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论政府危机管理中公共政策的应对框架与程式1

中国行政管理

公共管理

论政府危机管理中

公共政策的应对框架与程式

朱正威　　吴　霞

[摘　要]日益频发的各类公共危机事件期待着政府进行危机管理,而如何运用有效的公共政策,应对公共危机则是

政府危机管理的起点和基本手段。

西方业已成熟的公共政策过程理论为政府危机管理提供了有益的借鉴。

本文主要是利用这一理论探讨政府危机管理中公共政策制定与执行的应对框架与程式。

[关键词]政府危机管理;公共政策;公共政策过程理论;应对框架与程式

[中图分类号]D601,D630　　[文献标识码]A　　[文章编号]1006-086312-0040-　　近年来,大量公共危机事件的发生在不同范围内和一定程度上破坏了原有社会的正常秩序会经济的衰退,,,而政府在这。

政府如何应付各类危机事件,如何进行有效的危机管理,将直接关系到政府形象,也影响着国家政治经济的稳定和发展,甚至关系到国家政权的生死存亡。

而公共政策的制定则是政府危机管理的起点和基本手段,换句话说,在公共危机管理中,政府可以通过不断改造落后的公共政策制定过程和执行手段,通过提高公共政策制定的科学性和执行的有效性,作为应对公共危机的重要手段。

因此,对政府危机管理中公共政策制定问题的研究在当前就有了重要的现实意义。

一、政府危机管理与公共政策过程理论

所谓危机,是指这样一种紧急事件或者紧急状态,它的出现和爆发严重影响社会的正常运作,对生命、财产、环境、经济、政治等造成威胁、损害,超出了政府和社会常态的管理能力,要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。

危机呼唤政府危机管理,即政府通过监测、预警、预控、预防、应急处理、评估、恢复等措施,防止可能发生的危险,处理已经发生的危机,达到减轻损失,甚至将危险转化为机会的目的,以保护公民的人身权和财产权,维护社会稳定和国家安全。

即预测、预应急处理阶段

评估、恢

。

公共政策是指国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现一定社会政治、经济和文化的目标所采取的政治行为或规定的行为准则,它是一系列谋略、法令、措施、办法、条例等的总称。

目前我国对公共政策的研究还处于比较初级的阶段,而西方在公共政策领域的研究已经进入了比较成熟的阶段,也形成了一些较为成功和流行的理论框架,如制度理性选择框架、多源流框架、中断—平衡框架、辩护—联盟框架以及政策扩散框架等,[1]而其中最为人熟知的理论则可能是公共政策过程理论。

本文引用美国的卡顿・帕顿和大卫・沙维奇开发的一套系统化的程序和基

本方法,即理性模式（RationalModel,它包括如下步骤:

界定问题,建立评估标准,认定可选择政策,评估可选择政策,选定偏好的政策,执行偏好的政策。

其中,问题界定导致选择性方案的确定和评估,紧随其后的便是政策执行,这就是整个公共政策过程的简单

单循环（如图1。

[2]

当公共政策实施时,就意味着社会活动结构的改变,一个新的社会活动结构一经形成,公共政策过程的一个单循环周期便宣告完成。

二、政府危机管理中公共政策的制定过程根据公共政策过程理论,其整个规划过程包括界定问题,建立评估标准,认定可选择政策,

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政策,选定偏好的政策,执行偏好的政策六个环节。

前五个环节实际上就是公共政策的制定过程,是执行

公共政策的前提条件。

在政府危机管理体系中,公共政策的制定过程即是灵活按照危机管理的预测、预警阶段,预控、预防阶段,应急处理阶段和评估、恢复阶段的特性来系统研究和设计对付公共危机的政策方案。

实际操作中,政府在潜在的危机出现之前或者危机已经发生以后,科学地给危机定性,确立处理危机的目标,然后整合决策部门和其他社会组织、公众的力量设计有效的方案,预测和评估政策效果,由决策领导人最终拍板,选择最优方案,机的公共政策。

11,不预则

废”,,即通过预测、预警,将危机消灭在萌芽状态十分重要。

为此就必须首先做好危机性质的界定,它是预测危机的前提。

鉴于危机种类繁多,如战争危机、恐怖危机、灾害危机、骚乱危机、经济危机、公共卫生危机、人口危机等,它们都是由不同原因引起的,因此在做危机预测、预警前,应分类进行危机分析,对潜在的危机进行分类列表,并尽量做到全面。

列表方法可采取历史发生法,即对历史上发生过的同一领域的危机进行研究,对其发生的原因、影响

范围和危害程度等进行分析比较。

[3]对历史上所有可能引起危机发生的关键因子（风险因素进行一一列

表,并应用层次分析法或者专家分析法,定量与定性

相结合的方法进行重要性排列,最后根据其分析结果将容易引发危机的风险因素和潜在影响较为严重的风险因素确定为监测对象,从而为确定危机监测系统和制定反危机政策做好准备。

对已发生危机的界定。

无论是从政府还是从公众的角度来讲,清楚准确界定已发生危机的性质都是十分必要的。

为此必须迅速准确地对危机性质进行调查、评价和预测,包括（1对危机事件本身的分析,如危机原因、危机范围、危害程度等;（2对危机的环境分析,如与危机发生相关的政治、经济、社会等环境因素;（3对危机战略问题分析,即指那些对危机产生和发展有重大影响的问题,如政治体系和社会体系的外部威胁或内部足以危害政府绩效和生存的缺陷。

（4对关键因子的分析,如那些与危机的发生、发展有关,并能够影响危机过程的公众、群体或者集团等。

21政策目标的确定

政策目标是决策者通过采取某项行动方案所要

达到的期望效果。

目标确立是政策制定中一项极为重要的内容步骤,它不仅是政策方案设计、预测、选择的基础,也是政策实施的指导方向,还是政策效果评估的标准之一。

合理的目标应满足这样几条原则:

（1目标必须具体明确,有的放矢;（2目标必须切实可行;（3目标必须系统化;（4目标必须灵活可调。

政府危机管理的总目标是为了对风险因素进行,;,,并尽可能地变危,应在清楚界定,根据现实情况和专家预测结果,量力而行,合理进行危机公共政策的目标确定,务必做到具体明确、切实可行、灵活可调。

31政策方案的设计

公共危机的方案设计就是针对公共危机问题,根据政策目标,设计实现这些目标的各种可能性方案的过程。

“大胆假设,小心求证”可谓这个过程的基本准则。

危机具有不确定性和复杂性的特点,面对可能出现的各种新情况,政府决策层应该大胆设想,提出各种可能性的方案,保证被选方案的全面性和多样性。

接下来就是要对方案轮廓进行严格细致的具体化加工,即“小心求证”。

具体化加工要求对轮廓方案进行过滤筛选,淘汰部分明显不可行的设想,保留一些较为理想的方案,进行精心设计,进一步加工、充实、丰富,使之更加详细、具体,具有可操作性。

政策方案的设计需要两个子系统的支持,即公共危机信息子系统和公共危机参谋子系统。

信息子系统是由掌握危机信息技术的专职人员、设备及有关工作程序组成的专门从事决策信息的收集、加工、传递、储存等工作。

在设计政策方案之前,就要求对危机信息进行全面、详细整合,为政策制定提供信息资源。

参谋子系统是由掌握与公共危机、政策等相关的各类知识的专家、学者、媒介精英等组成的,他们运用现代

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化的决策技术和方法,为方案设计和政策制定提供咨询服务,以保证公共政策的科学化和民主化。

41政策效果的预测

公共政策是面向未来的,其执行过程是不可逆转的,所产生的效果既可能符合人们的主观愿望,也可能背离目标。

这就要求在政策设计好以后做好政策预测和评估,以便准确把握未来的政策环境以及政策对象的变化状况,控制未来政策执行的不确定性。

公共危机政策预测包括两个方面:

（1分析、判断政策对象在政策作用下可能发生的种种变化,揭示其发展中的各种趋向,充分估计可能发生的不利因素和潜在问题,以便在政策实施过程中一旦发生较大的偏差和失误,能及时制定出补救和应变措施,尽可能快速地缩小危机破坏范围。

（2分析、判断政策执行过程中自然环境和社会环境的变化,掌握影响政策存在和发展的一切可能性因素。

政府决策层要在对环境现状了解的基础上,借助数学、计算机科学、统计学等领域的手段和方法,推测未来危机状况及其环境状况,从已知推测未知,求得对危机环境的规律性认识,从而促使决策者扬长避短、趋利避害。

51政策方案的选择

评价、比较、,。

政策方案:

第一,政策方案要有利于政策目标的实现,体现出尽可能大的政策效益;第二,政策方案要切实可行,具有现实可操作性;第三,政策方案要保证实施后的负面效果尽可能少。

为使政策方案合乎标准,决策者必须组织专家、学者、媒介精英等进行可行性分析,即要达到技术可行性、经济可行性、政治与行政可行性这三方面的综合平衡。

从治本的角度来说,政府应将危机管理整合于经济社会的可持续发展之中。

因为从某种程度上来说,一切危机和灾难都是人为的,是人类不理智、不合理的生产方式、生活方式和行为方式的结果。

因此,政府对潜在危机管理的一个重要政策选择就在于把危机管理与经济社会的可持续发展紧密结合起来,在经济社会的发展过程中尽量减少那些可能引发灾难和危机的因素。

三、政府危机管理中公共政策的执行机制

公共政策执行就是将已经制定出的政策内容转化为实际效果,从而实现公共政策的目标。

公共政策执行是公共政策过程的重要环节,是将政策目标转化为政策现实的唯一途径。

美国政策学者艾礼森指出:

“在实现政策目标的过程中,方案确定的功能只占

10%,而其余的90%取决于有效的执行。

”[4]

政策执行的重要性可见一斑。

为了更加有效地执行应对危机的公共政策,政府必须有一套适合于危机管理的系统化的公共政策执行机制,即以建构危机信息沟通机制为渠道、以优化公民参与机制为核心、以健全财政资源保障机制为动力、以强化责任追究机制为关键、以完善应急法律机

制为保障。

[5]

如图2所示,其中箭头表示的是危机信息的沟通,公民参与、政策激励、执行监督和责任追究是围绕危机公共政策执行的辅助机制

。

11建构危机信息沟通机制

建立健全危机公共政策执行的信息网络和“政府

上网”工程。

构建电子政府可以使政府机关借助现代通讯技术建立政府组织间、政府与社会、政府与企业、政府与公民之间的广泛沟通网络。

这种沟通网络体系及时传达了政府的方针、政策,增强了公共政策执行的透明度和公民对公共政策的认同感、支持度,增加了目标群体与政策执行主体的沟通和反馈机会,从而便于社会大众、新闻媒体监督政府施政,提高公共政策执行效率。

除“政府上网”工程以外,还应加大各类舆论媒体的政策信息宣传和及时披露力度,制定规范的公开报道制度;健全群众上访制度、社会协商对话机制等信息和政务公开制度。

在严重缺少真实信息的情况下,各种流言很容易肆意横飞,从而造成社会的剧烈动荡,进一步将危机扩大化。

以“哈尔滨水危机事件“为例,正是由于初始阶段信息沟通不畅,地方政府对松花江污染信息的隐瞒、封锁,导致了社会舆论和民众行为的失控,甚至在国际上也造成了不良影响。

因此,应建立有效的危机管理信息沟通机制,以实现舒缓危机、降低危机损害的目标。

21优化公民参与机制

危机管理中,面临着多方利益相关主体,如受灾群众、企业、政府、媒体等;参与危机处理的人员和力

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量也来自各个方面,包括交通、通信、消防、信息、食品、公共设施、医疗服务、军队、志愿人员等等,广泛的社会参与可以消除负面流言、恐慌,可以降低政府政策执行和处理危机的成本。

这就需要通过完善的公民参与机制,协同全员的行动,调节彼此之间的利益关系。

危机管理中,优化公民参与机制主要包括两个方面:

（1公民参与政策的执行监督,以实现公共政策执行主体与对象权利义务关系的公正透明和实现公共政策目标的有益实践。

（2公民参与执行评估。

危机管理是一个持续性的系统工程,对危机管理公共政策执行效果的评估是进行后续政策选择的重要参考依据。

公民参与危机公共政策的执行评估将有利于政策评估的公开化和有效性,有利于政策执行信息反馈的客观和及时,防止政策执行评估的暗箱操作、浮夸失真和执行不良结果的继续恶化。

31财政资源保障机制

任何政策的有效执行都必须以坚实的财政资源为后盾和动力,没有财政资源的支持,公共政策的执行就是一句空话。

鉴于危机的突发性、危害性大等特点,危机管理中,政府财政预算投入不足,机的预控、,,项应急基金;,编制资源目录,以利于有效地调动资源。

如加强危机管理人力资源的培养和训练等。

2003年非典疫情的爆发,财政部为疫情有效控制提供的坚实财力基础即是最好的证明。

41责任追究机制

公共政策的执行必须以强化责任追究机制为关键,保证政策执行的责任明晰和实施严肃,增强政策执行者的责任感和危机意识,促进政策执行者提高政策素质和政策水平,规范政策执行行为,防止出现政策管理偏差,贯彻不力,甚至违背政策。

政府危机管理中对公共政策执行的责任追究机制可以重点从以下三个方面来贯彻落实:

（1首长负责制。

即根据危机影响范围和程度来确定危机管理的行政首长,要求行政首长严于监控,善于管理,并对下属工作负有连带双向责任。

（2岗位责任制。

根据公共政策执行的目标与危机管理任务设置工作职位,进而确定权责范围,做到因事设岗,因岗择人。

（3党风廉政建设责任制。

危机管理是影响社会全局的系统工程活动,必须有效遏制各种腐败现象,这就要求加强党风廉政建设,“领导班子主要领导负总责,实行

‘谁主管,谁负责’的原则,保证‘看好自己的门,管好自己的人’,一级抓一级,一级带一级,逐级负责,层

层落实,严格实行责任追究。

”

[7]

51应急法律机制

政府危机管理,必须有一套完善的系统的应急法律法规体系作为保证,以规范政府机关及其行政人员的执政行为,防止指挥体系与应急处置程序的紊乱,防止以权谋私,损害国家利益。

我国目前危机法律方面的建设已经有了一定的基础。

各级政府针对发生的恐怖、骚乱、灾害等危机事件,实行分部门管理模式,即在一个临时性、非常设机构的领导下,由一个或者几个具体的部门来应对一项或者几项危机事件,现有法律即是政府处理危机的依据,也为政府行为起到了一定的规范和约束作用。

但是实践表明,现有法律在危机处理实际中仍然存在着一定程度的缺陷,如缺。

1《国家,并明确了政府危机管,这就为我国政府有效地应对公共危机确立了法规与制度依据。

当然,这方面的工作还需进一步完善和补充,以便在应对各类公共危机时,增强政府依法行政的合法性和规范性。

●

行[参考文献]

[1]毛寿龙1西方公共政策的理论发展之路及其对本土化研

究的启示[J]1社会学研究,2004（11

[2][美]卡顿・帕顿1大卫・沙维奇1孙兰芝、胡启生译1

政策分析和规划的初步方法[M]1北京:

华夏出版社,

20001

[3]刘刚1危机管理[M]1北京:

中国经济出版社,

20041841

[4]王福生1政策学研究[M]1四川人民出版社,

199111671

[5][6]宁国良1论公共政策执行机制问题[J]1求索,

2004（61

[7]李经中1政府危机管理管理[M]1中国城市出版社,

200311181

（作者单位:

朱正威,西安交通大学公共政策与管理学院

执行院长、教授;吴霞,西安交通大学公共政策与管理学院硕士研究生,西安　710049

（责任编辑　元　渝