食品安全法律规制研究.docx

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食品安全法律规制研究

食品安全法律规制研究

摘要：

食品安全关乎国计民生，是社会关注的焦点，但目前我国的食品安全问题确实又是一个关系国计民生的问题，食品安全隐患层出不穷，给人民群众的生活带来了困扰甚至是威胁，研究如何实现更好的食品安全规制从而保证食品安全，保护人民群众的生活水平不因为黑心商人的作乱而受到影响，具有重大现实意义。

本文在对我国的食品及食品安全进行定义界定的基础上，对食品安全监管的内涵和外延进行研究，并在借鉴国际经验的基础上，提出了重构我国食品安全规制的对策，即深化规制体制改革保证规制实施的高效性，完善食品安全法律法规保证规制手段的先进性，从而实现食品安全规制资源的优化配置，更有效地控制食品风险。

关键词：

食品安全法律规制监管研究

一、食品安全监管相关概念的界定及法理基础

（一）食品、食品安全的定义

1.食品

关于食品的界定，美国在《食品药品及化妆品法》第二条中规定:

“食品为人或动物食用或饮用的物质及构成以上物质的材料,包括口香糖”。

欧盟议会与理事会178/2002法规第二条规定食品为:

“任何的物质或者产品,经过整体或局部的加工或未加工,能够作为或可能预期被人作为可摄取的产品。

”日本《食品卫生法——食品安全基本法》规定:

“食品是指除药师法规定的药品、准药品以外的所有饮食物”。

加拿大《食品与药品法》将食品定义为:

“经过加工销售或直接作为食品和饮料为人类所消费的物品,包括口香糖和以任何目的混合在食品中的各种成分及原料。

”【1】资料来源

中国1995年的《食品卫生法》定义为:

“指各种供人食用的或饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品,但不包括以治疗为目的的物品”。

从以上的界定不难看出,食品的概念并不限于固体意义,饮用的液体同样可以称之为食品;食品的概念也不强调必须经过加工,未经加工的原料同样可以界定为食品;食品的概念也不限于果腹,休闲消遣的食品也是食品。

【1】资料来源

本文认为，食品是可供人类食用或饮用的物质，包括加工食品，半成品和未加工食品，不包括烟草或只作药品用的物质。

2.食品安全

食品安全是静态的结果,是食品安全监管制度希望达到的最终目的;食品安全也是动态的过程,追求安全是监管制度一直行进的历程。

如果食品安全的外延和内涵发生认识上的分歧,将会使监管主体、被监管的食品企业和消费者的认识趋于混乱。

因此,分析食品安全这个概念,对食品安全监管制度有巨大的理论和实践的指导意义。

关于食品安全的界定，联合国粮农组织（FAO）在1974年的《世界粮食安全国际约定》中第一次提出食品安全的概念。

1996年世界卫生组织（WHO）在其发表的《加强国家级食品安全性计划指南》中将食品安全界定为对食品按其原定的用途进行制作和食用时不会使消费者健康受到损害的一种担保。

世界卫生组织对食品安全的进一步的定义为食物中有毒和有害物质对人体健康影响的公共卫生问题。

2003年,联合国粮农组织和世界卫生组织将食品安全定义为:

食品安全是指所有的那些危害,无论这种危害是慢性的还是急性的,都会使食物有害于消费者的健康。

2005年1S022000在《食品安全管理体系》对食品链中的任何组织的要求中规定食品安全为:

食品按照预期用途进行制备和（或）食用时不会伤害到消费者的保证。

从食品安全的定义的发展历程我们不难看出,食品安全是一个综合性的概念,对国家而言,食品安全不仅指不安全带来的公共卫生问题,还包括一个国家是否有充足的粮食供应;食品安全是社会概念,对人类健康的影响,对经济发展的导向都是社会问题的范畴;食品安全是政治概念,食品与国民的生存发展相关,

资料来源1：

黔力,张文涛.《关于<食品安全法>实施后的几点思考》[J].中国社区医师,2010（36）

食品安全的法律法规的出台,反映了食品安全的法律规制的重大意义"。

我国在《食品安全法》中将食品安全定义为:

食品无毒、无害，符合应当有的营养的要求,对人体健康不造成任何急性的、亚急性的或者慢性的危害，食品安全是事关每个人的重大基本民生问题，必须在加强监管、坚决严厉依法打击食品安全违法犯罪的同时必须着力提升整个食品行业的道德诚信素质，这是实现食品安全形势持续稳定好转的根本基础。

【2】资料来源。

综上所述,食品安全的法律概念有两层意思:

一是看食品是否符合国家对食品营养标准的要求,二是看食品是否对人造成了现实中的危害。

（二）食品安全监管的定义

食品安全从小的方面来说可以保障人类的生存和健康,从大的方面来说可以使国家稳定并取得更大的国际竞争力。

可是,食品安全并非一朝一夕可以达成,有效的监管就尤为重要。

监管一词源自于英文Regulation,其根本的意义是指某主体为了使某事物正常的运转,基于一定规则和准则对该事物进行的监督和管理【3】资料来源。

广义的监管定义为“监管是社会公共机构或私人以形成和维护市场秩序为目的,基于法律或社会规范对经济活动进行干预和控制的活动”。

狭义的监管定义为:

“监管是政府以矫正和改善市场机制内在问题为目的,基于法律法规对经济活动进行干预和控制的活动”。

监管可以分为公共监管和自主监管,也可以分为直接监管和间接监管,更可以分为事前监管和事后监管。

按照监管的含义来看,广义上而言,食品安全监管是指社会公共机构和个人为维护市场经济秩序,基于法律和社会规范对食品安全性进行干预和控制的活动。

狭义上而言,食品安全监管是指政府代表国家作为监管主体主动参与食品的安全性的监督与管理,以达到市场上的食品安全不致人发生危险的状态，本文所指的监管主体主要是狭义而言。

（三）食品安全监管的法理基础

监管一词源自英文中的管制（Regulation）和监督（Servision）,其中管制在《新帕尔格雷夫经济学大辞典》中定义为国家以经管理的名义进行干预,其基本意义是指基于监管的目的而制定相关的法政策、标准、规章和法令等。

而监督其基本的意义是指监察和督促被监管者及其业务活动遵守这些政策、标准、规章和法令等,看其是否背离监管的目标,并对违反者给予惩罚。

那么如何制定、实施和惩罚就成为我们必须研究的范畴。

1.食品安全监管的公法规制性

人类社会的冲突在本质上可以视为利益关系的冲突,法是一种非常重要的利益调节器,而法律规范构成了立法者为解决种种利益冲突而制定的原理和原则。

公共利益是支撑监管制度发展的公法价值取向的灵魂，政府基于公共利益和社会利益的保护,对整个社会的经济生活进行干预,这是公共利益理论的基本内容。

在公法价值取向层面看,监管规则的制定和监管主体运用监管权,必须牢牢围绕公共利益的理论运行，政府是公共利益的代表者、判断者、维护者以及促进者,现代公法就是要强化政府对公共利益的责任。

资料来源2：

包昌红.《论我国食品安全法律休系的构建》.湘潭:

湘潭大学硕士学位论文[D],2008:

5

资料来源3：

曹莹.《浅析<中华人民共和国食品安全法>的四大亮点》IJ].科技与法制,2010（9）

法律的宗旨在保障公民基本权利的同时,必须促进公共利益的保护。

食品安全尤其关系到公众的健康,民众的幸福指数,是一种典型的公共性事务,是重要的公共利益的一种。

根据我国的具体情形而言,提倡食品的安全保障实属当务之急,而我国食品行业监管现状却是公法规制不是十分完善，而且执行的过程中存在“有法不依，执法不严”的情况【4】资料来源。

我国的社会主义市场经济是从计划经济演变过来的,政府在经济中的作用不是缺少直接干预,而是缺少按照明确的监管法律制度通过监管机构进行的适度干预,在现代市场经济现状下,应当强调监管的独立性、公正性、专业性和透明性,并且政府监管机构应该做到可信以及可以追责。

食品安全监管必须贯穿于事前、事中和事后。

食品生产之前监管机构应制定合适的市场准入制度,对于不符合准入标准的企业个人坚决阻止在食品行业之外。

在食品生产、加工、运输、储藏、销售的过程中通过质检、抽查等方式及时的发现问题,最大限度的避免安全事故的发生。

如果一旦发生食品安全事故,政府的监管部门应依法严肃对待,从严治理,对于相关责任人给予远超出其预期收益或实际收益的惩罚甚至刑事处罚。

在监管的过程中,应采取积极手段与消极手段相结合的方法,对国家利益、公共利益以及个人利益进行平衡。

2.食品安全监管的法律价值取向

法律价值是指人作为主体,法律作为客体,客体对于主体的积极意义或者有用性,即在两者之间形成价值关系,法律能够符合或者满足人的需要、法律价值属于法律的基本范畴之一。

学界通常把秩序、自由、平等、正义、效益作为法律基本价值，食品安全监管制度的设立应有其基本的价值取向,包括以下三个方面：

（1）安全价值。

国家标准（GB/T28001）对安全给出的定义是:

免除了不可接受的损害风险的状态。

安全概念表明现代人对于危险的预防和避免的要求。

食品是人类赖以维持和生存的基础,一旦食品中有危险的存在,会对人类的生存和发展造成严重的后果，规避这种危险,控制这种危险就显得尤为重要。

安全（Safety）价值就成为食品安全监管中压倒一切的法的价值"。

孟德斯鸠认为“人的安全乃是至高无上的法律"，边沁提出的功利主义理论也把安全提到法律目标之首。

从安全价值的层面上看,食品安全监管的对象在为一定的行为之前,应该能够预见相关法律规定对自己行为的态度,为避免产生危险的结果,使自己的行为合法稳定化,就能保证其产品的质量安全,并尽可能的持续下去。

（2）秩序价值。

所谓秩序是指事务和外部环境彼此和谐共存,以及事务内部各要素的一致性、连续性和稳定性。

人生存和发展的客观基础是秩序,秩序能够保障人类的发展,社会主体进行行为选择的时候可以以秩序为指导。

秩序为法的基本价值,法律最为重要的目标就是保障人的生存权和发展权,维护社会秩序的稳定。

从秩序价值的层面上来说,法律制度就是为了维护社会稳定、安全的状态,都是服务于一定的社会秩序的,食品安全监管制度也不外如此。

市场经济是以市场为资源配置的经济制度,市场的运行依赖于竞争规律的运行。

总的来说,食品市场有序的体现就是稳定性,一般而言,在市场经济规律的作用下,在价格杠杆的调整中,食品市场应当稳定有序的发展,可是竞争虽然对于经济的发展表现出极大的推动力,可是竞争者为了争取更大利润,往往进行不正当竞争,那么维护市场的规则如果不靠法律的话,极其容易被破坏,食品市场的稳定性就必须依靠食品安全监管的相关制度去规制。

资料来源4：

刘宁,张庆.《透视中国食品安全大事件》[M].北京:

法律出版社,2005:

295一297

（3）效益价值。

所谓效益,是指利益和效果,不同于效率,更不同于利益。

效益并不是法律价值的基础内容,是随着法律经济学的发展进入法学家的视野,法学家要考虑法的正义公平性,也要考虑法的效益性,从这个意义上而言,效益可以理解为以价值最大化的方式利用资源和获得满足。

而法律效益的可以定义为:

通过法律对人们行为的控制和安排,使整个利益方案达到最好最优的效果。

在市场经济条件下,食品安全监管制度应进行合理的规划,从法律法规的制定到实施都要实现最好最优的效果。

从微观而言,监管制度的设计既要满足消费者的生存需求,又要满足消费者的发展需求,必须要生存与发展二者并重。

从目前的食品消费的现状来看,一般是低端的产品面向经济不发达的地区,面向低收入人群,而高端的食品则面向发达地区,高收入的人群,为了使中低收入的消费者也能够享受到优质的食品,提高个体的健康水平和整个社会的群体的身体素质,在立足于食品安全的基础上,食品安全的监管要以发展为后续目的。

二、我国食品安全法律规制制度建构历史分析

随着全球食品安全监管的深入开展,各国从强调有机农业到关注绿色食品到制定一系列的食品安全的标准,各地区从关注食品的生产过程中的卫生到监管重点发展到了从农田到餐桌的各个环节,全球的食品安全经历了从不成熟到逐渐成熟的发展历程。

（一）食品安全监管萌芽期

中国在建国后长达三十年的时问里,一直在为国民的温饱而努力,直到1978年基本解决温饱问题后,中国才开始实施严格意义上的食品安全监管。

1978年,我国实行了改革开放,经济体制政治体制发生了巨大而且深远的变化,粮食的供应基本满足了人民群众的生活和生产要求,紧接着人民群众对食品的卫生及安全提出了新的要求,法律制度顺应这种要求进行了开始逐步的健全。

1979年,《中华人民共和国食品卫生管理条例》出台,这部条例的出台标志着中国食品安全监管进入萌芽期，条例共七章二十八条,条例的宗旨和目的是为了加强食品卫生管理,提高食品质量,防止食品污染,预防食品中有害因素引起食物中毒、肠道传染病和其他疾病,增进人民身体健康,更好地为社会主义现代化建设服务。

该条例重大的意义体现在:

以列举的方式定义了何为食品,并对食品原料、食品添加剂和食品包装进行了界定;食品卫生的标准备首次提及;对食品在生产、运输和销售过程中具体的卫生要求进行了规定。

该条例在1982年被修订升格《中华人民共和国食品卫生法（试行）》。

但新的法律制度的认可与实施总是在各个利益主体之间进行博弈的,规制与被规制主体的博弈在社会经济产生巨大变迁的时候尤为激烈。

1984年后,农业及食品发展的任务逐渐从保障食物足够供给的基础上提升为保证农产品的质量安全。

在食品安全监管的萌芽期还是强调食品的卫生,以防治食品引起的各种疾病为目标,并且提出了提高食品质量的要求。

此后,中国的食品安全监管开始转向主要解决食品质量问题的阶段。

（二）食品安全监管发展期

1984年至2003年，中国从计划经济向市场经济转变的过程中,菜市场发展起来，老百姓的餐桌也悄然发生了变化,品种渐渐丰富,蔬菜、瓜果、蛋、禽、肉类摆上了货架,同时统筹解决菜篮子工程，解决副食供应紧张的局面，市民可以尽享丰富可口的各种美食，90年代中后期,中国主要食品总产量保持持续的增长,这个时期人们逐渐注重自身的生存和健康问题,对食品卫生和食品质量的要求越来越高。

概括而言,表现在以下几个方面:

在食品的生产过程中,要求卫生干净、品种优良、营养丰富并且口感好;在食品的加工过程中,要求食品添加剂符合食品卫生标准，防腐剂和人工色素的性能慢慢为人们所了解并且排斥;食品的运输阶段,要求通风和防止腐烂变质,防止细菌的超标;在食品的销售阶段,注重包装的美感,而且关心包装会不会产生食物的二次污染等等。

总之与普通的食品比较起来,这阶段食品监管进入发展期的标志性的事件就是九十年代初有机食品、绿色食品和无公害食品的兴起。

（三）食品安全监管成长期

2003年持续到2004年,安徽省阜阳市吸引了全国甚至全世界的目光，2004年4月前,大量营养素含量全面低下的劣质婴儿奶粉通过郑州、合肥、蚌埠和阜阳批发市场流入阜阳农村销售点。

劣质奶粉导致婴幼儿生长停滞,免疫力下降,进而并发多种疾病甚至死亡。

阜阳市189例婴儿患轻度或者中度营养不良，13例婴儿死亡。

2004年4月19日,国务院总理温家宝批示严查劣质奶粉案,由国家质检总局、国家工商总局、卫生部组成的专项调查组奔赴阜阳,就劣质奶粉坑害婴儿事件进行调查阜阳毒奶粉事件背后的黑幕随着阜阳市法院对婴儿奶粉生产及销售商的刑事一审判决逐渐大白于天下。

而这一食品安全事件留给我们太多的思考:

具有监管权的主体太多,没有牵头机构,出现了七个部门管不了一篮子菜的情况。

《食品卫生法》的处罚力度过轻，危害食品安全的不法分子违法成本太低，执法部门执法力度不到位，行政执法与刑事司法之间脱节。

2004年阜阳大头娃娃事件标志着中国的老百姓对食品安全监管提出新的要求,食品安全监管面对新的挑战，中国的食品安全监管相应进入成长期，在监管主体方面,为了加强食品安全和安全生产监管体制建设,2003年根据《国务院机构改革方案》,在国家药品监督管理局的基础上组建国家食品药品监督管理局,除原职能处,负责对食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督和组织协调,依法组织开展对重大事故的查处。

2008年根据《国务院机构改革方案》,食药局由卫生部管理食品药品监督管理局的建立也是食品安全监管成长期的标志性事件。

在监管的法律制度方面,从2003年开始的一系列的食品安全的恶性事件促使了《食品安全法》的尽快出台，《食品安全法》有以下亮点:

为解决食品安全监管主体过多,没有牵头部门的情况,国务院设立食品安全委员会作为高层次的议事协调机构,指导和协调食品安全监督管理工作。

在第四条明确规定了卫生行政部门、质量监督、工商行政管理部门的职责和权限。

确立了分段监管为主，品利-监管为辅的食品安全监管体制。

三、食品安全规制国际经验及我国食品安全规制重构

（一）食品安全规制的国际经验

国内外的经验证明，食品安全规制的质量如何，关键在于是否有一个接受民众监督、对民众负责的政府积极致力于此。

在一个政府权力失控于人民权利的国家，食品安全常常沦为由权力恩赐的可有可无之物。

因此，我国食品安全规制更为艰难的改革指向，绝不是一部食品安全法所能承载得了的。

加强对规制本身的“规制”，建立高效的规制体制和完善的食品法规是克服食品安全规制失灵缺一不可的制度安排。

1．美国食品安全规制经验简述

设立独立的规制机构是美国食品安全规制的一大特色。

独立规制机构作为一种新型的行政机关集立法、行政与司法三权于一体，独立于国会、总统和法院之外，但又必须对总统、国会及司法机构负责。

食品安全规制机构首先要受到成文法和宪法的控制。

宪法规定总统有责任保证法律的切实实施，总统任命高级行政长官，总统的法规管理和预算办公室很了解重要的法规。

公众向FDA施加压力的渠道主要是通过议会的监督。

美国的食品行政部门有责任对国会进行解释，国会制定食品安全规制机构的经费预算，委员会经常举行工作失误听证会。

法院一般授予FDA相当大的自由裁决权，但FDA的决策依然要受到法院的挑战，司法机构会审查食品安全规制部门执行联邦法律与法规的情况。

虽然和行政程序制度相比，司法审查比较古老，但它和行政程序一样是美国依法行政最重要的机制。

美国的司法审查是根据国会授权的立法严格进行的，既包括普通法院对行政机关的行为是否符合宪法和法律的审查，也包括普通法院对国会制定的法律是否符合宪法的审查。

也即是说，美国的受案范围不但包括裁决（具体行政行为），也包括规章（抽象行政行为）。

之所以如此是考虑到行政机关都有扩大自己权力的倾向，仅有政治制衡是不够的。

司法审查的关键作用在于抑制这种倾向，并令行政当局真正负起责任。

2．日本食品安全规制经验简述

日本对食品安全规制体制进行了比较成功的改革，改革之前，日本的食品安全规制是由农林水产省和厚生劳动省两大机构负责的。

消费者的食品安全意识的提高，以及食品安全事件的屡次发生，导致日本国民对政府原有食品安全规制体制失去信心，要求政府进行改革。

在这一背景下，2003年7月1日，日本国家食品安全委员会经长期酝酿，终于正式成立，日本政府有关食品安全的组织框架和职能分工由此发生重大变化。

目前，日本负责食品安全的规制机构主要由三个隶属于中央政府的部门组成，即：

食品安全委员会、农林水产省和厚生劳动省。

日本食品安全委员会是对食品安全性用最先进的科学技术进行检测鉴定、并为内阁府的立法提案提供科学依据的独立机构。

它有权对农林水产省和厚生劳动省等直接从事风险管理的机构对食品安全的规制状况进行评价、监督和劝告，但没有直接采取奖惩措施的权力。

综上所述，不断完善法律法规，确保规制手段的先进性，是发达国家食品安全规制的共同特征。

发达国家食品安全法律法规和标准体系之所以相对完善，一个重要的原因是充足的科研资金为食品安全相关科研活动的可持续性提供了保证。

强大的科学研究能力为高质量的食品生产、加工和检测提供了科学技术支撑。

在大多数国家的科研资金主要由政府来提供。

发达国家食品安全立法的普遍特点是，对不良企业的违法违规行为给予严厉的惩罚。

（二）我国食品安全规制的重构措施

伴随着《食品安全法》的出台，我国的食品安全规制体制经历了又一次改革。

《食品安全法》规定，“国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故”。

借鉴国际经验，并结合我国实际，笔者认为，重构我国食品安全规制应该从以下两个方面进行完善和加强：

1．深化我国食品规制体制改革，并确保规制决策的合法性和科学性

食品安全委员会与其他食品安全规制机构之间的关系也不清不楚，例如，国际上通行的做法是由食品安全委员会负责风险评估和综合协调，而我国却把以上两个职能赋予了卫生部。

和原有的体制相比新的体制仅仅改变了“群龙无首”的局面（确立了卫生行政部门的龙头地位），但并没有从根本上改变“五龙治水”的顽疾。

这种体制上的弊端在《食品安全法》的实施过程中已经再次暴露出来。

首先，分段监管的体制虽明确了各部门的职责，但每一段并不是一个独立的环节，也无法仅由一个部门来承担。

比如，卫生部门承担综合协调的职责，五项综合协调的职能跨越了从农田到餐桌的各个环节，因而在每一个环节都需要和分管该环节的部门相互配合，才能真正将监管落到实处，其是否具有这种“综合协调”的权力与能力，不能不令人质疑。

其次，目前的分段监管体制与部分食品按品种监管之间也存在矛盾。

如《食品安全法》规定：

“乳品、转基因食品、生猪屠宰、酒类和食盐的食品安全管理，适用本法；法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

”所谓“另有规定”是指监管部门自己的规定，如生猪屠宰的监管就是由商务部来负责。

同一节点由多部门共同监管必然导致“反公地悲剧”。

因此，尽管难度很大，我国的食品安全规制体制改革还需进一步深化。

因此，借鉴国外先进的管理经验，从目前国际上通行的做法来看，在采用综合性食品安全规制体制的国家中，都成立了超越各部门的食品安全综合管理机构，负责风险评估和综合协调，如美国食品安全委员会，日本食品安全委员会，欧盟食品安全局。

笔者认为，尽管单一部门规制体制是防止出现“模糊地带”、堵塞监管漏洞最好的办法，但是从实际情况来看，我国不仅地域辽阔，各地经济社会发展极不平衡，而且食品从业者的规模偏小、地域分散、层次参差不齐，由单一部门全权负责全国的食品安全规制也许并不现实。

因此，建立由独立部门领导、少数部门负责，全社会共同参与，覆盖食品供应链各环节的综合性规制体制，是我国目前比较现实的选择。

国务院下属的质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。

在地方一级，由地方政府依照食品安全法及有关规定确定各监管部门的监管职责。

2．完善我国的食品法律法规建设，确保规制实施的高效性和先进性

目前我国仍处于食品安全风险高发期，《食品安全法》无疑为系统有序地解决当前食品安全问题提供了法律保障。

但是《食品安全法》的出台并不意味着食品安全问题就此破解，笔者认为我国的食品安全法律体系还有待于进一步完善。

完善我国食品安全法律体系的总体思路应当是构建一个以食品安全法为龙头，其他具体法律相配合，附以食品安全技术法规和标准的多种层次的法律法规体系。

具体而言，食品安全法为基本法，在法律体系中处于核心地位，是各单项法律法规的立法依据，为各政府部门制定食品安全政策、规章和制度提供准则；各种单行法律法规对基本法所涉及到的需要调整的领域进行更明确的规定，为行政部门行使食品安全规制职权、履行食品安全保护职责的具体行动或措施提供法律依据；食品安全标准，也是食品安全法律体系的重要组成部分，为食品安全规制提供技术规范。