居民深受其苦。

每一次小贩们走后，都留下了大量的垃圾，既臭又不雅。

由于摊贩的流动性较强再加上摊贩的素质不高，小贩缺乏必要的道德意识，同时也缺乏集体意识，造成管理难度大。

所以这样就给城市的环境卫生带来很大的压力。

（二）大量的流动摊贩如果管理不规范，往往会影响市容、阻碍交通。

我国的进城农民是世界上最多的，所以管理上也遇到了前所未有的困难。

由于进入城市的农民很多，再加上城市里失业的贫困者，所以存在大量的摊贩随处摆摊的现象，摊贩多而杂，流动性强，所以难以统一管理。

而我们现在的主要管理模式是强制性的管制，并且以罚代管和没收等处罚的管理方式，这样的结果造成现在的状况就是在大部分的城市里摊贩们见到城管人员就撒腿就跑，城管走了，摊贩又来了，屡禁不止。

摊贩比较分散，占据着城市的各个繁华地带，在上下班的高人流地区，往往是摊贩的出现的地方。

如果这样的情况找不到合适的管理方法，结果就只能是乱如一团麻，给城市的安全带来隐患。

（三）摊贩所经营的商品（如街头小食）卫生状况差，对居民消费者身体健康有负面影响。

由于摊贩人员的素质普遍不高，知识水平也不高，在与消费者交易时短斤缺两时有发生，扰乱市场公平的正常的秩序。

同时，摊贩为了赚取更多的利润，他们没有购买消毒设备，对那些用具没有进行合理的消毒。

消费者吃了那些不卫生的食品，就会影响健康，甚至造成一些流行病相互传染，危害社会。

特别是有些中小学附近，总有大量的摊贩在卖着各种小吃，其中的卫生情况不忍目睹，加上小孩子不懂事，这样的摊贩小吃对于未成年的学生来说是一种慢性毒害。

这种情况亟待改变。

（四）容易导致假冒伪劣产品和黄色光盘、书籍等非法的对消费者特别是未成年人造成不良的影响，破环社会风气。

这些情况会扰乱正常的市场经济秩序，不但损害消费者的利益，同时也影响合法经营者的利益。

卖假冒、盗版的产品或者黄色光盘、色情书刊的摊贩往往是在晚上或者一些城管和工商行政人员难以发现的“灰色地带”设摊，而且频频流动。

这些东西对人特别是青少年的身心有着极大的消极影响。

可是有关部门使出了浑身解数，还是难以禁止。

（五）从城市管理的角度看，也存在着问题：

首先，城市管理部门的内部机制尚未健全，执法队伍的力量薄弱，执法队伍的素质也不高，存在大量的暴力执法事件。

执法人员执法过程中由于暴力等原因造成了城管人员的形象很差。

“一跺脚，二瞪眼，三踢摊子，四罚款，不用问就是城管“曾是大家对城管人员的形象描述。

城管的粗暴行为不仅仅表现在对小摊小贩，而且其他的方面也表现出令人发指的暴力行为。

比如2008年1月9日荆楚网一则报道《经理拍城管执法被打死数十陌生人现场抢尸》说的就是城管打死人的事情。

诸如此类，多不胜举。

这就产生了因为社会公共利益却导致社会公共利益破坏的情况发生①。

当然也有一部分城市开始试点允许摊贩设摊的人性化管理。

如南京市市容局在2007年工作计划中提出，今年将坚持堵截结合，分类管理，满足城市困难群体谋生需求和群众的生活需求原则。

其次，社区服务环节十分薄弱，缺乏必要的社区服务和社区管理制度，社会工作在这方面的渗透还很少。

我们国家对于摊贩管理方面基本没有社区组织参与，基本上都是由城管“以罚代管”和城管强行禁止摊贩的存在。

可是这样的效果只能使得各种矛盾更加尖锐。

在缺乏社区的服务链的情况下，政府已经开始意识到社区服务的重要性了，各个地区也正在试点，深圳市民政局副局长、深圳市慈善会副会长祖玉琴说：

“如上海、南京等地方都曾尝试着利用社区管理摊贩，但是由于其工作站是作为居委会的一个下属机构存在，议行不能真正分离。

”所以社区还没有发挥实质性的作用。

而且政府参与的热情还不是很高，目前社区发展依然举步维艰。

三、现阶段摊贩管理的难题和原因

流动摊贩是每一个城市在发展过程中必然会出现的现象，也是每一个城市管理最为困难的事情之一。

世界各国的摊贩市场一般都经历自由生长、政府干预、政府禁止、政府规范四个阶段②。

新的世纪，我国的大城市逐渐走向完善的阶段，摊贩管理的问题也存在着很多难题。

但主要是由政府内在的管理机制和摊贩本身属性两个方面造成的。

（一）改变政府内在的机制难。

这关系到一个利益攸关的问题。

政府始终有一种政治上的惯性和惰性，不到伤害其利益，是不愿改变现状的。

毕竟，利益是社会成员政治行为的动因③。

所以在没有发展到一定程度上危机政府的利益的时，政府是很难做出规范摊贩管理的。

首先，从政府的角度来看，他们更多的是重视城市建设而不是管理。

因为一个城市的发展，建设的成果往往比管理得到的政绩更要明显。

况且政府能够从城市的建设特别是大型的基础设施建设中周转大量的资金。

因此每一个城市都在加快城市建设的步伐，而对于城市的管理规划却迟迟起步。

对于加强管理，不但要政府花费一部分资金，在短期来说，往往无法体现出较大政绩效果来。

当然这种情况的出现与我国现行的政绩考核制度有一定的关系，也就是说，需要适当改变我们的政绩考核制度。

其次，城管部门执法人员有一部分是非编制内的，加上政府给予城管部门的财政补助少，他们往往借助自己的行政特权对摊贩进行罚款和寻租，甚至进行更多方式利益追逐，以获取更多的利益。

如果政府要取消这些人员的职位，就会得到很多人的阻碍。

最后城管在对摊贩管理的执法过程中面对的多数是一些弱势群体，再加上我国现在的城管人员的素质普遍较低，所以在执法中，城管人员有恃无恐，为所欲为，这样就很容易造成民愤，对城管执法产生反感，甚至围攻。

造成了以后城管执法的难度，使得城市摊贩管理的脚步显得举步维艰。

（二）摊贩因其特性在管理上很困难。

首先摊贩大多数都是以流动摊贩的形式存在，而且又多又杂，用堵截的方式很难控制的。

城管人员来了，摊贩们一下子就散开了。

其次摊贩比较分散，再加上城管人员相对较少，管理力量相对较弱，根本无法用堵截的方式进行限制流动摊贩。

最后，摊贩往往处在弱者地位，城管人员如果随心所欲、不按章法、强行执法，很容易形成人民产生对摊贩的同情。

再加上如果摊贩没有给当地的居民造成太大的影响，并且由于摊贩的商品相对比较便宜，这就使得民众对城管执法的不满，甚至抗拒，增加对城管部门和政府的议论压力。

四、有效的管理思路和对策

社会问题可以通过政府、市场、第三部门甚至社区获得解决④。

所以我们要利用政府、市场、第三部门和社区的优势制定合适的政策，让摊贩的存在有多方的共赢。

以上各种实际情况表明，我们要从新的管理角度出发，更新管理理念，才能更好地调节城市政府、市民和摊贩之间的利益关系。

像以前的“以罚代管”，暴力执法等，已经不能真正解决城市问题。

如果不能从源头上予以治理，犹如“拔草不拔根，春风吹又生”，是一种治标不治本的办法，且群众对此意见较大。

北京、沈阳、广州等全国22个城市的城管行政执法局负责人在杭州研讨城管执法工作中对城市商贩流动设摊问题达成了共识：

小商小贩流动设摊有一定程度上的便民和扰民的特性，城市管理部门必须对流动摊贩实行依法有序管理，放任自流和只堵不疏都不符合民意。

综合各种要素，我们应从以下几方面去努力：

（一）合理安排设摊地点，指定某个时间段设摊，实行人性化管理。

实施人性化管理是现在各大城市的普遍说法，也是政府要进一步完善并统一摊贩管理政策，要改变对的摊贩的管理方式，把以往的一味地禁止改为引导和限制。

城管部门就要积极地负责以下几方面的工作：

1、在街道规划几个市场交易点，供各种流动摊点规范经营，允许在不影响居民生活和不影响城市交通的基础上适度存在。

杭州是一个很好的例子，政府把摊贩集中安排在西子湖畔的上城区湖滨地区设摊。

这样既可以让摊贩们有落脚设摊的地方，也利于城市管理，极大地方便当地居民和来此的游客，由此创造一个和谐的局面。

安阳市城管局积极推行了“精细化”统一管理，不但化解了城管也小贩之间的矛盾，还赢得了社会广泛的赞誉。

 2、在摊贩集结地设立城管值勤岗位，以维护摊贩集点的安全与秩序。

往往在人流量比较大的地方就是摊贩集中的地点，设立城管值勤岗位，防止人行道堵塞；也防止流动摊贩流动的范围过大，离开规定的设摊范围设摊，造成城管“鞭长莫及”；还可以防止流动摊贩污染城市环境；限制乃至禁止有油烟污染的摊位在人流密集区流动。

南昌设立城管人性化管理的社区执法点，不但使得当地的摊贩管理有序，而且其他方面也有很大程度上的提高，得到了居民的普遍称赞。

3、对某些实在困难的外来工或者其他生活上非常的困难群体，在调查情况属实后，让他们在城市管理部门规定的约束下，在指定范围划定的区域内从事修补行业，卖小百货等。

但是为了加强管理，这些被允许的困难群体每月要到有关部门“报到”一次，并且设立举报点，防止其他流动摊贩没有经过允许就流入设摊，影响管理的秩序。

必须加强这环节的管理，否则后果也是令人担忧的。

以上海为例：

上海试点的浦东新区蓝村路和虹口区控江街道被允许合法设摊后，一下子拥进了数倍于以往的摊贩数量。

所以我们在进行开放设摊的地点的时候，也要注意设立设摊的条件。

这样才利于管理。

（二）对摊贩进行免费的教育培训，加强摊贩的道德和法律意识，并且颁发摊贩营业证书，规范管理。

1、制定对城市的低收入者（主要是面对进城的农民工）的再教育的政策法规，来统一管理统一对摊贩进行有效的培训。

对于摊贩来说，他们所知道的是最大限度地获得收入。

但是道德和法律意识薄弱，很容易受利益的驱动做出非法的买卖活动，比如变卖那些伪劣商品、出售盗版或者黄色光盘等。

为了防止这种现象的泛滥，行之最有效的方法就是对摊贩们进行法律道德教育。

政府理应组织进城人员培训班，专门对那些摊贩进行有效的法律知识培训。

但是由于政府没有这方面的相关规定，地方政府也没有意识到法律培训重要性，再加上财政上紧张，给政府带来的眼前利益不明显，所以没有相关的法规对这样培训做出规划，政府也没有积极组织这样的培训班。

2、对摊贩合法性的认可，要在其参加了有关的培训以后，免费发证，科学规范管理。

由于摊贩们都是流动性的，想要规范地管理存在很大的难度。

所以我们要设立证件的形式对摊贩进行管理，摊贩只有持有证件才能去经营，这样避免了摊贩泛滥。

就像2007年上海市有些路段在“开禁”后出现尴尬的局面——大量的摊贩突然出现，造成人满为患，现场秩序混乱。

首先要做好的是宣传，实行“管理未至，宣传先行”。

做好宣传教育工作，利用媒体的力量，通过报社、电视等途径向摊贩们宣传法律法规，提高摊贩的自觉性，积极配合城管部门的管理；其次，规定摊贩要进行必要的道德和法律培训，培训要做到像九年义务教育一样，由国家财政直接拨款，由城管部门直接负责，给摊贩们以免费的培训。

只有这样才能在短时间内增加摊贩人员的素质，同时为和谐发展“街头闹市”开路。

最后，经过一定的培训以后，给摊贩免费派发经营流动小摊证件，小贩要在合法的范围内设摊，否则就要接受处罚。

（三）调动社会公众力量参与监督和管理，实行社会化管理。

进行摊贩管理是城市管理的一部分，需要积极调动民众的支持与参与。

市民不仅仅是管理的对象，而且是管理的资源和主体，要让市民广泛参与到城市管理中来⑤。

要实现这样的社会化管理，主要从以下几个方面进行建设：

1、鼓励高校大学生和城管退休人员参与摊贩社区志愿者服务。

可以在成立专门的摊贩管理志愿者服务队，让大学生和城管退休人员做好宣传和对摊贩的再教育工作，还有维护社区的环境卫生。

2、在摊贩成员中组织成立摊贩协会，建立摊贩主治，政府督导的合作管理方式，这样就能够有效缓解因管理经费缺乏、执法力量不够的矛盾。

成立的摊贩协会，要求每一个摊贩都加入成为其中的会员，由于有共同的利益，他们会自觉地维护摊贩社区稳定，抵制不合规矩的人进来社区设摊。

这样就可以防止上海市在允许合法设摊后大量拥入小商小贩的尴尬局面出现。

3、定期组织城市管理人员或者成立一个服务队（由社区退休的老人组成）去接近摊贩并进行沟通，也即是了解摊贩的思想态度，各种生活上的需要和问题，及时了解他们的需要，帮助他们解决一些迫在眉睫的问题。

这样不但可以提高政府的公信力，更加可以改善人民对城管的偏激看法。

西湖街道净寺社区城市管理综合服务队，由100多名净寺社区的居民组成。

他们无偿提供服务，充当村里的城管员，用服务来处理城市管理当中一些棘手的问题。

（四）城管部门可以为城市低收入者或者外来暂时找不到工作的农民工介绍或者安排工作岗位或者临时工作。

治根必先治本，摊贩的大量存在的原因就是没有找到工作，生活又没有保障。

如果有工作，有几个人愿意留在公路旁餐风露雨，赚取不稳定的收入？

所以想要防止摊贩的大量存在，在我国现阶段经济发展速度较快的时期，城市低收入者和那些农民工找不到工作的主要原因之一是信息不全面，没有招工的信息，特别是农民工，他们初来城市，除了亲友以外，很少能够获得招聘信息。

城管部门在搜索这方面的信息比较容易，而且市场往往也大量需要这样的体力劳动者。

城管部门可以做一个连接亟需工人的企业和城市低收入者还有农民工的中间人，根据市场供需关系，合理介绍他们去各个地方工作，这样就能够减少他们在城市设摊的念头。

从而在根本上减轻城管的管理压力。

（五）城管部门要积极联合工商部门、公安部门打击假冒伪劣产品、黄色光盘、色情书刊等对社会危害深重的产品。

从源头上断绝这些产品和摊贩的接触，防止摊贩利用这些谋利，毒害青少年的身心，净化摊贩市场。

五、结束语

温家宝总理在2008年政府工作报告上说要加快行政管理体制改革。

在改革开放三十年来，我国的民主政治建设取得很大的进步。

随着经济的发展，我们也应该结合我国的国情，制定行之有效的对摊贩的管理办法，现在我们看到某些地方（像上海、杭州、郑州、南京等）已经开始改变以往的管理模式，向人性化管理发展。

我们当前要解决存在的各种问题，实现摊贩管理人性化、摊贩管理社会化、摊贩管理大众化、摊贩管理文化化，才能创造出政府、社区、摊贩、市民等多方共赢的局面，才能保证城市的和谐发展。

注释：

①陈丽芳.论行政程序对行政自由裁量权的控制［EB］.亚洲资料网.（）,2005年12月.

②吴素芬.关于摊贩管理新途径的探索［J］.城市管理与科学，2008，

（1）30

③王浦劬.政治学基础［M］.北京：

北京大学出版社，2006.第62页.

④陈庆云.公共政策分析［M］.北京：

北京大学出版社2007，43页.

⑤皮坤乾.城市管理与化解矛盾［J］.城市管理前沿，2008

（1）49页.

参考文献：

[1]陈丽芳.论行政程序对行政自由裁量权的控制［EB］.亚洲资料网.（）,2005年12月.

[2]吴素芬.关于摊贩管理新途径的探索［J］.城市管理与科学，2008，

（1）29-30页

[3]王浦劬.政治学基础［M］.北京：

北京大学出版社，2006.第60-70页.

[4]陈庆云.公共政策分析［M］.北京：

北京大学出版社2007，33-50页.

[5]皮坤乾.城市管理与化解矛盾［J］城市管理前沿，2008

（1）49页.

[6]胡忠明.现代城市街道管理［M］.广东人民出版社，2001，68-126页.

[7]张立荣.论有中国特色的国家行政制度［M］.中国社会科学出版社，200