中国国有企业改革的实践进程.docx

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中国国有企业改革的实践进程

中国国有企业改革的实践进程（1979-2003年）

汪海波

1978年12月召开的党的十一届三中全会，吹响了中国经济改革的号角。

自此以后，中国逐步走上了市场取向改革的道路。

以此为起点，中国国有企业改革的重大理论，大体上经历三个发展阶段：

全面改进的计划经济理论、有计划的商品经济理论和社会主义市场经济理论。

在这些理论的指导下，中国国有企业改革实践大体上也经历了三个发展阶段：

扩大企业自主权的实践，在一定程度上实现所有权和经营权的分离的“两权”分离的实践，以及建立现代企业制度。

一、扩大企业自主权的实践（1979-1984年）

依据全面改进的计划经济理论和与之相联系的党的十一届三中全会以来党和政府的有关政策，以及在这些政策指导下的实践，1979年以后的一段实践内，经济体制改革的中心环节是扩大企业自主权。

这个扩大企业自主权的过程大体分为以下三个阶段：

①1979-1980年扩大企业自主权试点。

②1981-1982年实行工业经济责任制。

③1983年以后实行利改税。

（一）1979-1980年扩大企业自主权的试点

（1）扩大企业自主权试点的开始。

扩大企业自主权的试点工作最初是在四川省开始的。

1978年第四季度，四川省首先在6个地方国营工业企业进行试点。

当时着重是从发动群众讨论增产节约计划入手，确定在增产增收的基础上，企业可以提取一些利润留成，职工个人可以得到一定的奖金。

这个做法调动了企业和职工的积极性，收到了较好的效果。

1979年1月，四川省委、省政府总结了6个企业进行扩权试点的经验，制订了《四川省地方工业扩大企业自主权、加快生产建设步伐的试点意见》，并决定从1979年起，把扩权试点扩大为100个工业企业。

这些改革措施给四川的工业企业带来了前所未有的活力，取得了显著的经济效果。

试点第一年即1979年，四川省84个地方工业企业的工业总产值比上年增长14.9%，利润增长33%，上缴利润增长24.2%，均高于非试点企业。

[1]

（2）扩大企业自主权试点的展开

为了在全国范围内搞好工业管理体制改革的试点工作，并为全国的体制改革摸索经验，1979年7月13日，国务院下达了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》、《关于开征国营工业企业固定资产税的暂行规定》、《关于提高国营工业企业固定资产折旧率和改进折旧费使用办法的暂行规定》、《关于扩大国营工业企业实行流动资金全额信贷的暂行规定》等五个改革管理体制的文件。

这五个文件的基本精神就是逐步扩大工交企业的自主权。

扩大企业自主权等五个文件下达以后，全国有26个省、市、自治区在1590个工业企业里进行了试点。

加上有些省、市按自定办法试点的企业，共为2100多户。

这批试点企业的利润约占当时全国工业企业利润的35%，产值约占26%。

从试点情况看，利润留成办法，兼顾了国家、企业和职工个人三者的利益，把企业所得、职工福利奖金与企业经营好坏、利润多少直接挂钩，对发挥企业和职工的主动性，促进企业关心生产成果，改善经营管理，努力增加盈利，起了积极作用。

从1979年到1980年，扩大企业自主权的试点工作不断发展，并具有相当规模。

到1980年底，除西藏外，各省、市、自治区参加试点的国营工业企业已达到6000多个，占全国预算内工业企业42000个的15%，产值占60%，利润占70%。

试点企业在利润留成、生产计划、产品销售、新产品的试制、资金使用、奖励办法、机构设置以及人事等方面，都不同程度地有了一些自主权。

扩大企业自主权，给企业带来了一定的活力，并取得了显著的经济效果。

据对5777个试点企业（不包括自负盈亏的试点企业）的统计，1980年完成的工业总产值比上年增长6.89%，实现利润增长11.8%，上交利润增长7.4%。

上交国家的利润占全部实现利润的87%，企业留利占实现利润的10%，其余的3%用于归还贷款和政策性补贴等，增长利润的大部分也归国家。

这表明，扩大企业自主权，实现了增产增收，国家和企业都增加了收入。

但1979年到1980年扩大企业自主权的改革试点工作，也出现了一些新的问题。

主要是在搞活微观经济的同时，宏观的控制和指导没有及时地跟上，出现了一些不按国家计划生产、重复建设、多发和滥发奖金的现象；一些改革措施相互之间不够配套，也影响了改革的顺利进展。

（二）1981-1982年全面推行工业经济责任制

（1）推行工业经济责任制的历史背景

第一，工业经济责任制，是在扩大企业自主权的试点基础上发展起来的，又是扩权的继续和深入。

1979年扩大工业企业自主权的试点取得突破，1980年试点工作全面展开，为实行工业经济责任制提供了经验，创造了条件。

第二，党的十一届三中全会以后，中国农村普遍推行各种形式的联严计酬责任制，取得了显著的成效。

农村改革的成功经验，对工业经济责任制的推行起了极大的启示和推动作用。

第三，1980年，中国出现了严重的财政赤字。

为了增加财政收入，1981年初，各个地区从落实财政任务着手，对所属企业实行了"包干加奖励"的办法。

正是在这种历史背景下，1981年4月，在国务院召开的工业交通工作会议上，明确提出建立和实行工业经济责任制的要求。

（2）推行工业经济责任制的政策规定

1981年9月，国家经委和国务院体制改革办公室根据半年多推行工业经济责任制的实践，下达了《关于实行工业经济责任制若干问题的意见》[2]，明确了工业经济责任制的内容和应遵循的原则以及要注意的问题。

经济责任制是在国家计划指导下，以提高社会经济效益为目的，实行责、权、利紧密结合的生产经营管理制度。

它要求企业的主管部门、企业、车间、班组和职工，都必须层层明确企业在经济上对国家应负的责任，建立健全企业的生产、技术、经营管理各项专责制和岗位责任制，为国家提供优质适销的产品和更多积累；它要求正确处理国家、企业和职工个人三者利益，把企业、职工的经济责任、经济效果同经济利益联系起来，认真贯彻各尽所能、按劳分配的原则，多劳多得，有奖有罚，克服"吃大锅饭"和平均主义；它要求必须进一步扩大企业自主权，使企业逐步成为相对独立的经济实体。

国家对企业实行经济责任制，在分配方面主要有三种类型，即利润留成、盈亏包干和以税代利，自负盈亏。

企业内部实行经济责任制，是把每个岗位的责任、考核标准、经济效果同职工的收入挂起钩来，实行全面经济核算。

在分配上大体有这样几种形式：

①指标分解，即将工作量分解为若干个指标，每一种指标与一定的工资和奖金额相联系。

②计件工资，包括超额计件工资和小集体超额计件。

③超产奖。

④定包奖。

⑤浮动工资。

从1981年初到1982年底，工业企业在相当广的范围内推行了经济责任制。

从国有工业企业到集体所有制工业企业，从大中型企业到小型企业，从盈利企业到亏损企业，从单个企业到整个行业，普遍推行了工业经济责任制，在县属以上国有企业中，实行工业经济责任制的企业占80%。

（3）推行工业经济责任制的成就

推行工业经济责任制的成效，主要有：

一是调动了企业和广大职工的积极性，促进了增产增收。

1981年财政收入状况比1980年有明显好转，赤字从上年的127亿元减少到25亿元。

二是促进了企业整顿，企业的经营管理得到了改善和加强。

三是在一定程度上解决了长期存在的“吃大锅饭”、高平均主义的问题。

四是在一定程度上，改变了对企业统收统支、捆得过死的状况，使企业有了一定的机动财力。

五是实行经济责任制，不仅对一线的生产工人落实了经济责任制，而且对领导干部、技术人员、业务人员和辅助工人也在明确经济责任制的基础上，逐步建立了考核标准和考核办法。

六是实行经济责任制，促进了工业的调整。

但是，由于工业是社会化的大生产，企业与企业、部门与部门相互依存，问题比较复杂，实行经济责任制工作的难度比农业实行联产计酬责任制要大，而且缺乏经验。

因此，在改革中也出现了一些问题。

主要是实行经济责任制与计划管理结合得不够好，在处理国家与企业之间的关系时，企业往往过多地强调企业自身的利益，一些企业内部的经济责任制还不够落实，在分配上的平均主义问题还没得到有效解决。

（三）1983年以后实行利改税

（1）实行第一步利改税

从1980年开始，曾经在400多个工业企业中进行了以税代利的试点。

总的看，试点的效果比较好。

参加试点的全部企业，销售收入的增长明显地高于总产值的增长，特别是实现利润和上交税费的增长，大大高于总产值和销售收入的增长。

而且在企业实现利润的增长部分中，保证了大部分以税金和资金占有费的形式上缴国家，企业所得也增加了。

于是，1983年4月24日，国务院批转了财政部关于全国利改税工作会议报告和《关于国营企业利改税试行办法》，[3]决定1983年开始进行利改税的第一步，即实行税利并存的制度。

在企业实现利润中，先征收一定比例的所得税和地方税，然后对税后利润采取多种形式在国家和企业之间进行合理分配，并从1983年6月1日起开征国营企业的所得税。

据中央17个工业部门和27个省、市、自治区统计，到1983年底，实行利改税第一步的国营工业企业共有26500户，为盈利企业总户数的94.2%。

1983年，全国实行利改税的国营企业新增加的收入，以税金和利润形式上缴国家的部分约占70%左右，企业所得约占30%左右，其中用于职工奖励基金的部分约为8%。

到l984年，国有企业留利占实现利润的比重，由改革前的5%上升到25%。

[4]

实行利改税的结果表明：

在解决国家同企业的分配关系上找到了一条比较有效的途径。

利改税以后，税率固定，企业同国家之间的分配关系固定下来，从法律上保证了国家财政收入稳定和均衡入库，保证了国家得大头，企业得中头，个人得小头，既能使国家财政收入稳定增长，又能够使企业心中有数，企业留利也可在增产增收中稳定增长。

企业经营管理得好，可以多得；经营管理得差就少得。

这就增加了企业积极挖掘潜力、提高经济效益的动力和压力，加强了税收的监督作用和促进企业搞好经济核算，这是一；二是依照税法征税，可以初步避免实行利润留成、盈亏包干办法存在的争基数、吵比例的扯皮现象；三是有利于配合其他经济改革，逐步打破部门和地区界限，按照客观经济规律的要求，调整企业结构，合理组织生产；四是国家可以利用税收这一经济杠杆，根据宏观经济的需要，对不同的行业、企业和产品采取调整税率、减免税等措施，调节生产和分配，促进国民经济协调发展。

但是，利改税的第一步还是有缺陷的。

其主要问题有三点：

①还没从根本上解决好国家同企业的分配关系。

“税利并存”的办法，企业纳税后还保留一块税后利润，国家同企业还得用包干或分成等办法进行再分配，因此还不能真正体现企业的盈亏责任制。

②由于价格体系不合理，行业与行业、企业与企业之间利润水平悬殊，苦乐不均。

利改税第一步是在这种不平衡、不合理的基础进行的，因此还没有完全起到鼓励先进、鞭策落后的作用。

③企业所得税和税后利润的分配，仍然是按照企业的行政隶属关系划分的，也就难于削弱“条条、块块”因自身经济利益而对企业进行不必要的行政干预，行政领导仍然是企业的真正主宰者。

（2）实行第二步利改税

为了克服第一步利改税的各种弊端，进一步完善税制，更充分地运用税收的调节作用，力求通过合理设置税种和税率，更好地调节国家和企业、企业和企业之间的分配关系，确保国家财政收入的稳定和增长，同时也让企业获得更大的自主权，具有更大的活力，又有更大的压力和责任。

1984年9月18日，国务院批转了财政部关于国营企业推行利改税第二步改革的报告和试行办法[5]，并决定从1984年10月1日起，试行第二步利改税。

第二步利改税的主要内容，是将国有企业原来上缴国家财政的税利，改为向国家交税，即由原来税利并存改为完全交税。

第二步利改税仍然是在价格不合理、短时期又难于解决的情况下进行的。

通过增加税种，合理确定税目、税率，实行多次调节，对促进价格体系、劳动工资制度和分配关系的调整和改革，充分发挥税收的经济杠杆作用，起了很大作用。

它缓解了由价格不合理所带来的矛盾，使企业在利润悬殊状况有所改善的情况下开展竞争，有利于鼓励先进，鞭策落后。

第二步利改税后，企业不再按行政隶属关系上交利润，有利于合理解决“条条”与“块块”、中央与地方的经济关系。

但第二步利改税，也有明显的缺陷和局限。

从本质上说来，无论第一步利改税，还是第二步利改税，都不可能从根本上解决政企分开以及使企业成为自主经营、自负盈亏的市场主体问题。

具体说来，第一、二步利改税都有混淆税利不同功能的不妥之处。

第二步利改税没有也不可能解决合理确定调节税的问题，因而不能解决企业之间的苦乐不均和鞭打快牛问题。

而且，就实践结果看，由于所得税率过高，企业创利大部分都上交国家，严重影响了企业的积极性和发展后劲。

随着时间的推移，这种弊病愈趋严重。

以致后来不得不由实行第二步利改税，改行以承包为重点的多种形式经营责任制。

二、“两权”分离的实践（1985-1992年）

依据有计划的商品经济理论，在1984-1992年期间，国有企业进行了以“两权”分离为特征的改革。

这项改革主要包括两个方面：

①对国有大中型工业企业实行承包责任制（这是重点）。

②对国有小型工业企业实行租赁经营责任制。

另外，对少数有条件的大中型工业企业还实行了股份制试点。

（一）对国有大中型工业企业普遍实行承包制

（1）承包制的开始推行

经过1979-1984年的改革（包括扩大企业自主权、实行经济责任制和第一步利改税），总的说来，国有企业活力有了一定的增强。

由于许多扩权措施不落实，特别是由于这些改革本身的局限性，国有企业特别是国有大中型企业还没有真正活起来。

据统计，1984年全国独立核算的大中型工业企业5837个，占工业企业总数不到2%，占固定资产总数的66%，占工业总产值的47%，占上缴利税的66%。

其中，搞得比较活的只占大中型企业总数的15%左右，处在变活过程之中的占65%左右，基本没有活起来的占20%左右。

[6]1984年10月以后实行的第二步利改税，虽有积极作用，但也由于其本身的局限性，特别是由于所得税率过高，影响了企业的积极性和发展后劲，以致造成了工业企业利润从1985年8月至1987年3月连续20个月滑坡的严重后果。

[7]

因此，要深化旨在增强企业（特别是大中型企业）活力的改革，除了要把国家规定的下放给企业的自主权坚决落实到企业以外，就是要把改革的重点放到转变企业的经营机制上。

即依据所有权和经营权分离的原则，实行多种形式的承包经营责任制，使企业真正成为自主经营、自负盈亏的经济实体。

因此，在1986年进行承包经营责任制试点的基础上，1987年5月国务院决定在全国普遍推广承包经营责任制。

当时，促成这一点的还有一个重要因素。

1987年第一季度，预算内工业企业成本比上年同期上升5%，亏损面增加40%，财政收入下降2.3%。

[8]这似乎是经济滑坡的预兆。

为了防止这一点，推广承包经营责任制，就成为势在必行的事了。

经过推广，到1987年底，在11402户国有大中型工业企业中，实行承包经营责任制的达8843户，占企业总数的77.6%。

其中，实行两保一挂的（即保上交利税和技术改造，上交利税与工资总额挂钩）为1364户，占承包企业总数的15.4%；实行上交利润递增包干的为2029户，占22.9%；实行上交基数包干、超收分档分成的为3337户，占37.7%；实行企业资产经营责任制的（即对企业增长利润只收3.5%的所得税，并将税前还贷改为税后还贷）为580户，占6.6%；实行亏损包干的为683户，占7.7%。

承包期在三四年以上的，占承包企业总数的64%。

推行承包经营责任制，增强了企业活力，使承包企业的经济效益一般均好于未实行承包的企业。

同1986年相比较，1987年实行承包的国有大中型工业企业完成产值2452.1亿元，增长11%，比未实行承包的企业增幅高出0.5个百分点；销售收入2797.2亿元，增长18.2%，比未实行承包的企业增幅高出2.3个百分点；实现利润291.1亿元，增长14.8%，比未实行承包的企业增幅高出10.2个百分点；上交国家财政收入增长4.7%，而未实行承包的企业还下降了21.8%。

[9]这样，推行承包经营责任制，就大大缓解了由实行利改税带来的问题。

同时增强了企业的活力，又保证了国家财政收入。

当然，这年推广的承包经营责任制也有许多不完善之处。

诸如企业上交国家的指标偏低于甚至负盈不负亏；企业之间也存在苦乐不均，以致鞭打快牛；企业内部责任制也不健全；企业通过涨价获取利润；企业留利中用于发展生产的部分偏少，用于职工消费的部分偏多。

（2）承包制的进一步发展

在上述的暂行条例的规范和指导下，1988年以后承包经营责任制又得到进一步推广，并获得了较好的经济效益。

依据对9937个国有大中型企业的调查，1988年已有9021个实行了各种形式的承包经营责任制，占企业总数的90.8%。

其工业产值比上年增长12.5%，比全部大中型工业企业增幅高出0.5个百分点；实现利税比上年增长20.8%，增幅也高出2个百分点。

[10]

到1990年，大多数实行承包经营责任制企业的第一轮承包期已经到期。

但“八五”计划规定，“八五”期间（1991-1995）还要“继续坚持和完善企业承包经营责任制”。

[11]据此，1990年开展了第二轮承包合同的签订工作。

到1991年初，已有95%的企业签订了新一轮承包合同。

[12]

在签订第二轮承包合同时，针对当时这方面存在的问题，进一步完善了承包经营责任制。

主要是：

形成了包括企业的经济效益指标、发展后劲指标和管理指标在内的综合配套的承包指标体系；调整了承包基数和上交比例；加强了企业的盈亏机制和企业经营者的竞争机制。

总起来说，从1987年开始普遍推广企业承包经营责任制以来，国有大中型企业的活力是有增强的。

依据对710家国有大中型工业企业的调查和统计，1987年活力强的企业有107家，占总数的15.88%；活力中等的有355家，占52.83%；活力弱的有209家，占31.1%。

但到1991年，活力强的增加到157家，比重上升到22.11%；活力中等的增加到358家，比重下降到50.42%；活力弱的减少到195家，比重下降到27.47%。

企业活力的增强，主要得益于实行承包经营责任制。

在被调查的710家企业中，实行国家统负盈亏的企业有18家，其活力度由1987年的61.3下降到1991年的61.0；而实行承包经营的有600家，其活力度由62.7%上升到64.1%。

[13]这些数字表明，在改革的进程中，承包经营责任制是起过积极作用的。

但承包经营责任制仍然有重大局限。

最明显的是，税利合一，混淆了税利的不同功能；税前还贷，也显得不妥，并弱化了对企业的约束功能。

为了克服这些缺陷，在实行承包经营责任制的进程中，也进行了“税利分流、税后还贷、税后承包”的试点，到1992年，进行这种试点的企业达到2500多户。

[14]但这些试点并不能从根本上克服承包经营责任制的缺陷。

问题在于，在实行承包经营责任制的条件下，承包基数和分成比例等指标确定，取决于政府发包部门与承包企业之间的一对一的谈判，既缺乏科学、统一和平等的标准，又不能适应千变万化的市场。

这样很难避免工资侵蚀利润倾向，企业苦乐不均和鞭打快牛倾向，自发涨价倾向以及奖励、福利基金侵蚀发展基金的倾向。

当然，从根本上说来，承包经营责任制度的局限性还在于：

它不能真正做到政企分开，并使企业成为自主经营、自负盈亏的市场主体，不可能使企业经营机制发生根本转变。

因而不能从根本上解决企业活力问题。

我们在前面例举的710家国有大中型工业企业的材料，固然证明了承包经营责任制可以在一定程度上增强企业的活力，但这个材料同时也说明经过1987-1991年5年的实践，活力中等和活力弱的企业的比重还占到77.89%。

另据20世纪90年代初对31个省、直辖市、自治区和计划单列市的统计分析，在国有大中型工业企业中，有活力的仅占20%，有潜力搞活的占50%，无活力的占30%。

[15]形成这种活力不强的状况，有多方面的原因。

但也证明靠承包经营责任制不能从根本上解决企业活力问题。

（二）对国有小型工业企业实行租赁制

租赁经营责任制与承包经营责任制都实现了所有权与经营权的某种分离。

但前者分离的程度更大，因而实行租赁经营责任制企业的自主权更大，在它适用的国有小型企业范围内增强企业活力作用也更大。

所以，在1987年普遍推行承包经营责任制以前，就在一些小企业中进行了租赁经营责任制的试点。

在这以后，对国有小型工业企业，除了对其中的一部分实行承包经营责任制和有偿转让给集体与个人以外，重点是推行租赁经营责任制，并取得了进展。

到1987年底，在88000个国有小型工业企业中，实行租赁经营承包经营、承包经营和转让的达到40000个，占总量的46%。

[16]

依据对43935个国有小型工业企业的调查，到1988年底，实行租赁制和其他经营方式的企业已经达到24660个，占总数的56.l%。

而且，实行租赁制的企业也普遍取得了较好的经济效益。

[17]

（三）推行股份制企业试点

1984年以后，在党的十二届三中全会关于要实现所有权与经营权适当分开，使企业成为相对独立的经济实体的精神指导下，股份制的试点也正式展开。

比如，1984年11月，上海电声总厂发起的上海飞乐音响[9.991.42%股吧研报]公司，就是这期间工业方面建立的第一家比较规范的、向社会公开发行股票的股份有限公司，共筹集资金40多万元。

据对34个省、自治区、直辖市和计划单列市的不完全统计，到1991年底，全国共有各种类型的股份制试点企业3220家（不包括乡镇企业中的股份合作制和中外合资、国内联营企业）。

其中，法人持股的试点企业380家，占总数的l2%；内部职工持股的2751家，占85%；向社会公开发行股票的89家，占3%。

在这3220家股份制试点企业中，按所有制分，原来为集体所有制企业的占63%，原来为国有企业的占22%；按行业分，工业企业1781家，占55%，商业企业942家，占30%，另有金融企业171家，建筑企业58家，交通运输企业28家，其他行业210家，合计占15%。

可见，在股份制试点企业中，主要是公有制企业和工商企业。

在地区的分布方面，股份制试点企业主要集中在东部地区。

其中，内部职工持股的股份制试点企业主要集中在辽宁、山东、黑龙江等省。

据统计，这三省内部职工持股的股份制试点企业约占全国同类企业的80%；向社会公开发行股票的股份制试点企业则主要集中在上海、深圳、浙江、四川等地，共65家，约占全国同类企业的73%。

内部职工持股的股份制试点企业，虽然占试点企业总数的绝大多数，但规模都不大。

其中，职工持股金额约3亿元，占企业股金总额的比重不到20%。

而89家公开向社会发行股票的股份制试点企业的规模则较大，共有股金总额58.1亿元。

其中，国家股27.4亿元，占总数的47%；企业法人股16.8亿元，占29%；个人股8.3亿元，占14%；外资股5.6亿元，占10%。

在89家向社会公开发行股票的试点企业中，上海、深圳有34家在这两市的证券交易所上市，浙江一家企业在上海证券交易所上市。

[18]

据统计，1992年，全国股份制试点企业又发展到3700家，在上海、深圳证券交易所公开上市的有92家。

[19]

股份制试点企业的经验表明：

实行这种企业组织形式，有利于根本转变企业经营机制，使企业成为自主经营、自负盈亏的市场主体，有利于增强企业活力，有利于国有资产的保值和增值，有利于筹集资金，有利于促进经济结构的调整。

比如，在我们前面引证过的710家企业中，1987-1991年，实行国家统负盈亏的18家企业，其活力度由61.3下降到61.0，下降了0.3；实行承包制的600家企业，其活力度由62.7上升到64.1，上升了1.4；而实行股份制的6家企业，其活力度由64.6上升到70.4，上升了5.8，原来的活力度最强，上升的速度也最快。

[20]又如，1988-1990年，深圳五家上市公司利润平均每年增长97%，净资产增长1.3倍，增幅远远超出了非股份制企业。

再如，上述的向社会公开发行股票的89家试点企业，共筹集资金58