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【经济热点案例分析】何谓“土地财政不可持续”

阅读提示

今年全国土地出让金有可能突破2万亿元，卖地成了一些地方政府最大的收入来源，高地价推高房价，带来诸多问题：

■“土地财政”造就了“征地—卖地—收税收费—抵押—再征地”的模式，其中地方政府、开发商、银行成为最大的受益者

■对于城市发展而言，相比起土地出让所产生的利润，安居乐业的百姓和欣欣向荣的企业更为重要。

20605元/平方米。

12月16日，广州市楼面地价再度被刷新。

“看来只有中彩票才能买得起房子了。

”听到这个消息，在广州工作多年的王先生感叹。

当前，国内房地产市场运行面临复杂局面。

一线城市房价高昂的头还没有低下，部分二、三线城市又出现上涨。

不久前，南京、武汉、杭州等地也都出现高价地。

为坚决落实调控措施，国土资源部12月19日发出通知，要求坚决抑制少数城市地价过快上涨趋势。

除了流动性过多、通胀预期增强等因素外，不少人认为，房价居高不下的重要原因在于有些地方为获取高额的土地出让金，采取种种措施，推高地价、推升房价。

更有舆论称，“土地财政”是高房价的罪魁祸首，“土地财政”不除，房价下不来。

该怎样认识“土地财政”？

梳理“土地财政”的来龙去脉，厘清利弊，寻求治本之策，不仅关系到房地产市场的长期健康发展，也关系如何防范地方财政和金融风险，如何转变经济发展方式等问题。

1．土地出让金收入逐年增多

2009年，全国土地出让金收入相当于同期地方财政总收入的46%左右.截至目前，北京、上海今年土地出让金已破千亿元，比去年同期大幅增加。

由于土地供应量约为过去两年的总和，今年全国土地出让金有望突破2万亿元。

近10年来，各地土地出让金收入迅速增长,在地方财政收入中比重不断提升。

资料显示，2001年—2003年,全国土地出让金达9100多亿元,约相当于同期全国地方财政收入的35%；2004年，收入近6000亿元。

2009年达到1.5万亿元，相当于同期全国地方财政总收入的46%左右。

在有些县市,土地出让金占预算外财政收入比重已超过50%,有些甚至占80%以上。

“‘土地财政’是个俗称，一般是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出。

”中国土地学会副会长黄小虎说，实际上，土地出让后，地方政府还能获取包括建筑业、房地产业等营业税为主的财政预算收入，这些收入全部归地方支配。

仅此两项就占到地方税收的近四成。

在一些地方，“土地财政”成了名副其实的“第二财政”，有的甚至成了财政收入的主要来源。

附着在土地上的收入，还有名目繁多的费。

土地从征用、出让到规划建设等环节，土地管理、房产、财政、水利、交通、人防等部门，都会收取不菲的费用。

“如果算上以土地作为抵押向银行贷款，地方政府的实际可支配收入会更多。

”中国人民大学土地管理系主任叶剑平说，地方政府手中的土地和政府信用是金融机构看好的优质抵押品。

近年来，特别是在城市基础设施投融资上，地方政府获得的抵押贷款增长较快。

据银监会统计，截至2009年末，地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元。

而卖地收入是还贷的主要来源。

拍卖槌一落，少则几亿元多则几十亿元甚至过百亿元的收入就来了，土地整理一下，就能到银行换取大量贷款，哪个地方能拒绝这种“快钱”的诱惑？

而要加大投资力度，做大GDP，彰显政绩，恐怕没有比围绕着土地做文章更短的路径了。

正是认识到土地的资本和资产功能，越来越多的地方开始走上了以“经营土地”来“经营城市”、“经营发展”的道路。

2．过度“以地生财”害处多

在“土地财政”模式下，难免产生高价地进而产生高价房，有悖于国有土地为全民所有这一基本属性

客观地说，十几年来，“土地财政”对缓解地方财力不足、公共品供给融资难，创造就业机会和提升城市化水平等都有很大促进作用，功不可没。

“土地财政”为人诟病，不在于地方政府由此获得了较为充分的财政收益，而是获得这一收益的过程不尽合理、公平，以及可能带来的一系列弊端。

“土地财政”所带来的利益联接机制，最为人诟病。

“存在多年的‘土地财政’，事实上造就了‘征地—卖地—收税收费—抵押—再征地’的滚动模式，在这一过程中，地方政府、开发商、银行成为最大的受益者。

”中国社科院农村发展研究所研究员王小映坦言。

要维持这一模式，并获取较高收益，就要压低补偿标准征地，再通过拍卖等方式高价出让。

几万元一亩征地，几百万甚至上亿元卖给开发商，征地与卖地之间的巨额利润，让不少地方以各种形式规避上级的规划管制、计划控制和审批管理，违规违法用地时有发生，农民“被”上楼现象频频上演，权益得不到有效保护，耕地保护也面临空前压力。

而房地产业是这一模式的下游出口，城市购房者最终为高房价“埋单”。

中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云分析，在这种利益联结机制下，地方政府不但是征地的大买家、土地出让的大卖家，还是收支的大账房。

当流动性充裕、房地产市场向好时，地方政府有动力、有能力推升地价和房价；而当楼市出现危机，土地交易冷清时，地方政府的财政平衡压力就会增大，也能通过构筑政策防护墙，扭转楼市下滑趋势。

“2008年，各地纷纷出台缓交土地出让金等措施扶持开发商，‘救市’风潮席卷南北就是例证。

更令人担忧的是，这种机制像个失去控制的发动机一样，很难停下来。

”他说。

国有土地毕竟是一种特殊的公共资源，如果将土地供应目标定位于地方财政的利益最大化，将有悖于其基本属性，也有悖于国有即为全民所有这一基本属性。

在这种利益联结机制下，难免产生高价地进而产生高房价，房价不断上涨，就会导致住房不断向富裕家庭集中，大多数居民家庭获得住房的能力减弱、机会减少。

“政府获取土地出让金及其相关收入的目的应是社会公共服务最大化，在缺少必要制度约束情况下，手段往往成了目的，损害了社会公平。

”叶剑平说。

“土地财政”还造成资金过度流向房地产领域，不利于优化经济结构。

从近几年情况看，房地产已成为“吸金场”，甚至一些生产服装、家电的大企业也纷纷转型做起了开发商。

“这不是好现象，毕竟，土地的增值是虚拟的，没有哪个国家可以依靠房地产来实现国富民强。

”叶剑平说。

地方政府土地抵押收入的增长，则加大了金融风险。

审计署公布的情况表明，审计调查的18个省、16个市和36个县本级，截至2009年底，政府性债务余额合计2.79万亿元。

从债务余额与当年可用财力的比率看，有7个省、10个市和14个县本级超过100%，最高的达364.77%。

“这些贷款很大一部分依靠土地出让收入来偿还。

当行情看涨、土地出手顺利时，政府可以通过丰厚的土地出让收入归还银行贷款，一旦房价大幅下行，土地价值必定下降，薄薄的抵押合同书力量究竟有限，银行、财政所承担的风险显而易见。

”叶剑平说。

“土地财政”的收取和使用还严重透支未来收益。

黄小虎说，各用途出让的土地达40年、70年不等，地方政府在出让土地时，按照年限累计的地租做了一次性收取并用于当期支出，虽然短时间增加了财政收入，但实质上透支了未来几十年的收益，势必损害子孙后代的利益，相当于“寅吃卯粮”。

“土地财政”也是不可持续的。

一个城市的建设用地总量是有限的，一旦卖完，后续的财政开支就得不到保证。

“城市化进程还有20年左右就会达到70%的平稳期，‘土地财政’之路只能是短期选择，绝非长久之计。

”邹晓云说。

3．“土地财政”怎么改推动地方政府财权与事权相顺应，规范土地征收行为、用好土地出让金收入地方政府也有苦衷。

一位沿海城市的官员告诉记者，城乡基础设施建设、保障房建设、农村土地整理等都需要保持一定的财政支出规模，钱从哪里来？

现实情况是，仅靠税收远远不够。

“1994年的分税制改革，找到了困扰多年解决中央和地方财政关系的正确思路。

但没能很好地解决省级以下各级财政的关系问题，更关键的是，在现实运行中，财权与事权相顺应的原则没能有效坚持。

地方税体系没有成形。

”财政部财政科学研究所所长贾康说。

统计数据显示，自1994年实施分税制后，地方政府的财政收入占整个财政收入的比重逐年下降，从1993年的78％下降到2004年的42.7％；但另一方面，地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却没有相应变化，一直在70％上下波动。

而1994年以来，省、市政府也在想方设法增加集中度，财力逐步向省、市集中。

“土地是地方政府拥有的最大资产，面对‘钱少事多’的现实难题，‘土地财政’逐步成为地方发展的一个重要手段。

”王小映说。

“‘十二五’期间，中央和地方政府在事权的税权分配会更加合理，搞建设项目、抬高地价增加土地出让收入等地方政府的短期行为将逐步消除，地方对‘土地财政’的依赖将逐步减小。

”贾康说，“这两年财政部代理地方发行债券来弥补地方预算收支差是个好办法。

虽然每年仅2000亿元，但是可以置换和替代地方隐性负债，减少其以地生财的冲动。

”

有专家指出，城市的土地属于国家所有，自然就应由政府来获得相应的土地收入，关键在于用好这笔钱，规范土地征收行为，减少整个过程中的不公平、不合理因素。

为加强土地出让金的管理，2006年，国务院下发了《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，要求将土地出让收支纳入地方预算，但仍有许多地方政府没有严格执行这一政策。

今年4月，审计署公布的情况表明，有11个市的674.81亿元土地出让收入管理不规范，未按规定纳入基金预算管理，占征收总额的20.1％。

去年底，财政部、国土资源部等五个部委又联合下发通知，要求地方将土地出让收入全额缴入地方国库，支出则通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”管理。

邹晓云说，在现行的制度框架内，房产税也是一个增加地方稳定财源的选择。

不少国家也有“土地财政”，但不是靠卖地，而是靠征收不动产税来实现。

在房屋持有环节征税，既能给政府带来稳定的财源，也能抑制住宅投机。

只要可以从农民手中低价征地，并向市场高价供地，地方政府就很难放弃对建设用地征用的垄断权。

从制度层面上解决这个问题，还要加速推进征地制度改革。

“缩小征地范围，提高征地补偿标准，规范政府征地行为是征地制度改革大方向。

”叶剑平说，国家已提出，除公益事业以外，要减少征用农民土地，当前，要加快从法律上界定“公共利益”，同时还要打破政府垄断土地一级市场的格局，推动集体建设用地的流转，让地方政府逐步从土地经营者的角色中淡出，成为纯粹的管理者，而不是主导者。

在新的历史条件下，改变“土地财政”的过程，也是贯彻落实科学发展观的过程。

谁能占领未来战略产业的制高点，谁就能在世界竞争格局中占据优势。

如果我们还在纠结于房地产是不是支柱产业，还在算计着土地出让等相关收入所带来的“财务自由”，还在追求着眼前的GDP和显化的政绩，就有可能错过历史给予中华民族复兴的宝贵机遇。

土地永远是一种稀缺资源，对于一个城市发展而言，相比起土地出让所产生的种种“利润”，安居乐业的百姓和欣欣向荣的企业更为重要。

城市化的目的是什么？

发展为了什么？

应该好好想想这个问题了！

【经济类案例分析题】对以城带乡、以乡促城、城乡互动新格局的认识

党的十七大从战略和全局的高度，作出了统筹城乡发展、推进社会主义新农村建设的重大部署。

如何把中央的部署落到实处，加快推进城乡发展一体化，努力形成以城带乡、以乡促城、城乡互动新格局？

我国学术理论界对此进行了研究和探讨。

前不久，国家发展和改革委员会经济体制综合改革司、中国（海南）改革发展研究院等单位主办，以“城乡一体化：

趋势与挑战——中国‘十二五’时期的农村改革”为主题的中国改革国际论坛在海南省海口市举行。

与会专家学者围绕城乡发展一体化的基本内涵与制度建设、深化农村改革等问题进行了深入研讨，比较集中地体现了我国学术理论界在城乡发展一体化方面的研究成果。

城乡发展一体化是我国现代化和城镇化发展的新阶段

所谓城乡发展一体化，是随着生产力的发展而促进城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合、相互补充，逐步达到城乡经济社会协调发展的过程。

城乡发展一体化，是我国现代化和城镇化发展的新阶段。

城乡发展一体化涉及的内容十分广泛，面临的问题复杂多变。

目前，在城乡发展一体化的基本内涵问题上，学者们形成了一些基本共识，归纳起来主要有以下几点。

城乡发展一体化不等于城乡一样化。

学者们强调，城乡发展一体化既不是乡村城市化，也不是一般意义上的城镇化，城乡之间在文化、生产方式及生活方式等方面的差别是长期存在的。

城乡发展一体化，就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民的发展作为一个整体来统筹谋划，通过体制机制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展上一体化，改变长期以来形成的城乡二元结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农村居民享受与城镇居民同样的发展成果，使城乡经济社会全面、协调、可持续发展。

有学者认为，推进城乡发展一体化，要把握好农民职业化和农民市民化这两个关键。

另外，推进城乡发展一体化有三个阶段的逻辑顺序，即从产业一体化到社会一体化、最终形成新型城乡关系。

因此，推进城乡发展一体化应循序渐进，不能急于求成。

城乡发展一体化并不是放弃以农户家庭为主体的农业经营方式。

学者们认为，在大力推进城乡发展一体化的过程中，应坚持以农户家庭为主体的农业经营体制，大力发展农民合作组织。

鼓励工商资本对农业产前、产中、产后进行服务，开展农产品加工营销，开发农民和农村集体组织没有能力开发的闲置资源；但不应鼓励工商资本直接、长时间、大规模地参与农业生产，而要把土地商业化的权利交给农民，让农民自身寻求城镇化、工业化、商业化的发展路径。

有学者强调，地方政府不能靠行政手段来推动农业规模经营，农业的经营规模也并不是越大越好。

推进城乡发展一体化，政府应积极转变职能，发挥主导作用。

学者们指出，政府是社会资源的掌控者和主要配置者，是推动社会各项事业发展的主导力量。

推进城乡发展一体化的实质，就是广泛动员社会力量和资源，在政府的主导和推动下，尽快改变农村的落后面貌，使之跟上城市发展的步伐，构建一个“现代城市与现代农村和谐相融、历史文化与现代文明交相辉映的新型城乡形态”。

发挥好政府的主导作用，需要不断推进政府职能转变，明确政府责任范围；强化政府平衡社会利益的功能和作用，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调解机制、权益保障机制，以维护社会公平正义，促进城乡经济社会协调发展。

有学者认为，当前，各级政府应在推进产业结构调整、促进区域经济发展特别是县域经济发展、建立城乡均衡的基本公共服务体系等方面发挥主导作用。

推进城乡发展一体化需要破解“三农”问题

加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，是推动城乡生产要素优化组合、促进城乡协调发展的根本举措，是缩小城乡差别、实现城乡共同繁荣的根本途径，也是破解“三农”问题的根本出路。

学者们普遍认为，大力推进城乡发展一体化，必须在解决“三农”问题上取得重大进展。

在把农民转变为市民上取得重大进展。

有学者提出，从城镇化与城乡发展一体化的最终目标看，至少一半以上的农民需要转化为市民。

目前，应着重解决好农民工的市民化问题。

农民工市民化问题不仅仅是户口问题，因为农民工市民化不仅是身份的市民化，还要保证其在城市拥有稳定的就业、收入、住房以及解决好其子女教育问题，并使其享有与市民无差别的社会保障和政治权利。

在把传统农业改造成为现代农业上取得重大进展。

有学者认为，应通过城乡发展一体化，引导土地等资源优化配置，防止农业被边缘化。

现代农业不仅要有高品质、高效益，而且要能保障13亿人的粮食安全，并具备相当的国际竞争力。

还有学者认为，建设现代农业，必须大力发展面向一般农户特别是贫困农户的农村微型金融。

应大力发展主要面向中小企业和农村居民的村镇银行，创新面向一般农户特别是贫困农户的金融服务，从根本上破解农村普遍存在的金融服务严重缺乏问题。

在把传统村庄变为具有现代服务功能的新农村上取得重大进展。

有学者强调，必须改善农村的公共环境和基础设施，逐步使住在农村、继续从事农业的人能同样享受现代文明，但在这一过程中应避免大拆大建。

政府应承担起改善农村居住环境和公共设施的责任。

让农民自己出钱建设公用事业，既不公平也不合理。

还有学者提出，适应农村社会结构变化的趋势，应在巩固农村义务教育“两免一补”和“新农合”成果的同时，以新农保制度为重点，尽快健全和完善农村公共服务体系。

“十二五”期间，应在全国范围内建立个人缴费、集体补助和财政补贴相结合的新农保体系。

新农保要从农村实际出发，低水平起步，先普及、后提高。

推进城乡发展一体化重在深化改革

通过深化改革，为城乡发展一体化提供体制保障，是推进城乡发展一体化面临的重要课题。

学者们普遍认为，当前应按照统筹城乡发展的要求，抓紧在体制改革的关键环节上取得突破。

以保障农民土地财产权和收益权为重点，推进农村土地制度改革。

学者们认为，农村土地制度改革应着眼于农村的长期稳定和持续发展，依法有序推进。

有学者提出，农村土地的增值收益应当主要用于农业农村，切实保障农民的土地财产权益；应当叫停“土地换社保”等各种不合理做法，不能硬性要求农民以放弃土地权利为代价来获得城市的基本公共服务。

以实现城乡基本公共服务均等化为目标，推进公共财政体制改革。

有学者强调，促进基本公共服务均等化，关键在于解决地方政府财力和事权不匹配的问题；财政体制改革下一步的重点应当是在明确各级政府的事权和相应的公共支出责任基础上，通过完善转移支付制度，使地方政府的财力和事权相匹配。

还有学者提出，推进基本公共服务均等化，不仅要加大财政转移支付力度，还要确保财政投入资金用于优先项目，更重要的是建立项目监控体制。

比如，审计署要对项目进行审计，对纵向财政转移支付效果作出评估。

以加快农民工市民化为突破口，推进户籍、土地和公共服务制度的联动改革。

有学者提出，应以实行农民工就业落户政策为突破口，逐步放开城乡二元的户籍限制；出台农民工基本公共服务相关政策；解决农民工基本公共服务制度的城乡对接问题。

把剥离附加在土地上的社会保障功能作为基本目标，使农民工与城镇居民同等享受基本公共服务。

【经济类案例分析题】扩大内需，巨大潜力

党的十七届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出，坚持扩大内需特别是消费需求的战略，必须充分挖掘我国内需的巨大潜力，着力破解制约扩大内需的体制机制障碍，加快形成消费、投资、出口协调拉动经济增长新局面。

这是我们党准确分析国内国际形势，适应新的发展要求，把握我国经济发展规律作出的重要战略部署。

一、扩大内需是我国经济发展的基本立足点和长期战略方针

20世纪90年代后期，在应对亚洲金融危机的过程中，中央提出了扩大国内需求的方针，并逐步明确为我国经济发展的基本立足点和长期战略方针。

10多年来的实践特别是这次应对国际金融危机冲击的实践充分证明，扩大内需战略是完全正确的。

“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变发展方式的攻坚时期，更好地实施扩大内需战略具有十分重要的现实意义。

公选专家认为，扩大内需特别是消费需求，是充分利用有利条件促进我国经济发展的必然选择。

国内需求一直是拉动我国经济增长的主要动力。

1978年至2009年，我国内需占总需求的比重始终在90%以上，这32年中有25年内需对经济增长的贡献率超过80%。

今后我国仍然有条件主要依靠扩大国内需求拉动经济发展。

作为一个拥有13亿人口的最大发展中国家，人口基数大，人均消费水平比较低，城乡、区域发展不平衡，是我国的基本国情。

这就决定了扩大内需具有广阔的市场空间和巨大的潜力。

同时，我国多层次的需求结构和巨大的需求规模，有利于产业发展和结构升级，从而有利于消费需求与投资需求相互促进、良性互动，使内需潜力源源不断地释放出来。

今后相当长一个时期，我国工业化、城镇化快速发展，必将为经济发展开辟更加广阔的内需空间。

我国的基本国情和经济发展的客观规律，都决定了扩大内需是我国经济发展的必然选择。

扩大内需特别是消费需求，是实现我国经济均衡发展的根本途径。

2005年至2009年，我国净出口占国内生产总值的比重分别为5.5%、7.5%、8.8%、7.7%和3.9%，投资率从41.6%上升到47.5%，消费率则从52.9%下降到48.6%。

内需与外需、投资与消费关系严重失衡，失衡的症结，主要是消费需求不足。

这必然带来两个严重后果：

一是经济增长过多依靠资本形成，在产能过剩问题日趋严重的同时，重复建设、盲目建设得不到有效控制，容易导致经济波动；二是强化了经济的外部依赖性，使我国在国际分工中长期处于低端位置，加剧了国内能源资源和环境约束。

这种发展模式难以为继。

我们必须尽快走上均衡发展之路，立足扩大内需促进经济增长。

扩大内需的关键，是扩大消费需求。

消费需求作为最终需求，不仅占总需求的份额最大，而且稳定性最强，也是投资需求的重要支撑。

只有把经济发展真正建立在消费需求的基础之上，我国经济发展才有持续稳定的增长动力，才能实现又好又快发展。

扩大内需特别是消费需求，是增强抵御国际经济风险能力的迫切需要。

随着经济全球化深入发展，国家之间的经济联系越来越紧密。

这在给我国带来新机遇的同时，也增加了新的挑战和风险。

今后一个时期，世界经济可能处在一个缓慢复苏、低速增长、结构转型的时期，外需的不稳定性加大，国际竞争日益激烈。

这客观上对我国转变发展方式、调整内需外需和投资消费关系形成倒逼机制。

同时，各种形式的保护主义增多，对我国经济发展的影响也不可忽视。

在积极参与经济全球化的进程中，我们只有立足扩大内需，努力开拓国内市场，才能有效克服外部环境变化的不利影响，防范和化解外部冲击带来的各种风险，增强我国经济的安全性和稳定性。

扩大内需特别是消费需求，是促进经济社会协调发展的内在要求。

经济社会发展的根本目的是满足人民群众日益增长的物质文化需求。

扩大内需特别是消费需求，要求我们调整收入分配格局，提高居民收入水平，缩小收入分配差距，完善社会保障制度和发展社会事业，增强居民消费能力和改善居民消费预期。

这与保障改善民生、让人民群众共享改革发展成果的根本要求，具有高度的内在一致性。

实施扩大内需战略，有利于把发展经济与保障改善民生有机结合起来，在促进经济平稳较快发展的同时，促进人的全面发展，是推动经济社会协调发展的强大动力。

二、“十二五”时期扩大内需的主要着力点

公选专家认为，《建议》对建立扩大消费需求的长效机制和调整优化投资结构提出了明确要求，这是“十二五”时期破解制约扩大内需的体制机制障碍、充分挖掘我国内需巨大潜力的主要着力点。

积极稳妥推进城镇化，着力拓展内需增长新空间。

虽然近年来我国城镇化快速推进，“十一五”前4年我国城镇化率年均提高0.9个百分点，年均新增城镇人口接近1500万，但截止2009年底城镇化率只有46.6%，不仅远低于发达国家，也低于世界平均水平。

我国的城镇化发展还有很大潜力。

城镇化率的稳步提高，一方面可以带动城镇固定资产投资，另一方面可以带动消费需求，为内需增长提供新的空间，提高消费对经济增长的拉动力。

现阶段，积极稳妥推进城镇化，必须坚持走中国特色城镇化道路。

一要完善城市布局和形态。

按照统筹规划、合理布局、功能完善、以大带小的原则，遵循城市发展的客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。

加强城市群内部各城市功能互补和产业分工，推进大中小城市交通、通信、供电、供排水等基础设施一体化建设和网络化，扩大投资需求。

二要消除农村人口向城镇转移的制度障碍。

在进入城市的环节，关键是解决户籍及其相关联的权益问题。

大城市要加强和改进人口管理，中小城市和小城镇要根据实际放宽落户条件，把符合落户条件的农村人口逐步转为城镇居民。

对一时不能解决户籍的农民工，要注重从制度上保护他们的合法权益，逐步在子女上学、平等就业、保障性住房、社会保障等方面解决农村转移人口的实际问题。

在离开农村的环节，关键是完善土地政策，解决宅基地与承包地在依法、自愿前提下的有序合理流转，促进农村人口有序向城市转移和流动。

三要推进城乡经济一体化发展。

坚持实行工业反哺农业、城