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天祝藏族自治土地利用总体规划

天祝藏族自治县土地利用总体规划

（2010～2020年）

天祝藏族自治县人民政府

二〇一二年六月

前言

为全面落实科学发展观，优化土地利用结构，提高土地集约利用水平，合理配置土地资源，转变土地利用方式，保护土地生态环境，保障土地资源的可持续利用，根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定、《县级土地利用总体规划编制规程》、《甘肃省土地利用总体规划（2006—2020年）》和《武威市土地利用总体规划（2006—2020年）》的要求，结合《天祝藏族自治县国民经济和社会发展规划》，天祝县人民政府组织编制了《天祝藏族自治县土地利用总体规划（2010－2020年）》（以下简称《规划》）。

《规划》根据全县经济社会发展战略和土地资源特点，研究制定了全县土地利用的目标和任务；统筹协调各区域、各业、各类用地，合理调整土地利用结构和布局；确定各类农用地、建设用地、生态用地的调控指标，重点落实耕地和基本农田、生态用地、基础设施用地、城镇用地的规模和范围；划定土地用途区，制定土地用途管制规则；确定土地整治的规模、范围和重点区域；分解下达乡（镇）土地利用调控指标。

《规划》是全县土地利用管理的纲领性文件，也是全县落实土地用途管制制度的重要依据。

在本县范围内的一切土地利用活动，均应符合本《规划》。

《规划》以2009年为基期年，规划目标年为2020年，近期规划目标年为2015年。

规划范围为天祝县行政管辖范围，土地总面积655827.85公顷。

一、土地利用规划背景及形势

（一）、县域概况

天祝县地处甘肃省中部，武威市南部，位于河西走廊和祁连山东端。

东接景泰县，西邻青海省门源、互助、乐都县，南接永登县，北靠凉州区、古浪县，西北与肃南县交界。

地理坐标：

东经102°03′～103°38′，北纬36°45′～37°54′，全县总面积6558.27平方公里。

1、自然概况

天祝县位于青藏、内蒙、黄土三大高原交汇地带，西北部同祁连山脉的主干相连，东南部入黄土高原，东北部接近腾格里沙漠边缘，在自然区划上属青藏高原地带。

全境地势高拔，总体呈西北高，东南低，海拔在2040～4874米之间。

地貌以山地为主，山脉纵横，沟谷交错，在这些崇山峻岭之间，分布有大小不等的山间盆地。

由于海拔高差悬殊，光、热、水在垂直和水平方向变化明显，生态环境独特多样，自然资源丰富。

天祝县属寒温带大陆性高原气候，气温低，日照短，夏季温凉干旱，冬季寒冷干燥，多风沙，降雨量少，年降水量在265.5－632.2毫米之间，天气多变，具有山地垂直差异大的气候特征。

县境内河流广布，水资源丰富，有较大河流八条，属于内陆河和黄河两个水系。

内陆河流有黄羊河、杂木河、金塔河、西营河、古浪河、大靖河共六条，黄河流域有大通河、金强河二条。

地表水平均年产水量10.24亿立方米，地下水主要靠大气降水、冰雪融化水、河渠水等渗漏补给，年综合补给量4.21亿立方米。

在地表水资源中，金强河开发利用较多，主要用于农业，其它河流在本县境内开发利用的水量很少，主要由于河流分布不均，地形复杂，利用困难，又没有调蓄系统工程，地下水在干旱牧区和山区很少开发利用，在一些富水地区，也主要用于解决人畜饮水。

天祝县为农牧业县，传统农业以种植小麦、青稞、豌豆、大麦为主。

特殊的地理位置及气候，形成了特色畜牧业和特色种植业为主导的农牧业产业发展格局。

天祝县除占全县总面积8.78%的耕地外，大面积山区是天然林、灌木林和草地。

全县林地覆盖率39.25%，草地面积占总面积的46.37%。

县域内矿产资源丰富，主要有煤、锰铁矿、石膏、重晶石、萤石等29种，其中煤炭资源探明储量42206万吨，铁储量为68.2万吨，石膏储量11730.7万吨。

全县交通便利，境内连霍高速、国道312线、兰新铁路纵穿南北，干天公路横贯东西，县乡道路四通八达，特别是兰新铁路复线、连霍高速公路的修建，提高了县境内路网等级，为扩大开放和经济交流提供了便捷的基础设施条件。

2、社会经济状况

全县辖9镇8乡，163个行政村，华藏寺镇为县政府所在地。

2009年未总人口为21.6万人，城镇人口5.6万人，城镇化水平为25.9%，人口密度为33人/平方公里。

境内居住着藏、汉、土等16个民族。

全县2009年实现生产总值16.86亿元，年均增长10.31%，人均生产总值7818元。

全县一、二、三产业结构比例为17.09：

45.48：

37.43，城镇居民人均可支配收入9071元，年均增长7%，农牧民人均纯收入2396元，年均增长9.98%。

（二）、上轮规划实施评价

《天祝县土地利用总体规划（1997～2010年）》于1998年10月经甘肃省人民政府批准实施，规划期限15年，以1996年为基期，2010年为规划目标年。

1、主要指标实施情况 

⑴、耕地保有量

上轮规划基期耕地面积51196.18公顷，规划到2010年耕地保有量不低于57149.51公顷，到2009年全县实有耕地面积55990.92公顷，比规划基期年增加4794.74公顷，比规划确定的耕地保有量目标少1158.59公顷。

⑵、基本农田保护面积

上轮规划所确定的全县基本农田保护面积为49146.73公顷，基本农田的保护率为86%。

到2009年全县实有基本农田保护面积为45026.19公顷，比规划确定的基本农田保护面积少4120.54公顷。

⑶、耕地减少量

上轮规划确定全县1997—2010年耕地减少量不超过800公顷，其中：

非农建设占用耕地233.33公顷，生态退耕566.67公顷。

到2009年全县耕地实际减少2870.73公顷，实际耕地减少量为规划目标的3.59倍。

⑷、新增城镇用地

上轮规划确定到2010年新增城镇用地为109.99公顷，到2008年全县城镇用地实际新增4.45公顷，相当于规划控制新增指标的4.45%。

⑸、新增农村居民点用地

上轮规划确定全县新增农村居民点用地155.69公顷，到2008年全县农村居民点实际新增28.71公顷，相当于规划控制新增指标的18.44%。

⑹、独立工矿用地规模

上轮规划确定全县1997—2010年新增独立工矿用地349.15公顷。

1997—2008年全县实际新增独立工矿用地8.10公顷，相当于规划控制新增规模的2.32%。

⑺、交通和水域用地

上轮规划确定1997—2010年全县交通用地、水域用地规模分别新增1099.93公顷、1253.87公顷。

1997—2008年全县实际新增交通用地、水域用地200.86公顷、6.24公顷，相当于规划控制新增规模的18.26%、0.5%。

⑻、未利用地

上轮规划确定1997—2010年未利用地减少40公顷，1997-2008年实际减少157.03公顷，实际减少量为规划控制减少量的392.58%。

2、上轮规划实施成效

⑴、土地利用管理的力度进一步加强

上轮规划的实施使各级政府和国土资源部门在土地利用的微观管理上，做到了大政方针明确，阶段目标清晰，规划依据具体，管制规则有力，并且确立了土地规划在土地利用控制中的强势地位，使土地利用管理的力度进一步加强。

⑵、耕地保护体系初步健全

上轮规划明确了耕地保护的目标，制定了耕地用途管制规则和基本农田保护规定，建立健全了耕地保护的相关制度，彻底改变了耕地只占不补的被动局面。

⑶、建设用地范围得到一定程度控制

规划实施后，将建设用地限制在一定范围内进行，从而有效地改变了过去建设项目用地随意选址、分散布局的格局，对城乡居民点用地的集中建设起到了较好的控制作用。

⑷、增强了土地利用和管理的规划意识

随着土地用途管制制度逐步完善，无论是建设用地审批，还是土地开发整理立项，首先必须进行规划审查，在建设用地供应上，逐步引入了规划调控的理念，提出了调控总量、控制增量、盘活存量的宏观管理思路。

通过宣传教育，使全社会逐步形成用地和管理土地都必须依据规划的观念。

3、上轮规划实施中存在的问题

⑴、基础数据准确性不够

主要表现在城镇用地规模数据不统一、土地利用详查资料的详实性不强、土地变更调查数据统计手段不完善等。

⑵、规划对未来经济社会发展预期过高

规划建设用地、农用地控制目标过高，实施完成的指标占规划目标的比例都很低，规划预期过高。

⑶、规划以耕地保护为目标，缺乏用地的统筹衔接

县乡用地统筹不够，规划综合性战略定位不明确，与相关其他规划的衔接不够，缺乏对土地利用与生态建设关系调研，无法规避相应的规划实施生态风险。

⑷、规划刚性有余、弹性不够

上一轮规划自上而下指令性指标分配方案使规划刚性太强，对未来经济社会发展形势估计不足，在近期与远期、发展与保护、产业协调、区域协调等关系处理上未能很好做到统筹兼顾，致使经济社会发展需求与规划不够协调。

⑸、规划实施保障措施不健全

社会对规划重要性认识还不深，尚未形成全社会实施规划的共同责任机制。

加之规划法制建设滞后，增加了规划实施的难度，在一定程度上制约了宏观调控作用的发挥。

（三）、土地利用现状

1、土地利用现状

根据2009年第二次全国土地调查，全县土地总面积655827.85公顷。

其中农用地面积627529.75公顷，占土地总面积的95.69%。

建设用地面积6400.66公顷，占土地总面积的0.98%。

其他用地面积21897.44公顷，占土地总面积的3.34%。

⑴、农用地

在农用地中，耕地57601.23公顷，占土地总面积的8.78%；林地257386.27公顷，占土地总面积的39.25%；牧草地304088.89公顷，占土地总面积的46.37%；其他农用地8453.36公顷，占土地总面积的1.29%。

⑵、建设用地

在建设用地中，城乡建设用地5678.20公顷，占土地总面积的0.87%；交通水利用地648.02公顷，占土地总面积的0.10%；其他建设用地74.44公顷，占土地总面积的0.01%。

⑶、其他土地

在其他土地中，水域4169.16公顷，占土地总面积的0.64%；自然保留地17728.28公顷，占土地总面积的2.70%。

2、土地利用特点

⑴、土地利用率相对较高，单位面积的产出率相对较低。

全县未利用土地只占总面积的3.34%，基本上是可利用的资源已全部利用。

但由于土地利用的水平不高，单位面积土地的产出率相对较低。

⑵、土地资源总量大，山地多于平地。

天祝县地处祁连山腹地，境内高山、河谷、丘陵、盆地错落相间。

土地资源人均占有量为3.04公顷，是全国人均占有量的3.8倍，是全省人均占有量的1.5倍。

在土地资源总量中，大于2度的土地面积为627519公顷，占全县土地总面积的95.68%，小于等于2度的川地面积为28308公顷，占总面积的4.32%。

耕地中，大于15度的坡耕地面积为10192.27公顷，占土地总面积的1.55%。

牧草地和林地优势明显，占总面积的85.61％。

自然因素增加了对土地资源利用的难度。

⑶、耕地人均占有量较大，山旱地居多，土地垦殖率相对较低，总体质量差。

全县人均耕地0.27公顷，综合整治难度大。

⑷、水资源丰富，时空分布不均，有效利用率低。

天祝县境内河流分布较多，但因山大沟深，田高水低，缺少调水骨干工程，水资源利用难度大，有效利用率低。

⑸、土地资源利用的限制因素多，大部分地区海拔在2600米以上，地势高，气温低，热量不足，灾害性天气频繁，制约着农牧业的发展。

3、土地利用存在的问题

⑴、生态环境脆弱，保护压力大。

天祝县自然条件严酷，生态环境脆弱，主要表现在水土流失严重，草原退化加剧，与上世纪五十年代相比，产草量下降30%-50%。

水资源逐年减少，总体上表现为雪线上升，冰川萎缩，局部雪峰消失，河溪断流或干涸，著名的马牙雪山在夏季已见不到白雪皑皑的景观。

与上世纪五十年代相比，天祝县境内河溪水量减少了24%-40%。

天然林退化，总的表现为林线后移，森林抗干旱能力降低，林分质量下降。

与上世纪五、六十年代相比，林地资源尤其是灌木林地大面积减少，据不完全统计，减少约37万亩，森林植被生态功能减弱。

⑵、耕地质量不高，旱作农业占主导地位，农业经济效益较差。

在全县耕地中，旱地占耕地面积的88.09%，且分布分散，土壤覆盖层薄、蓄水保墒和抗旱能力差，农作物产量处于不稳定状态，属于雨养农业，丰歉年份差异悬殊，农业基础设施匮乏，耕地生产力水平较低，再加农业产业结构不尽合理，致使以耕地为主的农业用地产出率低，经济效益不高。

⑶、土地后备资源有限，整理复垦开发难度逐年增大。

通过近几年土地整理复垦开发，投资低、见效快、效益好的土地后备资源地块已逐步得到开发整理，今后要满足非农建设、占补平衡和保持耕地总量稳定的需要，土地开发整理的难度较大。

⑷、合理利用土地的意识差，重用轻养，农牧业各业生产水平低。

在耕地利用上，耕作粗放，重用轻养，投入不足，土壤养分得不到充分补充，土壤肥力下降，耕性变差；在牧草地利用上，冬春草场严重过牧，载畜量超标，夏秋草场利用不足，加之保护力度不够，草原虫鼠害和杂草、毒草蔓延，造成草原植被退化，草质变劣，产草量逐年下降；林地利用上，天然林林分质量下降，人工林成林缓慢，经济效益低下。

⑸、节约集约用地意识不强。

在土地利用中存在随意性、盲目性，有些非农业建设用地不考虑长远利益和生态效益，只顾眼前经济利益，占多用少，盲目建设，同时还存在土地闲置和利用率不高的问题。

长期以来存在着需求决定供给，用到哪儿供到哪儿，用什么地供什么地，导致一些高产优质农田数量不断减少，耕地总体质量逐年下降。

⑹、农村居民用地缺乏系统规划，布局散乱。

2009年农村居民点面积4658.42公顷，占到城乡建设用地的82.04%，人均村镇居民点用地291平方米，远高于国家村镇规划人均150平方米的标准，土地利用粗放。

（四）、土地利用面临的形势

当前和未来一个时期是天祝县经济社会发展的重要战略机遇期。

这一时期天祝县要全面建设小康社会，基本实现城镇化和工业化，建设社会主义新农村，实现城乡一体化。

这些目标的实施给天祝县经济社会发展和土地利用提供了前所未有的机遇，也面临着巨大的挑战。

1、土地利用面临的机遇

⑴、省委、省政府提出的“中心带动、两翼齐飞、组团发展、整体推进”的区域经济发展战略和市委、市政府提出的“实施‘两大战略’、培育‘五大产业’”的发展战略，为天祝县东扩西进、纳入兰武两大经济圈创造了条件，拓宽了县域经济发展的路子；加之国家新一轮西部大开发和支持甘肃经济发展及藏区经济社会发展的机遇，将为天祝县今后的经济社会发展注入强大的动力。

⑵、通过“十一五”期间的发展，全县交通、水利等基础设施得到明显改善，大部分民营企业已完成原始资本积累，开始进入扩张壮大阶段，具备快速发展的基础。

受国家宏观调控政策和外力推动，东部发达地区资本、技术和产业将向西部梯度转移，为加快产业对接，调整企业内部结构，转变发展方式，推进工业化进程创造了良好的机遇，从而有利于促进全县土地宏观调控，进一步发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，有利于促进土地利用和管理方式的转变。

⑶、石羊河流域重点治理项目将进入关键阶段，这对石羊河流域上游的天祝县在生态环境保护和治理方面有着义不容辞的责任和机遇。

2、土地利用面临的挑战

⑴、用地需求快速增长，建设用地供给压力越来越大

随着全县经济社会持续快速发展，对建设用地的需求不断增长，建设用地供给压力将会更加突出。

一是城镇化水平的提高，导致县城区及各建制镇用地规模的不断扩大。

2009年天祝县城镇化率为25.9%，为加快小康社会建设，预测到2015年城镇化率达到35%，2020年达到41.2%的目标，城镇用地需求量将在相当长时期内保持较高水平，而天祝县又大多为山地，未来可用作新增建设用地的空间十分有限，各项建设用地的供给将面临前所未有的压力；二是工业化水平的提高，将加快工业项目对用地需求量的增加；三是新农村建设对用地的需求进一步加大；四是各类基础设施建设如交通、水利、能源等，对建设用地的需求量也将增加。

⑵、耕地后备资源有限，整理复垦开发难度逐年加大

天祝县由于地形特点，城镇周围多为农用地，建设占用耕地比例较高，全县荒草地、自然保留地面积为17728.28公顷，仅占全县土地总面积的2.70%，同时，城镇化、工业化的推进将不可避免地占用耕地，耕地后备资源匮乏，制约了天祝县耕地资源补充能力，耕地的开发、利用和保护将面临更加严峻的形势。

⑶、统筹城乡用地任务艰巨，土地调控难度加大

一方面受规划建设用地指标的制约和保护耕地的需要，天祝县要想保障用地需要，就必须走盘活存量建设用地，大力开展农村居民点整治，实现农村建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩的城乡统筹、和谐发展之路，但是目前天祝县整体经济实力还比较弱，要把农村建设用地整理“潜力”变成能力，还有很长的路要走。

⑷、土地生态建设和环境保护的任务更加繁重

由于土地可利用资源有限，各业用地趋于紧张，按照建设环境友好型社会要求，协调土地利用与生态建设，构筑生态文明的土地利用格局，改善生态环境质量，难度越来越大。

二、土地利用战略与规划目标

（一）、战略定位

1、战略定位

⑴、区域定位

天祝县东望兰州，势控河西，地处河西走廊门户和丝绸之路中段，与兰州共同位于中川机场为中心的同心圆上，人流、物流、信息流畅通便利，吸纳辐射作用强，具有明显的区位优势。

特殊的自然条件和地理位置决定了在兰白经济圈和石羊河流域治理中，要突出地承担和发挥其重要的生态安全保障作用。

⑵、功能定位

以科学发展观为指导，以加快转变经济发展方式为主线，以统筹城乡融合发展为重点，以争创全省藏区经济社会跨越式发展示范县为目标，大力实施工业强县、特色产业富民和生态安全三大战略，着力打造全国重要的新兴碳材生产基地、全省重要的矿业及新能源化工基地、全省重要的高原绿色农畜产品供应基地、全省最具吸引力的民俗宗教生态避暑旅游基地，全力构筑石羊河和兰州西北部生态安全屏障。

2、社会经济发展目标

到2015年全县总人口为22.09万人，城镇人口为9.5万人，城镇化水平为43%，GDP为34亿元；到2020年全县总人口为22.42万人，城镇人口为14.8万人，城镇化水平为66%，GDP为75亿元。

（二）、规划指导思想与原则

1、指导思想

全面贯彻落实科学发展观，以“十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策为出发点，以统筹城乡协调发展、全面建设小康社会为目标，立足西部大开发，以节约集约利用土地、严格保护耕地为重点，按照实行最严格土地管理制度的要求，切实保护耕地特别是基本农田，合理调控城乡建设用地规模，保障重点基础设施和重点产业建设用地，落实生态建设与环境保护用地，统筹规划各类用地的空间布局，实现土地资源的高效集约利用和优化配置，促进全县经济社会和资源环境可持续发展。

2、基本原则

⑴、严格保护耕地特别是基本农田

以《土地管理法》等有关法律法规为依据，全面落实土地用途管制制度，优先保护自然生态空间和风景旅游用地资源，严格保护耕地特别是基本农田，提高粮食综合生产能力，改善土地生态环境质量。

⑵、节约集约用地，控制建设用地过快增长

依据建设资源节约型社会的要求，把节约集约用地作为各项建设必须遵循的基本方针，加快各业各类用地由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变，控制建设用地总规模的过快增长。

⑶、统筹城乡用地，促进区域协调发展

立足“以人为本”和“五个统筹”的思想，通过优化土地利用结构和布局，整合城乡土地资源，协调各业各类用地矛盾，妥善处理区域用地关系，实现区域协调发展。

⑷、加强土地整治，促进生态环境建设

按照建设环境友好型社会的要求，积极推进土地整治，加大基本农田和中低产田的整理和改造力度，组织实施土地整治重大工程，大力推进农村居民点缩减和城镇规模合理扩大相挂钩，积极开展零散闲置宅基地和建设用地的复垦工作，大力推进荒山荒坡、浅山川谷区及交通沿线生态屏障建设，提高县城城区绿化用地比重，构建环境友好型土地利用模式。

⑸、加强土地宏观调控

严格执行国家产业政策和供地政策，通过土地利用规划和计划，调控建设用地总量，充分发挥和加大市场在土地资源配置中的基础性作用，提高土地宏观调控能力，促进国家各项宏观调控任务的落实。

（三）、土地利用目标

1、耕地和基本农田得到切实保护

到2015年耕地保有量不低于54552.68公顷；到2020年耕地保有量不低于52654.22公顷，基本农田保护面积不低于44898.71公顷。

到2015年和2020年，新增建设占用农用地规模分别控制在675.34公顷和832.3公顷以内，新增建设占用耕地规模分别控制在520.89公顷和577.97公顷以内。

2、保障社会经济发展用地

到2015年和2020年，建设用地总规模分别为7630.95公顷和7953.51公顷，占土地总面积的比重由2009年的0.98%提高至2015年的1.16%,2020年的1.21%；城乡建设用地总规模分别为6456.28公顷和6567.52公顷，占土地总面积的比重由2009年的0.87%提高至2015年的0.98%,2020年的1.00%；城镇工矿用地总规模分别为1917.12公顷和2069.83公顷，占土地总面积的比重由2009年的0.16%提高至2015年的0.29%,2020年的0.32%；交通水利用地规模分别为1174.67公顷和1385.98公顷，占土地总面积的比重由2009年的0.10%提高至2015年的0.18%,2020年的0.21%。

3、提高土地节约集约利用程度

充分利用闲置和低效建设用地，提高各业各类建设用地的容积率和经济产出率。

2009年人均城镇工矿用地182平方米，到2015年人均城镇工矿用地不高于202平方米，2020年不高于140平方米。

4、基本形成城乡统筹的土地利用格局

按照天祝县城镇体系规划确定的城镇体系空间结构和产业空间分布体系，不断优化城乡空间布局，2020年城镇工矿用地面积占城乡建设用地总面积的比例由2009年的17.96%增加到31.51%，农村居民点用地占城乡建设用地总面积的比例由2009年的82.04%减少到79.21%。

5、落实土地整理开发复垦任务

规划期内，土地开发和农村居民点整理是土地开发整理的重点，农村建设用地整治挖潜（挂钩）是城镇建设用地增加的主要来源，工矿废弃地实现全面复垦。

到2015年和2020年，全县通过土地开发整理复垦增加耕地分别不少于415.44公顷和586.29公顷，其中土地整理10.86公顷、24.17公顷，土地开发55.78公顷、87.74公顷，土地综合整治348.80公顷、473.38公顷。

（附表五）。

三、土地利用结构调整

为实现土地资源的优化配置和合理利用，宏观调控和均衡好各类用地的比例关系，根据全县土地利用目标，结合天祝县城镇体系规划和各业各类产业发展规划，在2009年土地利用结构现状基础上，对全县土地利用结构进行规划调整。

规划期内全县农用地减少1447.40公顷，建设用地增加1552.85公顷，其他用地减少105.45公顷。

（附表三）。

（一）、农用地结构调整

农用地面积由2009年的627529.75公顷调整到2015年的626388.83公顷和2020年的626082.35公顷，与2009年相比2015年减少1140.92公顷，2020年减少1447.40公顷。

1、耕地

耕地减少的主要原因是农业结构调整、建设占用。

严格控制非农建设占用耕地，坚持耕地占补平衡，积极开展土地整治。

2009年全县耕地面积57601.23公顷，2010-2015年结构调整减少耕地2785.09公顷，新增建设占用耕地775.45公顷（其中占用县级指标520.89公顷），新农村建设占用耕地73.35公顷，土地整治新增耕地415.44公顷，农村居民点拆旧整治增加耕地169.89公顷，增减相抵后，规划近期，耕地面积净减少3048.56公顷，耕地保有量为54552.67公顷。

2010-2020年结构调整耕地减少477