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规范流动人口服务管理之我见

人口作为生产者和消费者以及科学技术的载体，其流动不是简单的转移，人口流动是市场经济机制内在规律作用的必然结果。

同时，又是导致生产方式和生活方式改变以及社会结构变化的重要因素。

流动人口大量出现是当代中国城市化和现代化进程中的重要事件。

这个庞大的群体将对国家战略规划，政府社会管理和公共服务提出严峻的挑战。

如何评价流动人口地位和作用，切实保障流动人口的合法权益，切实规范管理流动人口工作，是事关社会稳定和谐发展的重要课题。

本文试图就我国流动人口的成因分析，流动人口管理中存在的问题，流动人口服务管理立法思考和规范管理流动人口工作等方面进行初步探讨，以期流动人口服务管理逐步走向法制化、规范化管理的轨道。

成因之分析

当今我国流动人口已达2.11亿，是什么原因所致？

一是强国富民政策因素。

一九七八年十一届三中全会以来中国实施了改革开放政策，中国经济社会发展出现了前所未有的局面。

经济特区的兴建，“三资”企业的落户，个体私营企业异军突起，国际间贸易配合紧密，西部大开发战略的实施，乃至上海浦东、天津滨海，接踵而至的重庆两江新区的相继建成和筹建，这都为中国的经济社会发展注入了巨大的活力，举世瞩目的成就增强了国力。

与此同时，也为流动人口提供了广阔的发展空间。

尤其是中国农村的改革引人注目，土地联产承包、税费改革（免除农业税）、林权改革等，极大地调动了农民的积极性，把广大农民从日出而作，日落而息的世习理念中解脱出来，自主经营、自主管理、勤劳致富的理念显著增强。

他们不仅种好自己的一亩三分地，还要出外挣点钱。

大量的农村剩余劳动力进城务工，有的甚至“打洋工”。

城市的发展为农村剩余劳动力提供了展示才华的平台。

强国富民政策的实施，为中国社会和谐，小康社会的建设提供了强有力的支持。

其二，人的全面发展的需要。

我国正处于发展中阶段，出现流动类型丰富、结构分化、城市和交通压力等是一种正常现象，但其背后隐藏着一个深刻寓意，那就是人的全面发展。

在现代化程度不断提高的今天，作为社会主体的人，尤其是社会主义国家主人翁之一的流动人口个人或群体，他们有权利和义务参与到城市化和现代化进程中去，并展示自己的才华，实现自己的人生价值。

他们有权利去追求物质、精神、文化等方面的利益。

他们更有权利获得平等的公共服务。

从而使自己在政治荣誉、经济利益、文化教育、身心健康等方面得到全面提升。

问题之寻觅

流动人口数量之大，范围之广，结构复杂，流动性强等特点给服务管理带来相当大的困难。

从中央到地方相继出台了《条例》、《实施办法》或规定等，对流动人口的服务管理起到极大的作用。

各地各部门在实践中取得了一些成功的经验，在创新机制，规范管理方面进行了大量的探索。

如流动人口“一盘棋”制度，“区域协作”制度，“均等服务”制度等等。

但流动人口服务管理的形势不容乐观，仍存在着一些不容忽视的问题，主要表现在以下几个方面。

1、思想认识上错位

怎样看待流动人口这个备受关注的热点问题，从政府角度来讲，正确对待和处理这个问题，是执政为民的具体体现。

我们应用辩证的态度来认识，来对待。

流动人口固然对城市的交通、就业、医疗、教育、甚至社会治安等方面带来了一定压力。

但试想，如果没有流动人口这支生力军，我们的城市就不会有今天的大发展、大繁荣。

从公民的角度来看，他们是劳动者，就应该享有与其他劳动者相同的权利；他们是国家的主人，就应该享有参与国家事务管理的权利；他们是中国公民，就更应该享有平等的公民待遇。

同时，还要从整体上来看，不能一叶障目，以偏概全，不要动不动就拿流动人口计划生育超生，犯罪率有多高来说事，这显然不公平，不公正，用歧视和边缘化的态度看待流动人口是完全错误的。

就拿湖北来说，不是有黄陂的“信义兄弟”、罗田的“英雄父子”和咸宁富翁张满泉反哺乡邻等先进代表吗。

因此，我们要按照全省2010年在宜昌召开的综治委会议要求，想方设法，部门合作，拟定具体措施，变农民为市民，变社会人为社区人。

2、职能落实上缺位

我们在调查中得知，有一个县，流动人口管理协作部门有34个，可谓队伍之庞大。

责任状上一把手名字赫然醒目，单位公章锃光发亮，你不能说不重视，也不能说责任不明，但在职能的落实上就难说了。

流动人口服务管理单凭某一个或几个部门恐怕不行。

既然你单位有责任，你就应该抓落实，要真正形成齐抓共管的格局。

比如工商部门，你在办理营业执照时，就得认真地核对《暂住证》、《流动人口婚育证明》等，符合规定的就及时予以办理；遇到极少数违规的，你就应依法行使权利，不予办理证照。

事后发现有违规的，应收回所办的《营业执照》，行使协作单位的责任。

流动人口服务管理只有依靠相关部门的紧密协作配合，才能保证一种有序运行状态。

3、管理经费上缺额

流动人口随意性流动性很大，给跟踪管理带来很大困难。

距离较近的，可以通过流动人口信息交流平台了解情况，但对于距离较远、情况比较特殊的，单靠信函回复难以解决问题，那只有到流动人口所在地去调查了解情况，这自然就带来各项费用支出。

一般预计，一次出差费用最低在3000元左右，如果多次出差，累计费用数目不小。

由于目前流动人口专项管理费用缺口较大，仅靠流动人口服务管理部门难以承担这巨大的管理成本。

不管则是失职，管吗囊中羞涩，心有余而力不足，这就需要政府加大投入，把流动人口管理专项经费纳入各级政府的财政预算，依流动人口数量计算，每年每人按4——5元的额度给予拨付，使流动人口服务管理工作经费得到保证。

4、规范管理上缺“法”

现代法制国家在社会生活的各个领域都会有相应的立法具体规范人们的行为。

而且，立法机关都会逐步制定某一领域统辖全局，相互衔接，配套完整的综合性立法，构成统一的法律规范体系。

在流动人口服务管理领域，2009年5月制定了全国流动人口管理新条例，之前，各省市出台了有关方面的条例或实施方案等，但就法律层面来讲，它的效率远低于法律或法规，因为它缺乏统一的标准尺度，这就给管理者和遵守者带来一定的困难。

加快流动人口服务管理立法工作，出台全国统一的流动人口服务管理法规已是当务之急。

立法之思考

通过立法来规范流动人口服务管理工作，是实现依法治国方略的基本要求，是搞好流动人口服务管理工作的关键所在。

立法应从以下几个方面考虑。

1、立法名称要规范

从目前各地制定的条例或实施办法来看，名称不规范，不统一。

有称流动人口管理条例的，有称流动人口计划生育管理条例的，有称流动人口计划生育管理实施办法的，当然也有称流动人口服务管理办法的如此等等。

虽然都意在规范同一类事物，但名称不统一。

从汉语语法角度来看，由于定语的使用词不同，其限定的内容侧重点就大不相同，有时可能会产生某些误解。

如流动人口与计划生育联系紧密的，就可能产生只要把计划生育管好了，流动人口管理就搞好了的误解，甚至会误把流动人口作为超生的最大嫌疑。

有的则直接称流动人口管理条例，以突出管理的作用。

仔细考量，缺少或忽视了人性化管理的成份，这就是“服务”二字应前置，构成“服务管理”动词词组，这就显得内容丰富，意图明显。

从立法的规范性上讲，名称以《流动人口服务管理保障法》为宜。

2、范围界定要明了

这里主要是指流动人口的范围，在哪些区域之间流动属于流动人口，哪些区域的流动不属于流动人口，要有一个统一的标准。

流动人口主要是与常住户口所在地相对应的概念。

有的县（市）规定，在本县（市）内不管户口在哪个乡镇，在此区间流动不属于流动人口；重庆市流动人口服务管理办法，则具体列出主城九区的街道人员，以及其他县（自治县）街道人员在本辖区居住的不属于流动人口，当然，还有因公出差，就医，探亲等情况也不属于流动人口。

对其范围加以明确的界定，就是进一步明确法律关系的主体和服务管理的对象。

2009年10月1日实施全国流动人口管理新条例，对流动人口的范围作了的界定。

第二条：

本条例称流动人口，是指离开户籍所在地的县（市）或市辖区，以工作、生活为目的异地居住的成年育龄人员；但是，下列人员除外，

（一）因公出差、就医、上学、旅游、探亲、访友等事由异地居住，预期将返回户籍所在地居住的人员。

（二）在直辖市，设区的市行政区域内区与区之间异地居住人员。

我们认为，这个界定还是侧重于计划生育重点，即“成年育龄人员”，那么“非成年育龄人员”难道不属于流动人口吗，当然属于流动人口，也应是服务管理的范围。

因而可以将“成年育龄”删去，这样界定较为全面，其他部分可以作为《流动人口服务管理保障法》范围界定被吸收。

3、立法原则要明确

立法原则是立法者制定法律的基本指导思想和要求，它贯穿于制定和执行中，它是法律的灵魂和核心，它是法律关系主体必须遵守的基本准则。

《流动人口服务管理保障法》的基本原则可概括为“平等对待、搞好服务、职责法定、完善管理”。

平等对待原则是宪法规定的“公民在法律面前一律平等”原则在该法中的具体化。

它包括同等情况同等对待，不同情况区别对待，比例对待等。

搞好服务原则，是区别于其它法的原则，是实行人性化管理，体现政府行为本质的重要原则。

立法要符合实际，执法把服务放在首位，守法者积极配合，在接受服务过程中自觉地遵守法律。

职责法定原则，主要指行政机关职权要有法律依据，行使职权也必须有法定依据，受到全面、全程和实际的制约，一旦越权则行为无效，并承担法律责任。

完善管理原则，首先是指行政机关在依法管理过程中，完善管理措施，达到管理不缺位。

其次是行政机关要相互配合，优化法制功能。

第三，在实践中不断探索，不断丰富法律的内容，使法律体系不断趋于完善。

4、部门职责要细化

流动人口服务管理工作，涉及的部门很多，只有各个部门的加强协作配合才行。

从出台的一些条例或办法来看，各部门的职责规定过于抽象。

但说具体化也不是把其他有关法律条款简单相加，而是要把每个部门的主要责任规定清楚，保证这部法律的完整性、统一性和严肃性。

比如卫生部门，包括审查发放行医执业许可证，服务行业卫生许可证等，对违法的吊销证照，对重大疫情防控等都要在法律上有明确的要求。

卫生部门要发挥依法服务管理的职能，绝对不能出现广州市（2003——2008年）结核病爆发的情况，更要汲取印度流动人口导致艾滋病蔓延严重后果的教训。

此外，关于登记、注销、办证等时限和法律责任也同属立法的范畴，在立法时也应有明确的规定。

管理之拙见

用法律这种特殊的社会规范来管理流动人口工作，是依法治国的必然要求。

主要通过法的适用和遵守这两个途径来实现，将法律规范中确定的权利义务关系，转化成为现实生活中的权利义务关系。

否则，即使再好的法律也不过是一纸空文。

法律规范如果没有实际的社会效益，也就失去了存在的价值。

一方面要求在法律适用中，按照正确、合法、及时的要求处理问题，另一方面要求守法者自觉地维护、尊重法律。

尤其在法律适用上，必须忠实于事实真相，忠实于法律，忠实于人民利益，严格依法办事，创新工作思路，既保证工作质量，又讲究工作效，流动人口服务管理尤为如此。

1、以协调为重点，实现服务管理全盘化

协调配合，从整体和全局高度来考虑流动人口服务管理工作，是搞好这项工作的重中之重。

在服务管理中，假如各自为政，互不衔接，甚至相互挚肘，那么，就难以收到好的效果。

首先，国家要从经济社会发展的战略高度来定位流动人口服务管理工作。

在制定法律上，除制定颁布《流动人口服务管理保障法》外，还应制定诸如《就业促进法》等相配套的法律。

在发展战略上，要把流动人口服务管理作为经济社会发展的一部分加以全盘考虑，走依法管理、合理引导相结合的服务管理之路。

世界上绝大多数国家流动人口呈顺向流动趋势，只有极少数的国家呈逆向流动趋势，不管怎样，每个国家都采用立法或制定政策来规范指导这项工作。

英国是欧洲唯一从城市向农村“逆向”流动的国家，人们认为乡下比城市生活品质更高，污染少，犯罪率低。

日益完善的交通和通讯技术为逆向流动提供了方便。

有更多的人流向农村，出现农村房价上涨的现象。

因而，伦敦经济学院的社会政策教授安·鲍尔呼吁政府采取措施减弱这种趋势，否则社会会失去平衡，城市人口减少会导致服务业衰弱，房屋空置，导致被遗弃感日益强烈，出现人口两极分化，穷人被留在城市。

由此可以看到，两种流向都不能极端化，政府必须采取相应的对策加以引导，促使流动人口朝着合理的方向发展。

其次，地方各级政府应毫无例外地把流动人口服务管理纳入工作全局中去考虑，尤其是服务管理部门要从大局出发，鼎力配合，相互支持，切勿推诿，不能只喊在嘴上，挂在墙上，要落实在行动上。

第三，流动人口个体或群体也要有顾大局、识大体的意识，要自重、自醒、自律。

要想到政策的好处，理解国家的难处，体谅做这项工作的苦处。

自觉遵守法律，自觉配合工作，自律个人行为。

2、以服务为宗旨，实现服务管理人性化

流动人口服务管理工作是一项涉及面广、系统性强、头绪多、任务重的一项工作。

服务管理部门必须坚持以服务为宗旨，寓管理于服务之中。

有的地方试行的流动人口管理“一站式”服务，大大方便了群众，提高了工作效率，应该加以推广，不断完善。

当然，也可将一站式服务扩展成服务中心，把相关部门的人员集中在一起办公，各部门设立服务窗口，在规定的时限内从验证、登记、办证等一站式服务。

部门相互配合，相互监督，这样既增强了工作的透明度，又提高了群众的信任度。

通过细致的工作，周到的服务，达到服务管理的平等化、亲情化和人性化，从而树立和展示流动人口服务管理“便民、利民、益民”的良好形象。

3、以网络为支撑，实现服务管理系统化

流动人口的动态性、复杂性为服务管理增大了难度。

现在多数部门都实行了双向协议制度，这对规范流动人口管理起到一定作用。

但与规范化、系统化管理还有一定的差距，利用网络来管理已成为必然趋势。

在流动人口服务管理工作中，要力推全国流动人口信息交流平台的管理方式。

这里不妨借鉴日本的一些经验。

在这个自由迁徙的国度里，国民健康保险证和驾驶证是必要的身份证件。

国民选择在哪个地方居住，就享受当地的福利待遇。

但有一点非常重要，就是要在一个月内到当地行政部门去登记，登记后，原来的户籍资料就会自动变更。

同时，申请人必须在一周内向有关部门提出申请，更新国民健康保险证（每月交一定的钱，日积月累，终身受益）。

近来，日本又出台了住民基本情况网络登记制度，规定居民情况一律上网，每个居民有一个登记号，按登记号可以找到居民的电话，年龄等基本情况，不仅便于管理，而且居民与行政部门原来需要面对面办的事，可以通过网络来办理。

这虽然存在因泄密而造成安全隐患，但它毕竟是一个不断完善，逐步规范管理的重大举措。

这里给我们有两点启示。

启示一，建立全国通用的福利证制度。

日本的国民健康保险证，它兼有身份证和福利证双重身份，它类似我国推行的“五险一金”制度。

但我们现在参险不全，参与率低，一旦出问题，麻烦相当大，给政府也造成相当大的压力。

在全国逐步建立和推行福利证制度，是一个利国利民的良策。

平时个人交一点，用人单位出一点，国家适当补一点，构建一个庞大的福利体系，真正形成一个劳有所得，住有所居，病有所医，老有所养的社会和谐的局面。

启示二，建立全国居民信息网络化管理制度，这种制度应该是公安部门居民身份证网络化管理的延伸，将居民的详细信息输入网络，那么流动人口的办证、入住、注销、福利证使用等情况都一目了然。

这虽然给网络管理、监控带来相当大的困难，但方便、快捷、高效的功能会尽显出它的巨大作

中共谷城县委党校廖太发王毅

谷城县流动人口计划生育管理站吴宋文

（联系地址：

湖北省谷城县委党校廖太发邮编：

441700）

二○一○年八月