我国应急管理的形势和对策.docx

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我国应急管理的形势和对策

　国务院应急管理专家组组长

国家减灾委专家委员会副主任　闪淳昌教授

国　　务　　院　　参　　事

　　一、十六大以来的应急管理工作

（一）深刻的启示

（二）严峻的形势

（三）面临的挑战

（四）“一案三制”建设

（五）宝贵的经验

　二、加强应急管理构建和谐社会

（一）深刻的启示

2003年那场惊心动魄的抗击非典斗争，给了我们两点深刻的启示：

一是在全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的进程中，必须牢固确立和认真落实科学发展观，必须始终坚持统筹兼顾，更加注重经济社会协调发展；

二是一定要更加注重政府的社会管理和公共服务职能，不仅要健全公共卫生应急机制，还要在全社会的各个方面加快应急机制建设。

建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力。

完善安全生产监管体系。

——摘自《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》（2003年10月）

（二）严峻的形势

我国经济平稳较快增长，人民生活水平不断提高，社会政治和治安大局保持稳定。

公共安全形势总体稳定、趋于好转，依然严峻、任重道远。

年均死亡1万多人（近年年均2500人，伤病100万人）；

每年有3亿人口受灾；

年均损失2000亿元；

年均倒塌房屋300多万间。

2.我国的事故灾难严重

一是事故总量大、伤亡大。

二是重特大事故多。

三是我国环境安全形势严峻。

发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在中国近20多年来集中凸现，呈现结构型、复合型、压缩型的特点。

3.公共卫生事件仍然威胁着人民群众的生命和健康

多种传染病尚未得到有效的遏制。

全球新发现的30余种传染病已有半数在我国发现，有些还造成了严重后果（特别是非典疫情和高致病性禽流感疫情）。

重大传染病和慢性病流行仍比较严重。

职业病危害呈上升趋势。

生产、销售假冒伪劣食品药品违法犯罪活动尚未得到有效遏制，食品药品安全事故多发。

重大食物中毒事件每年200起以上，造成200多人死亡，数万群众健康受到伤害。

4.影响国家安全和社会稳定的因素依然存在

在一些地方，群死群伤的爆炸、投毒等恶性案件时有发生，杀人、绑架等暴力犯罪不断。

社会安全形势严峻，违法犯罪活动日趋动态化、组织化、职业化、智能化、低龄化。

由人民内部矛盾引发的群体性事件也明显增多。

国内外极端势力制造的各种恐怖事件危及国家安宁。

综上所述，自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等突发事件每年造成非正常死亡超过20万人，伤残超过200万人，经济损失超过6000亿人民币。

公共安全形势严峻。

（三）面临的挑战

我国经济社会发展进入了一个关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，人们思想观念深刻变化；再加上国际上政治、经济、军事、安全等因素相互交织，地缘、宗教和文化冲突与政治经济矛盾相互作用，不稳定、不确定、不安全因素增加。

第一，城镇化和城市现代化进程的加快。

——城市灾害的多样性；

——城市灾害的复杂性；

——城市灾害的突发性；

——城市灾害的连锁性（次生、衍生和耦合）；

——城市灾害受灾对象的集中性；

——城市灾害后果的严重性；

——城市灾害影响的放大性；

第二，现代工业、高技术和信息产业的高速发展，在为国家和个人提供全新的发展机遇和生活空间的同时，也带来了新的安全风险。

而且，粗放型经济增长方式与公共安全的矛盾依然突出。

第三，随着广大人民群众不断增长的物质文化需求，对公共安全的要求越来越高。

胡锦涛总书记讲：

人民群众的民主法制意识不断增强，政治参与的积极性不断提高，对发展社会主义民主政治和依法治国基本方略提出了新的要求。

人们受各种思想观念影响的渠道明显增多，程度明显加深，思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显增强。

第四，国际形势继续处于深刻复杂的变化之中，和平与发展仍然是当今时代的主流，但世界多极化、经济全球化使世界各国面临着新的挑战。

国际经济贸易的不断扩大，加大了外来有害生物和疫病疫情入侵我国的可能。

第五，恐怖活动，恐怖主义的现实危害上升，际恐怖主义活动对我国家安全和社会稳定的现实威胁加大。

一是持续高发。

2004-2006年全球600起以上。

二是范围扩大。

目前，有“基地”组织背景的恐怖组织网络散布60多个国家和地区，美、俄等面临的恐怖主义威胁加大。

三是手法多样。

绑架、爆炸、募集资金、招募培训、甚至密谋大规模杀伤武器、生化等恐怖手段。

四是意识形态化趋势明显。

第六，难以预料的全球性气候反常和难以控制的自然灾害时有发生，国际减灾战略正在做重大调整。

由单项减灾到综合减灾

由单纯减灾到减灾与可持续发展相结合

由减轻灾害到减轻灾害风险，加强风险管理，立足关口前移

由国家减灾到全球减灾和区域减灾

明确政府、企业、社会和公民各负其责，特别是企业的社会责任

（四）“一案三制”建设

党中央、国务院在深刻总结历史经验，科学分析公共安全形势的基础上，审时度势，做出了全面加强应急管理工作的重大决策，重点是加强“一案三制”工作。

1.国家应急预案体系基本形成

全国应急预案体系框架包括：

·国家突发公共事件总体应急预案

·国家级专项预案25件

·国务院部门预案80件

·省级及地方政府制定的应急预案

·企事业单位制定的应急预案

·举办大型会议、展览和文体等重大活动，主办单位制定的应急预案

2.建立健全应急体制

应急管理体制方面：

主要是在党中央、国务院的统一领导下，坚持分级管理、分级响应、条块结合、属地管理为主的原则。

建立健全集中统一、坚强有力的指挥机构；发挥我们的政治优势和组织优势，形成强大的社会动员体系；建立健全以事发地党委和政府为主，有关部门和相关地区协调配合的领导责任制。

3.加强应急机制建设

建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发事件的能力。

—〈中共中央关于加强党的执政能力建设的决定〉

2004年9月19日

4.建立健全应急法制

法制建设方面：

主要是依法行政，努力使突发公共事件的应急处置逐步走向规范化、制度化和法制化轨道。

并注意通过对实践的总结，促进法律、法规和规章的不断完善。

5.军队系统应急体系建设和对地方的支援进一步加强

2005年-2006年，全军和武警部队参加各种抢险救灾行动2800余次，出动官兵34万余人次，动用车辆机械4万余台次，出动飞机（含直升机）2000余架次，转移疏散群众340余万人，挽回经济损失数十亿元人民币。

2006年底，各部队向灾区、贫困地区一次性捐款2.3亿元人民币，捐棉衣被93万多件（套）。

2005年6月，国务院、中央军委颁布《军队参加抢险救灾条例》，对军队参加抢险救灾的主要任务、与地方人民政府的工作协调关系、动用军队的权限和程序、军地联合指挥、平时救灾准备和经费物资保障等作了明确规定。

（五）宝贵的经验

新中国成立以来，在党中央、国务院的坚强领导下，我们战胜了一个又一个自然灾害，妥善处理了一个又一个事故灾难，成功处置了一个又一个危机。

我们取得了1998年抗洪斗争和2003年抗击非典的的伟大胜利，成功地应对了亚洲金融危机等等，在应急管理工作中积累了许多宝贵经验。

我们应当不断地总结经验教训，不断地提高科学判断形势的能力、驾驭市场经济的能力、应对复杂局面的能力、依法执政的能力、总揽全局的能力。

中国特色应急管理的主要经验

一是党中央、国务院的英明决策和坚强领导；

二是社会主义制度和我们的政治优势、组织优势。

全国上下建立了统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制；

三是突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的方针。

四是依靠法制，依靠科学，依靠群众和社会力量；

五是充分发挥三支队伍的作用，即人民解放军、武警、公安部队和预备役民兵；各个专业应急处置队伍；厂矿企业职工和农村、社区的广大民众；

六是全国人民万众一心和社会各界同舟共济。

在应对重大突发事件中，形成了我们伟大的民族精神——万众一心、众志成城，团结互助、和衷共济，迎难而上、敢于胜利。

这是我们民族生命力，凝聚力和创造力的不竭源泉。

二、加强应急管理构建和谐社会

（一）继续推进“一案三制”工作

以“一案三制”为核心内容的应急管理体系建设是一项利国利民的长期的系统工程，必须继续推进。

重点是：

深化预案，健全体制，完善机制，加强法制。

1.深化应急预案体系建设

（1）必须进社区、进厂矿、进学校、进农村

（2）必须做好风险分析工作

（3）必须做好应急资源的普查和整合

（4）必须增强应急预案的操作性

（5）必须建立健全应急预案和应急能力的科学评价体系

（6）必须加强应急预案的培训和演练

必须做好风险分析工作

风险通常系指面临伤害或损失的可能性。

风险具有不利性、不确定性和复杂性的三维特征。

风险分析是预防为主，关口前移的基础。

应当建立起各级政府、企事业单位乃至全社会的全面风险管理体系。

必须做好应急资源的普查和整合

各地、各部门、各单位要结合实际对各类应急资源，包括人力、财力、物力等情况进行普查，摸清家底，建立人力资源、财力保障、物资保障、基本生活保障、医疗卫生保障、交通运输保障、治安维护、人员防护、通信保障、公共设施、科技支撑等数据库和调用（协调）方案。

必须增强应急预案的操作性

明确回答突发事件事前、事发、事中、事后，谁来做？

怎样做？

做什么？

何时做？

用什么资源做？

要看得懂、记得住、管用。

抓紧抓好应急预案演练

一要突出重点，不要求大求全

二要注重实效，不要流于形式

三要厉行节约，不要铺张浪费

不要怕演练过程中发现问题。

小结：

——

制订、修订应急预案是加强应急体系建设的基础性工作和首要任务。

制订和修订应急预案的过程是一个不断总结经验教训的过程，一个查找薄弱环节的过程，一个改进工作的过程，一个拓宽视野不断学习的过程，是一个与时俱进的过程。

2.贯彻实施应急管理的六项原则

以人为本，减少危害；

居安思危，预防为主；

统一领导，分级负责；

依法规范，加强管理；

快速反应，协同应对；

依靠科技，提高素质。

坚持以人为本：

——

（1）首先以人的生命健康为本；

（2）广大职工和群众既是我们保护的主体，也是我们搞好公共安全工作依靠的主体；

（3）依靠科学，依靠民主，依靠法制；

（4）加强培训教育，提高人的综合素质；

（5）在处置突发事件的全过程，一定要坚持救人第一，并避免发生次生事故，注意救人的人的安全。

3.健全完善应急机制

运行机制方面：

主要是建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急机制。

包括建立健全社会管理机制、监测预警机制、应急信息传递机制、应急决策和指挥机制、应急响应机制、公众沟通与动员机制、应急保障机制（包括应急资源配置与征用）、恢复与重建机制、评估与奖惩机制和国际合作机制。

（1）建立健全应急信息传递机制

加快推进应急平台建设，提高应急处置效率和水平，整合各专业信息系统资源，形成统一、高效的应急决策指挥网络全面推进“110”、“119”、“122”、“120”等多台合一，实现“统一接报，分类分级处置”，并统一社会服务号码（北京12345）

（2）坚持早发现、早报告、早控制、

早解决的应急处置原则

第一时间处置的好坏往往决定损失的大小和处置成本的高低

不管什么等级的突发公共事件发生后（许多突发公共事件开始的时候难以立刻判断其等级），事发地人民政府和有关单位都立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援工作，并及时向上级政府报告。

（3）建立健全公众沟通和动员机制

保障人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。

依法保障公民的：

①知情权；②参与权；③表达权；④监督权。

做好突发公共事件的信息发布工作，利用各种方式动员和组织公众。

（4）依靠社会力量，发挥社会组织和志愿者的作用

坚持安全发展，落实“两个主体、两个责任制”，认真履行企业的社会责任。

在水、电、油、气等工程抢险和各类事故救援中，许多企业，特别是大企业的救援力量发挥了并将继续发挥重要作用。

依靠社会组织，全面动员社会力量参与应急救援工作。

（5）要抓紧建立健全社会管理机制

社会管理机制对应急机制建设起基础性作用。

要进一步完善社会管理和公共服务的职能，提高社会管理水平，改善公共服务质量。

要进一步抓紧建设处理新形势下人民内部矛盾和各种社会矛盾的有效机制、社会治安综合治理机制、城乡社区管理机制等。

要注意加强各种社会管理机制之间的衔接，形成对全社会进行有效覆盖和全面管理的体系。

做好“一案三制”工作成为落实科学发展观、构建和谐社会的重要内容；成为全面履行政府职能，提高执政能力的迫切需要；成为提高企业竞争力和履行社会责任的迫切需要；成为全面贯彻我国外交路线，提高我国国际形象的重要方面；成为人民生命财产安全的重要保障。

（二）全面实施应急体系建设规划

《“十一五”规划刚要》明确提出：

——

1.增强防灾减灾能力

2.提高安全生产水平

3.保证饮食和用药安全

4.维护国家安全和社会稳定

5.强化应急体系建设

《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》（2006年12月）

依靠科技，提高素质和装备

要加强公共安全科学研究和技术开发，采用先进的监测、预测、预警、预防和应急处置技术及设备，充分发挥专家作用，提高应对突发公共事件的科技水平和指挥能力，避免发生次生、衍生事件。

（三）认真学习贯彻《突发事件应对法》

《突发事件应对法》的颁布实施，是应对严峻的公共安全形势的法宝；是迎接国内外突发事件新挑战的有力武器；是坚持以人为本，保障人民生命财产安全的迫切需要；是全面履行政府职能，依法行政，提高执政能力的重要体现；是落实科学发展观、构建和谐社会的重要保证。

（四）深入开展面向全社会的宣传教育

普及灾害中的自救和互救常识，做好预防工作，是减少突发公共事件的发生概率及其造成损失的最有效、最经济、最安全的办法。

（五）进一步加强军民合作

人民军队总是临危受命、迎难而上、敢于胜利，不愧是新时期最可爱的人。

军民团结如一人，试看天下谁能敌。

（六）小结

不断深化应急管理规律性的认识：

——

1，必须坚持预防为主、关口前移；

2，必须坚持立足基层、依靠群众；

3，必须坚持信息先行、快速反应；

4，必须坚持整合资源、强化能力；

5，必须坚持统一指挥、分级负责；

6，必须坚持政府主导、社会参与；

7，必须坚持军民合作、协同应对。

发展是第一要务，安全是第一责任

以人为本，人的生命是最宝贵的价值观

居安思危，预防为主、长备不懈

强化应急能力建设，有效应对危机和风险

安全管理重在过程和细节，安全取决于每一个领导、职工和个人

安全是一个复杂、开放、巨大的系统工程，安全是人类永恒的主题。

忧患意识

责任意识

大局意识

创新意识

科学意识

全球意识

科学的发展观

正确的政绩观

科学的人才观

谢谢大家！

关于闪淳昌教授

闪淳昌，教授，国务院参事，国家减灾委专家委副主任，国务院应急管理专家组组长，北京市应急委员会专家顾问，陕西省应急管理高级顾问，原国家安全生产监督管理局副局长，清华大学、中国地质大学（武汉）、华南理工大学兼职教授。

我国《安全生产法》及多项安全法规标准主要起草人，主持过多起特大事故的调查处理工作，如大连“5.7”空难、烟台“11.24”海难、哈尔滨“2.2”特大火灾等。

在安全生产领域具有丰富的理论知识和实践经验。

自2003年，参与了国家中长期科技发展规划第九专题《公共安全科技问题研究》工作，并担任课题组副组长。

《国家突发公共事件总体应急预案》的主要起草人，2003年－2005年，担任国务院办公厅应急预案工作小组副组长，在国务委员、国务院秘书长华建敏的直接领导下，负责国家突发公共事件总体应急预案和105件专项和部门预案的编制和审核工作，有力推动了全国应急预案体系和应急体制、机制、法制的建设。