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政府绩效审计的应用研究毕业论文

论文编号：

华南师范大学增城学院

本科毕业论文（设计）

题目：

政府绩效审计的应用研究

姓名：

学号：

系别：

专业班级：

会计学（财务管理）班

指导教师：

职称：

讲师

2012年3月31日

学位论文原创性声明

本人郑重声明：

所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。

除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品或成果。

对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。

本声明的法律结果由本人承担。

论文作者签名：

日期：

年月日

学位论文版权使用授权书

本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。

本人授权华南师范大学增城学院可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。

本学位论文属于

1、保密□，在______年解密后适用本授权书。

√

2、不保密□。

（请在以上相应方框内打“√”）

作者签名：

日期：

年月日

指导老师签名：

日期：

年月日

中文摘要

从近几年来看，随着公众意识的不断提高，国家审计机关和各地审计部门都积极的对政府绩效审计进行实践和创新，取得了一定的成就。

从各国政府绩效审计的产生和发展的过程中我们不难看出，开展绩效审计是历史的必然。

绩效审计在一个国家或地区的重视与运用程度，是衡量该国家或地区审计发展水平及审计是否具有活力的重要标志之一。

本文通过对我国政府绩效审计的全面分析可以看出政府绩效审计在我国发展中存在着两个方面的问题:

一方面，政府绩效审计本身的定位和角色并没有从监督职能上真正的解放出来，还处于初级的解除受托责任，而并非达到决策有用;另一方面，由于我国政府绩效审计在实施过程中受到各种各样的外界约束条件的影响，审计环境上如绩效审计的审计体制、法律法规、人力资源，审计实施过程中如审计方法、绩效评价、审计公告、审计问责等诸多问题的存在。

因此，本文针对我国政府绩效审计现状中出现的问题，立足于我国政府绩效审计在实践运用中的经验研究，分析这些问题产生的原因，在一定程度上完善了我国政府绩效审计在实践方面研究的不足。

通过国内绩效审计的实践启示，从而提出了改进对我国政府绩效审计的对策，以期推动我国政府绩效审计的实践发展。

关键词：

政府审计；绩效审计；审计环境；绩效评价

Abstract

Withthecontinuousimprovementofpublicawareness,thenationalauditauthorityandauditdepartmentsaroundthepositivegovernmentperformanceauditpracticeandinnovation,hasmadecertainachievementsinrecentyearstosee.TheemergenceanddevelopmentofthenationalGovernmentPerformanceAuditprocessisnotdifficulttosee,tocarryoutperformanceauditisahistoricalnecessity.Attentionandutilizationofperformanceauditinacountryorregion,isameasureofoneoftheimportantsymbolofthedynamicofthenationalorregionalauditlevelofdevelopmentandaudit.

ThisarticlecanbeseenthroughonacomprehensiveanalysisoftheGovernmentPerformanceAuditoftheGovernmentPerformanceAuditinChina'sdevelopment,therearetwoaspects:

ontheonehand,thepositioningandroleoftheGovernmentPerformanceAuditandoversightfunctionsontherealliberationofstillatanearlyliftingoffiduciaryduty,ratherthantheusefuldecisionmaking;theotherhand,theGovernmentPerformanceAuditintheimplementationprocessbyavarietyofexternalconstraints,suchasperformanceauditintheauditenvironmentauditsystem,legalregulations,humanresources,auditimplementationprocess,suchastheauditmethodology,performanceevaluation,auditreport,auditandaccountabilityissuesexist.

Therefore,theproblemsofthispaper,theGovernmentPerformanceAuditofthestatusquo,basedontheGovernmentPerformanceAuditofexperienceinthepracticalapplication,analyzethecausesoftheseproblems,tosomeextent,improvetheGovernmentPerformanceAuditinpracticeinadequate.ThroughtherevelationofthedomesticperformanceauditpracticeimprovementstrategiesinordertopromotethedevelopmentofthepracticeoftheGovernmentPerformanceAuditoftheGovernmentPerformanceAudit.

Keywords:

governmentaudit;performanceaudit;auditenvironment;PerformanceEvaluation

引言：

绩效审计在一个国家或地区的重视与运用程度，是衡量该国家或地区审计发展水平及审计是否具有活力的重要标志之一。

随着人类进入20世纪40年代，政府审计领域发生了深刻地变化，绩效审计开始登上了政府审计的历史舞台;在20世纪70至80年代得到了较快发展;90年代以后走向了成熟。

如果以法律的规定作为绩效审计的起点，美国早在1972年发表了黄皮书;英国从开始实施绩效审计到目前成为绩效审计发展成熟的国家之一只用了区区20多年的时间。

现如今世界上许多国家都广泛开展绩效审计，西方国家绩效审计已经趋近于成熟，美国、澳大利亚等国的绩效审计己经占审计资源的85%以上，绩效审计已然成为了当今世界的主流。

就我国目前的政府审计的水平看，大多还只是停留在合规、真实性审计内容上，与理想中的绩效审计的审计力量的投入上还有很大差距。

因此，我们不禁有这样的问题，我国政府绩效审计的发展中存在着哪些问题?

这些问题产生的原因是什么?

带着这样的问题，笔者试图通过对绩效审计现状并且结合实践案例来分析我国政府绩效审计所存在的问题，加上西方发达国家的政府绩效审计的启示，得到用于改进我国政府绩效审计的应用对策。

1绪论

1.1研究的背景、目的和意义

1.1.1研究背景和目的

20世纪80年代，绩效审计随着我国审计署的诞生而进入我国，已有二十多年的发展历史。

从近几年来看，随着公众意识的不断提高，国家审计机关和各地审计部门都积极的对政府绩效审计进行实践和创新，取得了一定的成就。

尽管我国的绩效审计初步取得了一定的成绩，但是我国政府绩效审计在绩效审计过程中仍然存在着的诸多问题。

因此，本文针对我国政府绩效审计现状中出现的问题，分析这些问题产生的原因，通过国内外绩效审计的实践启示，从而提出了改进对我国政府绩效审计的对策，以期推动我国政府绩效审计的实践发展。

因此，本文的研究目的主要有以下三个方面:

1、分析我国政府绩效审计的现状及存在的问题，深入分析相关问题产生的原因；2、通过对我国政府绩效审计和外国绩效审计的比较分析，找出差距；3、针对问题，提出改进政府绩效审计发展的对策，达到预计拥有的目标。

1.1.2研究的意义

1、绩效审计是当今世界审计界的主流。

美国、英国、加拿大等一些发达国家，绩效审计已经成为政府审计工作的重心，有的占其年度总工作量的80%以上，如加拿大的综合审计和美国的绩效审计等。

2、绩效审计是政府审计发展的方向。

审计不仅要实行真实性、合法性审计，更应当实行绩效审计，审计本来就应该包括财务审计和绩效审计两个方面，我国审计界对经济效益审计尚处于探索阶段。

2002年，李金华审计长在全国审计工作会议上也强调指出：

“‘绩效审计’是世界发达国家审计机关的重要任务，我们要抓住机遇，积极在效益审计方面进行探索”。

3、绩效审计兴起将推动我国政府审计事业的发展。

开展绩效审计，不仅延伸了审计的范围，拓宽了审计领域，而且还进一步保证了审计内容的连续性和完整性，并通过立法修规建立健全有关审计制度，规范审计主体和审计客体的行为，从而实现绩效审计的法制化、制度化和规范化，提高我国审计理论研究的水平。

1.2国内外研究的现状

当前，无论国外还是国内，审计理论界还是审计实务界，从不同角度对绩效审计进行研究的文献有很多。

1.2.1国外研究的现状

政府绩效审计比较研究。

约翰格林（1985），巴泽磊（1997）,Pollitt（2003）,约翰森（2001）等通过比较不同国家、同一国家不同时期的政府绩效审计异同，深化了对绩效审计的理解和认识。

整体制度安排下的政府绩效审计研究。

哈姆伯格（1989），帕克（1991）,格斯里和帕克（1999）,雅克布斯（1998）等致力于研究整体制度安排与政府绩效审计之间的相互作用关系使该领域成为政府绩效审计的“热门”。

詹德隆（2001）研究了新公共管理对政府审计师的影响。

莫润（2001）研究额政府绩效审计对公共管理的影响。

政府绩效审计角色和作用研究。

维特（1991）提出了高水平绩效审计师的概念，认为积极的绩效审计师应具备六大特征。

Hepworth（1995）认为，政府绩效审计作为市场机制的替代或补充，决定公共服务的效率性和效果性。

Funkhauser（2000）提出，绩效审计能够产生政治后果。

Pollitt（2003）在对欧洲误国政府绩效审计开展状况进行调查后认为，政府审计扮演至少四种角色：

公共会计师；管理顾问；科学或研究性组织；裁决者。

政府审计与政府绩效评估。

OMB&GAO等定期对政府绩效评估实施审计监督，有时还独立实施评估，并发表评估报告。

1.2.2国内研究的现状

政府绩效审计是政府绩效评估的重要组成部分。

温美琴、胡贵安（2007）从政府绩效评估、政府绩效审计产生发展的历史视角，分析了政府绩效审计与政府绩效评估产生背景的同一性，兴起原因的一致性内容目标的统一性，统一与政府绩效管理的理论与实践。

范伯乃（2005）认为政府绩效审计属于政府绩效评估的范畴，它是政府绩效评估的一种特殊形式。

国内政府绩效准则体系还不完善。

吴少贝（2008）研究了INTOSAI、美国、英国、澳大利亚、荷兰、瑞典和芬兰等的审计准则并比较我国的审计准则后认为，我国的政府审计准则体系不完整，缺乏对绩效审计的规范。

张龙平（2003）认为准则体系层次的构建出发点选择欠佳，将有关单位财政财务收支审计和效益审计捏在一起综合考虑，试图制定出能满足各类审计业务需要的准则，这样会造成国家审计机关和人员使用上的不便。

公共管理理论对绩效审计的影响研究。

吴盛光（2008）认为作出对传统财务审计失灵的一种反映，政府绩效审计得到发展。

周中胜（2009）分析了公共治理理论与国家建构理论的影响下，未来的政府审计将树立提供公共审计服务的理念。

“免疫系统论”的审计本质职能和绩效审计关系研究。

刘家义审计长借鉴免疫学的理论，将国家审计作为国家政治制度体系中内生的“免疫系统”伴随着国家的成长而出现，伴随着国家的发展而完善。

谢立群（2008）认为加大绩效审计力度是防止“屡审屡犯”，为宏观经济管理服务，以及关注政府及其部门的责任和绩效，体现审计的预防性、建设性作用的需要。

1.3研究的目的

通过审计，对被审计单位履行职责时财政资金使用所达到的经济、效率和效果程度进行审核评估，确定其是否进行了有效管理，资金使用是否得当，政府项目和政策是否达到了预期目标，是否满足了社会需要。

同时，揭露反映体制、机制及管理方面存在的问题，深入分析问题产生的原因，提出建设性建议，从根本上达到规范管理，深化改革，提高绩效的目的。

1.4研究的思路、研究方法以及手段

①归纳和演绎结合法：

首先归纳前人的研究成果，包括国内外对相关文献的研究，然后运用演绎的方法，将其置于我国的实际情况中进行分析。

②文献研究法（资料法）：

查阅相关的书籍、杂志及网上相关期刊、报纸文献等资料，获取相关、有效的信息。

除此之外，还采用了现代与传统方法相结合、定性与定量方法相结合、各门科学方法结合等具体手法研究我国绩效审计，从而得出有益的结论。

2我国政府绩效审计发展现状

2.1我国政府绩效审计发展现状

我国政府绩效审计是在社会主义市场经济条件下，基于我国特定的政治、经济制度和政府管理水平而开展的。

20世纪80年代中期至90年代初是我国政府绩效审计的萌芽时明，在国有企业每况愈下的客观压力下，审计机关积极开展了绩效审计理论与试点的工作，提出了“从财务审计入手，加以分析，落实到经济效益”，这也决定了当时对效益审计一股侧重于对企业的效益审计。

20世纪90年代以来，在一定程度上，发挥了国家审计在改善宏观经济管理的积极作用，促进了被审计单位经济效益和管理水平的提高，但总的来说，这阶段还是初步的，不全面的。

进入21世纪以来，绩效审计不仅受到了学术界的关注和重视，也为国家和政府重视。

审计署在《2003-2007年五年审计工作规划》中明确指出:

实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计的分量，争取到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右。

审计署在《2008-2012年审计工作发展规划》中明确提出要“全面推进绩效审计”。

同时，《审计法》第1条也明确提出“提高财政资金使用效益”。

同时，政府绩效审计在全国很多审计机关进行了尝试。

单独立项的国家绩效审计项目涵盖了财政审计、企业审计和经济责任审计的各个方面。

而地方机关也组织开展了一些绩效审计的项目，2002年深圳市审计局率先对12家市属医院的医疗设备采购、大型医疗设备使用和管理情况进行绩效审计；如青岛市开展的“麦岛污水处理厂”绩效审计；上海市审计局开展的政府利用外资环境保护项目绩效审计等。

从2003年到2008年，中国审计机关共开展了16万多个绩效审计调查项目，为国家增收节支459亿元人民币、挽回或避免损失405亿元。

提出审计建议20万多条，被采纳15万多条，为促进提高项目和资金效益发挥了积极作用。

2.2案例分析—浙江省财政厅2009年度财政资金安全与绩效审计报告情况

2.2.1背景资料

根据《中华人民共和国审计法》第二十七条规定，对浙江省财政厅2009年度财政资金安全与绩效进行专项审计调查，为全面真实地了解掌握与审计调查事项有关的财政财务管理情况，并接受广大干部群众的监督。

浙江省财政厅核算管理的预算资金、预算外资金、专项资金、社保资金、财政周转金出借、管理情况及财政资金存款情况。

对有关问题和单位将作必要的追溯和延伸。

2.2.2实施审计

审计人员在审计过程中采用详细审计与抽样审计相结合，就地审计与送达审计相结合的方法，采取实地观察、听取汇报等多种形式，查阅了被审计单位的报表、账册、会计凭证及其环保专项资金使用的有关条例、管理规定、实施办法和实施细则。

审计工作中得到了市、区财政、环保有关的单位的配合和支持，审计实施结果比较顺利。

2.2.3审计结果

审计厅表示，2009年，海关未及时批复所属单位预算3.2亿元人民币，将收费业务费项目支出预算用于基本支出一亿多元，自行用行政管理费和缉私警察经费预算安排住房改革支出1.8多亿元。

审计发现，海关部分基本建设支出预算编制不细化。

2009年，海关在上报财政厅基本建设项目支出预算时，将1390万元作为机动，未明细上报具体单位和项目名称，财政厅也未明细批复。

预算执行中，海关总署将上述1390万元实际用于购建交流干部住房及宿舍等生活设施等。

审计还发现，海关自行调整使用基建项目资金八百万元，未经财政厅批准动用以前年度本级政府机关经费经常性结存2500多万元。

同时今年，该省八十七个县（市、区）审计机关，对一百零一名乡镇领导干部进行了规范化试点审计，共查出各类违纪金额2.25亿元人民币。

2.2.4审计意见

（1）对违规使用收费业务费项目支出预算资金的问题。

对违规使用收费业务费项目支出预算的问题，应该总结分析原因，尽快制定整改措施，确保今后使用收费业务费项目支出预算合法规范。

对没有抽查到的其他区及有关单位，建议市环保和财政部门及时检查，发现问题及时通报和要求整改。

（2）针对监督和管理的问题。

建议加强完善专项资金使用的规范细则;对己建各项资金的资助项目加强跟踪监管，监管内容包括项目进展、监管银行是否履行责任，项目单位是否定期报告以及是否真实以及项目完工后的验收和绩效评价等环节。

（3）对基本建设支出预算编制不细化问题。

建议市、区环保和财政部门进一步加强和规范对基本建设支出预算编制不细化的管理，提高审批效率，加大投入力度，明确基本建设支出预算的使用。

（4）对经济责任绩效审计的问题。

一是根据免疫系统论的要求，把“同步审”目标放到规范书记县长权力运行，保证权力正确使用上。

二是以发挥对权力的免疫为切入点，确立了以决策为龙头，按照决策、执行、结果绩效自上而下式的审计工作思路。

三是突出权力免疫的核心环节，确立了以“书记”审计为核心的“同步审”审计原则。

四是以发挥国家审计免疫系统功能为目的，突出“民主、民生、民意”的审计方法。

五是夯实国家审计发挥免疫系统功能的基础，尝试把“全部政府性资产”作为实现免疫系统功能的有效载体。

2.3从浙江省政府绩效审计的存在问题分析

（1）选择项目有限

从以上案例来看，浙江省绩效审计的项目选择项目有限的问题。

作为所选的项目来看过于狭窄，过于注重项目的代表性，影响力，从而也导致对于所选项目的计划性和经常性，属于被动的反应型审计。

虽然浙江省绩效审计的重点从国有企业已经转移到了公共工程和专项使用资金上，绩效审计也越来越注重向单一目标的经济效益、环境效益等的延伸。

但是，审计部门毕竟仍是与政策的决策者有着先天的联系，注定了政府决策活动本身对监督难免有些“虎头蛇尾”之嫌。

依照浙江省现行的体制来看，浙江省开展的绩效审计难免面对自己审计自己的尴尬，审计机关若是将产生的审计结果若向人大进行汇报，但是再此之前，仍然是需要得到当地政府领导的过滤之后的审计结果。

在这样的机制背景下，政府绩效审计的项目选择上必然存在一定的局限性，从而导致不可能出现本届政府审计本届政府的可能，即便有，也最终因为这样那样不方便的原因导致出现走过场或者程序化倾向。

（2）绩效审计目标多项，操作性差

从所选的每个项目来看，多数的审计目标都比较抽象也比较多，既有财务收支审计的目标也有效益性的目标，而效益性目标有包括了经济效益、社会效益、环境效益等方面，多重综合不利于操作。

3我国政府绩效审计的存在问题分析

3.1绩效审计的法律制度建设滞后

立法保障是确立绩效审计的权威性与独立性的关键环节，也是推进绩效审计执法工作的前提和基础。

从我国对绩效审计的立法角度看，我国虽然从1983年成立之初就规定了国家的财政、财务收支的真实性、合法性和效益性进行审计，在1994年颁布的《审计法》中又做了进一步的说明，但是其中关于效益审计的规定相当笼统和粗略，不具有操作性，实际审计中的很多问题无法得到遵循。

在2006年新修订的《审计法》中开始对绩效审计的有所涉及，一处是第一条中增加了“提高财政资金使用效益”，这意味着，效益审计作为一个概念被放到了一个重要的位置。

另一处是第二十五条规定:

“审计机关按照国家有关规定，对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人，在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及经济管理活动应该负有经济责任的履行情况，进行审计督察”。

这条其实是对经济责任审计的一个详细的明确规定，是否纳入绩效审计的范围还有待商榷。

因此，从立法角度来看，绩效审计在审计监督中的重要性还没有得到完全的体现。

3.2我国政府绩效审计体制不完善

针对政府绩效审计过程中由于缺乏法律法规的约束导致被审计单位变相不配合、审计机关履行职责所必须的经费无法保证、审计机关所选择的审计项目的范围上的局限性以及审计公告成为自由裁量以后所形成的报告等等这些存在的问题产生的根本原因，这些问题归根结底都归属于我国政府绩效审计的独立性受到了干扰，而这个问题的根本原因是我国政府绩效审计的审计体制上所决定的。

如前所述，法律的本质是“合约”，“合约”得到有效履行的前提是理性合约主体之间的约束。

审计组织与政府不是公共资源的所有者，并没有维护公共利益的内在动力，要实现“合约”的有效履行需要公众依法对审计组织与政府予以有效的约束（许百军，2008）。

而“合约”有效实行的是绩效审计发展较好的国家多数是立法型审计模式，该审计模式产生于三权分立的政治体制，审计机关隶属于立法部门，依据国家法律赋予的权利对政府行政部门实施有效的监督，以英美两国作为典型的代表。

在我们国家，人民代表大会是全国的权利机关和立法机关，审计机关是属于行政部门，是典型的行政型审计模式。

国家审计署隶属于国务院，地方审计机关实行业务管理以上级审计机关的领导为主、组织管理以同级地方政府的领导为主的双重领导体制。

这种行政型管理体制下的审计组织领域是由政府首长、政府的所属部门和单位以及审计组织所组成的。

其中，审计机关直接受本级政府行政首长领导；履行职责所必需的经费列入财政预算，由本级人民政府予以保证;审计机关正职领导人由本级政府行政首长提名，本级人大常委员会决定任免，报上一级人民政府备案，副职领导人由本级人民政府任免，地方各级审计机关正职和副职领导人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见。

因此，在这样的民主法制还不够健全的时候，公众没有办法通过一些刚性的“合约”来约束政府职责的履行，倒是政府首长和审计组织之间的领导与被领导的关系的刚性结合，使得更多的时候都是按照首长意识从而使得独立性受到一定的影响，因而绩效审计的资源也就相应的得不到解决，从而制约了我国政府绩