优秀论文治安学海警执法武力使用问题探究.docx
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优秀论文治安学海警执法武力使用问题探究
海警执法武力使用问题探究
摘要
面对日趋复杂的海洋形势，“大部制”改革后的中国海警在“建设海洋强国”战略背景下开展维权执法，使命艰巨，“6·27”事件再次引发了我们对海警执法武力使用问题的思考。
为了优化海警执法过程中的武力使用，使武力使用得到有效规范，本文对海警执法武力使用的相关概念进行了界定，阐述了海警执法武力使用的必要条件与原则，并以“6·27”事件为视角，找寻海警在执法过程中武力使用存在的规章制度落实不到位、武力选择不当、使用限度把握不到位等问题，提出完善立法、限定情形、规范程序、明确限度等优化海警执法武力使用的对策，以期对中国海警建设和规范执法中的武力使用提供参考。
关键词：
海警执法；武力使用；比例原则；程序
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ProbeintoUseofCoastGuardForceIssues
Abstract
Facedwithincreasinglycomplexmarinesituation,“SuperMinistry”afterthereformofChinesemaritimepolicein“buildingacountrywithmaritimepower”strategyunderthebackgroundofhumanrightsenforcementactivities,missionchallenge,the“6·27”eventisraisedonceagaintoourreflectionsonthecoastguardusedforce.Tooptimizationmaritimelawenforcementprocessintheofforceusing,makesforceusingtogeteffectivespecification,paperonmaritimelawenforcementforceusingofrelatedconcepthasdefined,describedmaritimelawenforcementforceusingofnecessaryandprinciples,andas“6·27”eventforperspective,findcoastguardinlawenforcementprocessintheforceusingexistsofregulationsimplementationunreasonably,andforceselectimproper,andusinglimits,soon,proposedperfectlegislation,andqualifiedsituation,andspecificationprogram,andexplicitlimit,suchasthecoastguarduseofforceinresponse.WithaviewoftheChinesemaritimepolice,buildingandnormativereferencefortheuseofforceinlawenforcement.
KeyWords:
CoastGuard;useofforce;theprincipleofproportionality;program
海警执法武力使用问题探究
一、引言
面对近年来我国日益严峻的海洋形势，党的十八大首次提出“建设海洋强国”战略。
为推进海上统一执法，提高执法效能，国务院“大部制”改革方案将传统的海监、边防海警、渔政以及海上缉私警察等海上执法力量队伍和职责进行了整合，重组国家海洋局。
国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导。
通过此次整合，中国海警成为了我国海洋维权执法活动中最重要的武装执法力量，各界对中国海警也有了更高的期待。
随着当前越界捕捞和侵渔事件频有发生，海警在执法中使用武力不可避免，但由于国内法律的不完善和制度执行的缺失，使海警执法的武力使用不能得到有效的规范，武力使用不当的情形时有出现，如2007年6月27日，海南总队西沙边防支队在参加地方政府组织的海上巡逻检查时，开枪误伤了6名越南渔船民，教训极为深刻。
因此，本文对海警执法武力使用的相关概念进行了界定，阐述了海警执法武力使用的条件与原则，并以“6·27”事件为视角找寻海警在执法过程中武力使用存在的问题，提出优化海警执法武力使用的对策，以期为中国海警建设和海上执法行动提供参考。
二、相关概念界定
（一）海警
中国海警是一支国家依法设置的海上综合执法的武装警察力量，具有警察和部队的双重属性，是国防力量的重要组成部分。
为了维护国家海洋权益，保障海洋开发利用，保护公民人身财产安全，海警担负着在我国管辖海域实施维权执法活动，管护海上边界，防范打击海上走私、偷渡、贩毒等违法犯罪活动，维护国家海上安全和治安秩序，负责海上重要目标的安全警卫，处置海上突发事件等职责。
为了有效地履行职责，在行使行政处罚权和刑事侦查权过程中，海警依法拥有警械、武器使用权与盘问、检查权及继续盘问权等职权。
（二）武力使用
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关于“武力”，《联合国宪章》没有具体定义，《词典》的一般解释为“使用暴力”、“暴力的力量”、“军用”或“武装力量”等，但没有界定武力使用的范围。
广义上讲，武力除了指接触身体（身体的力量控制）和使用警械、武器（包括使用的设备，工具等），意识形态的影响也可称为“以武力相威胁”，是指为达到限制或损坏，对人身或财产所使用的暴力或暴力威胁。
以海警执法为例，在执法过程中通过喊话或使用其他语言命令对方船舶停驶并接受检查，尽管对方不情愿，但在海警的警告下，他不得不服从，否则会产生一系列对他们不利的后果，这都是武力使用的表现。
狭义上讲，武力特指使用具有杀伤和破坏力的器械和装置对人身或财产造成危险或伤害。
本文研究的是狭义上的武力，即武器。
（三）武力使用对象
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海警执法的对象包括所有我国法律和国际条约的基础上有权管辖的人或事物，而武力使用作为海警执法的一个特别程序，其针对的对象并不同于一般的海警执法对象。
按照《联合国海洋法公约》（以下简称《海洋法公约》）的规定，外国军舰或其他用于非商业目的的政府船舶享有不受船旗国以外任何其他国家管辖的完全豁免权。
“外国军舰或其他用于非商业目的的政府船舶”是具有“主权性”的，除了自卫的情形，对具有“主权性”的船舶使用武力，是对船旗国主权的侵犯，显然不能将其看作一般的执法活动。
因此“外国军舰或其他用于非商业目的的政府船舶”不属于海警执法武力使用对象的范畴。
所以，对于本文而言，武力使用的对象是除军舰或其他用于非商业目的的政府船舶以外的外国船舶。
三、海警执法武力使用的条件与原则
（一）武力使用的必要条件
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1.海警对执法海域享有无可争辩的管辖权
沿海国家在管辖范围内实施海上执法是沿海国使用武力的先决条件和基础。
如果沿海国不具备在某些海域的主权权利和管辖权，其执法行动将自始无效，因此更没有使用武力的权利。
管辖权是指国家对其领域内的一切人（享有豁免权者除外）、物和所发生的事件，以及对在其领域外的本国人行使管辖的权利。
国家管辖权是不断发展的，传统上国家是在地理领域，包括领陆，领水及领空和国家的底土上行使管辖权的，而现代国家，尤其是沿海国行使的管辖权已经打破了传统的领域范围，已扩大到沿海国领海的管辖外的水域。
根据《中华人民共和国邻海与毗连区法》（以下简称《邻海与毗连区法》），海警可在毗连区内，对违反我国海关、财政、移民、卫生或安全的法律和规章的人和船舶行使管制权；根据《公安机关海上执法工作规定》（以下简称《海上执法工作规定》），海警在我国大陆架和专属经济区内可对违反公安行政管理法律、法规或者涉嫌犯罪的外国船舶实施紧追，对涉嫌犯罪的人员以及与违法犯罪行为有关的工具或者物品，采取登临、检查、执行逮捕、扣留等措施。
2.海警执法人员适格
由于武力的使用有一定的致命可能，因此鉴于其特殊性，在执法中使用武力被认为是一种极端措施，所以要求海警在执法过程中使用武力的执法人员适格，即必须是经法律授权、拥有武力使用资格的海上执法人员。
一方面，海警执法人员必须要有法律授权。
如果海警的海上执法权未经国家的法律授权，其行使的执法行动是无效的，甚至其登检、紧追、扣押、逮捕等使用武力的行为与海盗无异。
《海上执法工作规定》第四条“对发生在我国内水、领海、毗连区、专属经济区和大陆架违反公安行政管理法律、法规、规章的违法行为或者涉嫌犯罪的行为，由公安边防海警根据我国相关法律、法规、规章，行使管辖权”的规定，明确说明了海警拥有国家授权的执法资格。
另一方面，海警执法人员需要拥有武力使用资格。
海警作为人民警察的重要组成部分，国内现行的《中华人民共和国人民警察法》（以下简称《人民警察法》）、《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》（以下简称《使用警械和武器条例》）、《海上执法工作规定》等法律、部门规章均授权了人民警察拥有武力使用资格。
其中《海上执法工作规定》第九条明确规定：
为及时有效地制止违法犯罪行为，公安边防海警可以依照《使用警械和武器条例》的规定，使用警械和武器。
3.武力使用对象适格且行为违法
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武力使用对象的适格，指的是执法主体在执法过程中使用武力的对象要符合相关国际法的规定，即《海洋法公约》所规定的享有豁免权的军舰和其他用于非商业目的的政府船舶以外的外国船舶。
关于执法对象的行为违法，一是违反国内法。
根据《邻海与毗连区法》，我国有关主管机关有充分理由认为当外国船舶违反了我国法律、法规时，可以对该外国船舶行使紧追权。
紧追是海警机关所属舰艇、飞机以登临、拿捕为目的，对违反我国法律法规、从我国管辖海域向外逃跑的外国船舶进行追逐的执法措施。
也就是说在我国管辖区域内按照公约适用于我国的法律和规章受到侵犯时，我国海警公务船可比照使用紧追权，行使紧追权的船舶在必要时可以合理地使用武力，有效地逮捕被追船舶。
当遇有拒捕、暴乱、抢夺枪支或者其他暴力行为的紧急情况，依照《人民警察法》第十条，人民警察可以使用武器。
当遇有海上劫持船舰或者驾驶船舰等机动交通工具，国家规定的警卫、守卫、警戒的对象和目标受到暴力袭击、破坏，以暴力方法抗拒或者阻碍海警官兵依法履行职责或者暴力袭击海警官兵，危及官兵生命安全等情形，经警告无效后，依照《使用警械和武器条例》第九条，可以使用武器。
二是违反国际法。
违反国际法就是违反国际公约，各国家的军舰或执法船根据有关国际公约在特定海域管辖某些特定行为，行为船在公海或联合国授权的海域违反国际条约、实施违法犯罪行为，各国家的军舰或执法船在必要时可以使用武力。
（二）海警执法武力使用的原则——比例原则
比例原则是行政法上一项重要的基本原则。
最基本的含义是指达到的目的与采取的方式成比例。
学界通说认为，比例原则包含适当性原则、必要性原则和相当性原则三个子原则。
行政法中比例原则是指行政权力的行使除了有法律依据这一前提外，行政主体还必须选择对人侵害最小的方式进行。
比例原则着眼于法益的均衡，是行政法上控制自由裁量权行使的一项重要原则，也是执法中武力使用的根本原则。
1.适当性原则
又称“合目的性原则”。
适当性是指所采取的手段、方式必须是有助于目的的达成，而且手段必须是适当的，也就是说只有使用武力才能达成目标或者有助于目标的达成，即是符合适当性原则；反言之，使用武力对目标无益甚至有碍，则是不适当。
2.必要性原则
又称“最小侵害原则”。
必要性是指所有能够达到目的的手段中，必须选择损害结果最小的手段。
换句话说，在不违反或减弱所追求目的的前提下，应选择侵害最轻之方法，即符合“最小侵害原则”。
这表明武力唯有在已成为“最后手段”时，才可使用。
依据此原则，武力的使用达到自己的目的即可，不可过度地侵害相对人的权利。
3.相当性原则
又称“利益均衡原则”。
相当性原则要求国家所采用的手段必须与追求的利益达成平衡，也就是应在目的与手段间保持适当、正当和合理的比例关系。
就使用武力来说，它是在军事必要的要求和人道主义考虑方面达成平衡。
相当性原则的本质在于不能为达目的而不择手段，当执法人员在执法中遇到攻击时可以自卫，但不能超过必要限度，也就是武力使用的程度问题，使用武力不能超过“所必需和合理的最低程度”。
上述三项原则是相互递进的，在武力使用上又有充分的体现。
适当性原则要求武力使用能够或有助于正当目的的实现；必要性原则要求使用武力要选择侵害最小的手段；而相当性原则是要求使用武力与造成后果的均衡。
它们分别从“目的导向”、“手段选择”、“价值取向”上规范目的与武力使用之间的关系，进而成为衡量海警执法过程中武力使用是否正当的基本依据。
四、我国海警执法过程中武力使用存在的问题
当前海警执法维权形势严峻，热点问题工作难度大。
“6·27”事件发生后，在国内外造成了一定的影响，引起了各级领导高度的重视和关注。
在该事件中，海南总队西沙边防支队官兵为维护国家主权和海洋权益积极配合地方政府参加联合执法活动，作出了一定积极贡献。
但这次事件的发生也确实给我们在海警执法过程中武力使用问题上敲响了警钟，透视“6·27”事件，我们分析海警执法过程中武力使用存在的不足和漏洞。
（一）规章制度落实不到位
西沙边防官兵出海参加海上执勤执法行动携带枪支弹药等武器装备，事前未经上级批准，仅有该支队一教导员审批。
此外，行动过程中使用武器事先未请示，事后也没有及时报告，均严重违反了《公安边防部队执勤执法使用武器规定》（以下简称《执勤执法使用武器规定》）等有关规章制度，反映出部分单位存在着枪支使用随意性大、审批程序不严格、制度规定未落实等问题。
（二）未授权海域越权执法不合法
近年来，越南经常性的进入我国西沙海域侵渔，掠夺我国海洋资源，为维护国家主权和海洋权益，地方党委、政府强烈要求有关职能部门加强对西沙海域的管理，加大对越南侵渔渔船的打击力度。
但是，海警执法必须对执法海域有无可争辩的管辖权。
但在当时，除了北部湾协定水域外，国家并未授权公安边防部门在南海及其他海域查处外国侵渔渔船。
因此，西沙边防支队并不具有在该海域的管辖权，其执法活动已超出了其拥有的执法权限，存在“越权执法”情况。
（三）武力使用选择不合理
在涉外活动中使用武力应当尤为慎重，稍有不慎就会引起外交交涉、干扰上级工作、损坏部队形象。
因此在武力使用时限度的把握就显得十分重要。
使用武力的目的是要将其制服，而非致伤甚至危及生命。
因此，在使用武力时要充分考虑到武器的威力和杀伤性，选择适当的武力。
同时，在射击过程中应当遵循首先射击船上的非要害部位；如其仍拒不服从或有所抵抗，可对该船驾驶台等部位射击；如其继续对抗或有可能逃脱，可对该船水线部位射击。
而该支队没有充分认识到“81—1”自动步枪的穿透力并且直接对越南船船体下部射击，从而导致了6名越南渔民受伤。
存在着武力选择不当、使用限度把握不到位的问题。
（四）执法执勤条件考虑不充分
在此次出海执法执勤中，该支队租用的地方摩托艇较海警应装备的海上执勤巡逻船艇稳定性差，客观上不具备恶劣海况下出海执法执勤条件，自身的安全无法得到有效的保障，增大了使用武力时误伤的可能性。
五、优化我国海警执法武力使用的对策
（一）树立大局意识，减少外交冲突
“边境无小事，事事通中央”。
我国的海警执法工作具有国际外交复杂性、管辖海域特殊性、执法工作涉外性的特点。
这要求我们在执法过程中特别是在使用武力时，要时刻保持清醒的头脑，树立大局意识，增强政治观念，始终从维护国家利益和睦邻友好外交大局的高度，严格执行纪律、落实规定，尽最大努力避免在执法过程中因武力使用不当而引发涉外事件，避免影响国家的外交大局。
（二）完善相关立法，加强法律保护
当前海警在武力使用上存在着宏观上“过松”和微观上“过紧”的问题。
一方面，尽管国内现行的《人民警察法》、《使用警械和武器条例》、《海上执法工作规定》、《执勤执法使用武器规定》对武力使用有一定规制，但其主体多为人民警察和公安边防警察，并没有考虑到整合后的海警人员构成、执法任务和地域的特殊性。
海警执法区域主要在海上，武力使用受到气候、航速等诸因素的制约，显然，这些规定并未在海警执法的特殊性上予以适当的考虑。
同时，上述文件主要规定了武力使用的范围、情形及法律责任，看似是对武力使用的约束，但在程序、限度等方面依然过于模糊，可操作性不强。
另一方面，由于武力有致命性的特点，一旦使用，其后果难以估计，加之部分规定对武力使用限制过多，制约性过强，使执法人员“畏惧”使用武力，不仅没有滥用，反而成了不用，甚至导致执法维权活动不能有效进行。
因此，我国有必要制定专门的海警执法武力使用规范，使海警在执法过程中合理、有效地使用武力，真正做到有法可依。
（三）规范武力使用，严格执法制度
1.限定武力使用情形
（1）因正当防卫而使用武力
海警代表国家行使海上执法权，同时也享有维护自身合法权益的权利。
如果遭受不法侵害或攻击，可以使用武力进行正当防卫。
我国安全部、司法部《关于人民警察执行职务中实行正当防卫的具体规定》，对人民警察执行任务中实行正当防卫问题，做了具体的规定：
人民警察执行职务中实行正当防卫，可以按照国务院批准的《使用武器和警械的规定》，使用警械直至开枪射击。
因此，中国海警的执法船在执行公务中如果遭到攻击可以使用武力进行自卫，但只有当违法嫌疑船舶或船员对我海警执法船或执法人员的安全造成真实或可能即将发生的威胁时，使用武力才是正当的。
（2）因执法维权受阻而使用武力
近年来，国家海洋形势日趋严峻，为对我国管辖海域进行有效管理，新整合的中国海警队伍加大了海洋行政执法力度。
2014年，仅北海分局全年海上执法巡航2.3万余海里，陆域巡视近17万公里，航空执法150架次，平台值守180天；海域维权执法坚决有力，先后派出6艘主力执法船舶赴南海开展维权巡航任务。
从国际实践来看，当沿海国的执法维权活动不能正常进行时，即沿海国喊话嫌疑船要求停船警告无效后，可以使用武力，同时要求必须使用武力时应以必要程度为限，不能超过合理需要的程度。
这一原则得到了各国在海上维权执法实践中的广泛认可。
海上的执法维权难免会遇到各种阻碍，例如：
拒不停船，加速前行妄图摆脱紧追，向执法船进行攻击等，如遇此情况不使用武力，嫌疑船就可能逃逸甚至造成我方的伤亡。
因此，使用武力就成为了实现海警执法的重要手段和必要保障。
（3）因打击海上犯罪而使用武力
按照相关法律规定，海警舰艇判明有暴力犯罪行为的紧急情形，经警告无效的，可以使用武器。
《海上执法工作规定》第六条第一款指出：
公安边防海警依法履行预防、制止、侦查海上违法犯罪活动，维护国家安全和海域治安秩序职责。
因此制止和打击海上违法犯罪是海警执法的重要内容。
《海洋法公约》的一个重要部分，也明确给出了军舰、军用飞机等政府授权的执法船舶对海盗行为、贩卖奴隶行为、非法贩运麻醉药品和精神药物、非法广播行为等国际犯罪享有的执法权。
如前文所说，海警是人民警察的重要部分，那么海警执法行使的就是一种警察权，就好比在本国境内，警察对无视警察警告的逃犯有权采取武力措施。
海警在我国管辖海域内发现危害我国领土主权和海洋权益的各种海上犯罪行为、在公海或任何国家管辖范围以外的任何其他地方发现的国际海上犯罪行为，或有合理理由相信船舶或飞机在海上从事犯罪行为的，有权采取适当的强制措施直至使用武力。
总之，海警执法中的武力使用主要有上述三种情形，只有当使用武力有助于实现对不法侵害的有效防卫、保障海上执法的顺利进行、打击海上违法犯罪的目的，才可以使用武力，即遵循“适当性原则”。
2.规范武力使用程序
（1）执行任务前请示是否携带武器
《执法执勤使用武器规定》第三条规定：
执行执法执勤任务前，要对武器的使用提出明确的要求。
部队不得擅自携带使用武器，如造成严重后果，将追究相关领导责任。
（2）表明执法身份、命令其停船受检
表明执法身份是行政执法的必要环节，对犯罪嫌疑人有一定的震慑作用。
（3）判明情况
判明情况，是指对现场发生的暴力犯罪行为及犯罪行为人做出的准确判断。
《使用警械和武器条例》第九条规定了警察可以使用武力的十五种情形，即警察必须确认各种暴力犯罪行为发生时，才能决定使用武力。
客观上讲，没有或不能认定《使用警械和武器条例》第九条规定的行为发生，就不能使用武力。
当判明嫌疑人或船舶正在实施犯罪行为，应当对其予以警告。
（4）警告
对表明身份后继续实施违法行为的嫌疑人或船舶，按照国际法的有关规定和国际惯例，在使用武力之前应当先进行警告。
警告是武力作为最后手段使用之前，必须向危害人员发出的一个明确清楚的信号，警告信号必须用灯光、旗语或其他视听可及的视觉或听觉信号，命令其立即停止非法侵犯行为。
通过警告表明我方消除危机的决心和能力，可以发挥一定的威慑作用，从而避免使用武力。
若警告无效且情形紧急，可以立即向上级请示使用武力。
（5）请示使用武力
《执法执勤使用武器规定》第三条规定：
使用武器前如时间允许应当请示，经批准后方可使用。
该规定是对于执法官兵在使用武器时自由裁量权的一项重要的约束制度，是武力使用必不可少的程序环节。
但是，由于武力的使用一般都具有紧迫性的特点，现场的情况瞬息万变，如果批准程序过于复杂，会使之前需要请示的情形转化为不需要请示而可以直接使用武力的情形，这不仅使审批变得毫无意义而且会使一线执法人员处于更加危险的境地。
因此，本文认为海警在执勤执法使用武力时应遵照《执勤执法使用武器规定》第三条“各级领导特别是支队、大队级领导要靠前指挥”，避免了请示主体与批准主体分离、批准主体与现场情况脱节的问题。
同时要赋予一线指挥员相应的临战处置权，以免贻误战机。
（6）警告性射击
警告性射击一般是指对空开枪或开炮或鸣炮示警。
对空开枪即鸣枪示警，指向天空发射子弹或向对方发出空爆弹、信号弹进行警告。
鸣炮示警时，可向其前方掠过船首方向炮击进行警告，或进行无损害性的对空鸣炮。
海警执法中使用武力应当遵守“先警械后武器”、“可小勿大”、“可少勿多”和“重在效果”的原则，如与目标距离较近，可以炮声辅以炮口火光警告；如与目标距离较远，以炮弹爆炸水柱警告。
2013年3月20日，4艘越南渔船非法进入我西沙群岛领海基线以内捕捞作业，我海军巡逻舰艇要求其离开，在鸣笛、喊话、手旗指引等多种方式反复劝告无效的情况下，我海军舰艇对空发射了2发红色信号弹予以警告。
沿海国在海上执法时，向不服从指令的船只进行鸣炮示警己经被国际社会默认为可以接受的惯例，在国际海上执法实践中屡见不鲜。
（7）损害性射击
在警告性射击无效后，可对可疑船舶进行损害性射击即对船体进行武力打击。
损害性射击的目的并不是要将可疑船舶击沉或致人死亡，而是使其屈服，停止继续航行。
因此，损害性射击，应当首先射击船上的非要害部位；如其仍拒不服从或有所抵抗，可对该船驾驶台等部位射击；如其继续对抗或有可能逃脱，可对该船水线部位射击。
因此，在海警执法过程中，应避免故意击沉船舶。
此外，为了拦截可疑船舶并采取执法措施，武力打击时应把握好射击的部位，适当控制射击的弹药数量；在可疑船舶没有抵抗能力时，应当采用打打停停的间歇射击，以观察其反应。
损害性射击应当以其不再继续前进，表示服从、接收停船检查时止。
（8）海警执法人员使用武力的，应当将使用武力的情况如实向所属机关书面报告。
总之，海警在执行执勤执法任务前，如须携带武器需请示上级同意。
执法过程中应尽量避免使用武力，在表明执法身份，判明情况紧急，警告无效后，决定不得已使用武力的情形下，经上级批准后，要严格遵循武力使用的程序，按照警告性射击、损害性射击依次进行，并且在使用武力的整个执法过程中要严格按照有关授权、依照国家法律、法规和部队的
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