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中国行政史
中国行政史
【导言】
一、中国行政史课程的性质、学习对象和主要内容
中国行政史是行政学的一门专业基础课。
它的开设旨在为学习行政学奠定基础知识。
本课程学习的对象是中国古代和近代的行政制度。
在时间跨度上比较长，从夏商周到中华人民共和国成立，分为两个历史时期。
●在具体内容上包括下面几个方面的内容：
（1）中国古代和近代各个历史时期的中央行政制度及其演变。
（2）中国古代和近代各个历史时期的地方行政制度及其演变。
（3）中国古代和近代各个历史时期的行政运行。
（4）中国古代和近代各个历史时期的行政监察制度及其演变。
（5）中国古代和近代各个历史时期的行政人事制度及其演变。
此外。
还要了解中央和地方的关系；中国行政制度演变的主要原因，等等。
二、学习中国行政史的目的和要求
1、通过本课程的学习，熟悉中国古代和近代行政管理制度的主要内容，要做到比较系统和比较具体。
2、通过本课程的学习，了解中国行政制度发展的基本规律，并对这些问题进行思考和研究。
●如果达到上述的目的，又有几个方面的作用：
（1）能够丰富我们行政管理的知识，提高我们的素质。
借鉴中国历史上行政管理的经验和教训，提高我们分析问题和解决问题的能力，增长我们的才干。
（2）有利于建设中国特色的行政管理的学科。
中国行政史的历史悠久，有非常丰富的行政管理的典章制度，有非常丰富的行政管理的资料，世界上没有一个国家可比。
如果能够很好的挖掘和利用，就能够建设中国特色的行政管理学科。
目前在这方面做得很不够，还处在起步阶段。
（3）有利于建设中国特色的行政管理制度。
一个国家的行政管理制度是建立在一定的历史遗产基础上的。
了解自己，了解别人，才能建立符合国情的、有效能的行政管理制度。
●学习要求：
掌握中国行政史的基本知识（主要历史时期的）；
掌握中国行政制度演变发展的知识；
掌握相关的行政管理的理论；
了解中国行政制度演变发展的原因及其规律。
三、学习方法
1、学好教材作为基础，同时尽可能阅读多一些参考书。
2、在认真读书的基础上尽可能多动脑筋思考。
●参考书：
1、《中国政治制度史》有多种版本
2、吉林文史出版社的“中国历代典章制度研究文库”汉、唐、明清等主要历史时期的书籍
3、葛剑雄主编，长春出版社的系列丛书“制度文明与中国社会”
4、袁刚《中国古代政府机构设置沿革》黑龙江人民出版社2003年
5、历代官制
【第一讲中国古代行政制度的特点】
我国古代行政制度与世界各国行政制度相比，有其明显的特点。
其主要如下：
一、中国行政制度建立比较早和比较完备。
如果从商代算起有3600多年的历史。
在西方，古希腊、古罗马的行政制度大约建立在2600年前，而且后来中断了。
西欧英、法等国家是在15世纪以后才建立起近代的行政制度。
四大文明古国的埃及、巴比仑和印度，虽然它们也很早建立了行政制度，但是他们的行政制度后来也中断了。
我们中国拥有丰富的行政管理的典章制度，从中可以证明我国行政制度的历史悠久和完备。
《通典》200卷，唐代杜佑编撰，历时35年，记述上起传说中的唐虞，下至唐肃宗时期的典章制度。
有职官、选举、兵刑和州、郡等等内容。
《通志》200卷，南宋郑樵编撰，记述上古至宋代的职官等等典章制度。
《文献通考》348卷，宋元之际马端临编撰，记述上古至宋宁宗时期的典章制度的沿革，资料更为详细，尤其是宋代。
还有《续文献通考》一是明代王圻所撰，254卷，与文献通考相衔接；另一为清代官修250卷，记述宋至明的典章制度比较详细。
《唐六典》为唐玄宗时期官修，共30卷，关于唐代国家机构的设置，官员的编制与品级、职责权限，官吏的选拔、任用、考核、奖励惩罚、俸禄和退休制度等等。
明朝和清朝也修了《明会典》和《清会典》。
中国古代很早就形成了完备的官僚制度也是一个证明。
战国时期开始形成官僚制度，也开始形成规范化的官吏选拔制度，这也是世界各国所没有的。
明史记述：
“历代官制，汉七千五百员，唐万八千员，宋极冗至三四万员。
本朝自成化------合文职盖十万余。
”
法国汉学家谢和耐说：
中国最突出的成就之一是在一种漫长的历史过程中发展了人类社会史上最为完善的复杂政治组织形式，令人感到非常惊奇和瞩目的是一种统一的施政制度在如此早的时代就得扩大到一个如欧洲一般辽阔、其人文差异也是可以和欧洲相媲美的大世界中。
二、以专制君主制度为主体建立行政制度
中国古代的政府体制是君主制，而且是专制君主制，没有其他政体。
行政制度无论如何演变都离不开专制君主制。
王权无限。
商周时期的王对诸侯有生杀予夺的大权，皇帝的权力更是至高无上。
史记就说“天下事无大小皆决于上”。
我国古代的思想家对政治制度的探讨也离不开君主制。
葛洪、鲍敬言；罗隐（《明君论》），黄宗羲等皆如此。
这和西方自古以来就有多种政体不同，奴隶制时代、封建制时代均如此。
三、国家权力没有明确的划分
君主拥有国家所有的权力，按照现在的观点看，拥有立法、行政和司法权；丞相如此；地方的郡州府县长官也如此。
虽然中央和地方政府部门有大致的职能划分，但是这是为管理的方便而设置的。
在实际的国家管理中、在行政运行中常常没有按照职能进行。
四、建立了比较系统的行政监察制度
从战国开始，特别是从秦汉开始，就建立了比较完备的行政监察制度。
这是适应官僚制度建立的需要而设置的，这个制度随着时间的推移而不断发展完备。
成为中国古代行政制度中的重要部分，也是很有特色的一部分，并对我国近代和现代行政制度都有重要影响。
【第二讲商、西周的行政制度】
一、商朝的行政制度
相对于夏朝，商朝的历史有比较多的文献资料和考古资料的证明。
关于商朝的行政制度有文献资料、有金文和甲骨文等供研究，能够比较清楚地说明。
1、中央行政官员：
1）商王。
2）主要政务官：
尹、保、宰。
这些官员相当后世的丞相或宰相，是商王的谋臣和助手参与最高决策和指挥政务。
如商汤时的伊尹，姓伊，名挚。
史记说伊尹名阿衡，“亦日保衡，皆伊尹之官名”。
西周初期的铜器上，尹、保通用。
伊尹曾经摄政，汤的孙子太甲即位后不理政事，结果被伊尹放逐于桐宫。
3年后，彻底反省悔改后才被迎回“授之政”。
伊尹死后被“以天子礼葬之”甲骨文有不少祭祀他的记载。
仲虺，与伊尹同时代，为“汤左相”。
伊陟，伊尹的儿子，帝大戊时立为相。
宰是奴隶总管，地位很高。
如史书上记载，商王武丁即位时“三年不言，政事决定于冢宰”。
3）一般官员：
卜、巫，占卜、祭祀之官。
商朝时候的人很迷信，无事不占卜。
学者们研究甲骨文发现，很多是关于占卜的。
祭祀也很多。
《左传》上说“国之大事，在祀与戎”。
有些学者认为商王朝有一个庞大的贞人集体“多卜”。
沟通神人之间的关系。
作册，史官，记载朝廷大事的官员。
臣，有多种，如有小籍臣、小众人臣、小丘臣、小多马羌臣。
这是管理具体政务的官员。
“小臣令众黍”。
亚、射、多射、服，这些为一般武官。
2、地方官员：
商朝在中央和地方关系方面是实行内外服制，即商王直接控制的地方称为内服，是王畿及其附近地区，其余的地方称为外服，建立诸侯国。
诸侯国的来源主要两类：
一是臣服于商王的部族，商王给他们封号；二是分封功臣和妻、子，开了分封制的先河。
如武丁之子子奠封为侯，称为“侯奠”；武丁之妻妇好也有封地。
诸侯是各地方的最高行政长官，在封地中建立自己的管理机构。
中央和地方的关系体现为：
一方面，中央要保护诸侯的安全；调解诸侯之间的纠纷。
另一方面，诸侯对中央的义务是及时报警，保卫边防，甲骨文有很多在这方面的记载；随王出征；进贡财物；为王室服役，甲骨文记载商王令攸侯为王室耕种籍田的事。
诸侯也分为等级，势力比较大的称为“方伯”。
如周文王被称为“西伯”。
中央和地方关系主要靠实力维系，实力的变化时诸侯会反叛。
周武王伐纣王时有800诸侯附从他。
3、行政人事：
人事大权掌握在商王和诸侯手中。
实行世卿世禄制，王位和诸侯世袭，兄终弟及；官职也由贵族担任，也是世袭。
但是也有人认为商王也选拔有才能当宰辅，如伊尹的出身有两种说法：
一说是陪嫁的奴隶，叫做“媵人”；一说为“隐士”。
二、西周的行政制度
公元前11世纪，周武王灭商，建立周朝。
其行政制度在继承商朝制度的基础上又有发展。
1、中央行政机构及其官员：
1）周王（天子）。
商人只说王之祖先出自天帝，周人直呼周王为天子。
2）政务官及其机构：
（1）师、保，是周王的主要辅佐；卿士寮，是官署，中央行政机构，见周初金文。
师、保为百官之长，姜尚在武王时被称为师，叫做“师尚夫”，在灭商和以后巩固西周王朝的重大活动中，“师尚夫谋划居多”；（史记载）周武王封功臣，姜子牙为首封，是东方大国齐国的始祖。
周成王时以“召公为保，周公为师”“东伐淮夷”。
周公也曾被称为师和“太宰”。
宰为内廷总管，以王关系密切，也可以总领外廷百官。
（2）政务机构中的其他主要官员：
有两种资料，一是文献，《尚书．立政》说有：
“三事大夫”即任人、准夫、牧。
任人也叫“常任”，执掌政务和管理人事；准夫也叫“准人”，准即公平，掌握司法和讼狱；牧也叫“常伯”，负责民政事务。
二是金文，西周金文中常见“三有司”，即“司土（徒）”、“司马”、“司工（空）”，分别负责土地民政、军事武装和工程建设等。
但要注意他们的职能不是完全固定的。
他们下面还要僚属，如金文中还有“司田”、“田甸”、“林”、“虞”等。
文献中的僚属有“大都”、“小伯”、“百工”等等。
3）宫廷内官及其机构：
大史、大祝、大卜，负责文书记事和册命、祭祀、占卜等事务。
大祝是最高祭祀之官，大卜是筮官之长，负责占卜之最高长官，“大史寮”是宫廷内官的官署。
文献中负责宫廷具体事务的官员有虎贲、缀衣、趣马、小尹等。
武官有“司射”、“大亚”、“师氏”等。
2、地方行政制度：
西周实行分封制。
王畿之外是诸侯国。
周朝建立后进行分封，分封的对象为三类：
一是子弟，史书上载“封姬姓之国者四十人”；《荀子-儒效》篇载周武王和周公统一天下时分封71国，姬姓53人。
二是功臣，如姜子牙为首封，成为齐国的始祖。
三是过去的贵族后裔，如商纣王的哥哥微被封于宋，对黄帝、尧舜禹的后裔也有分封。
诸侯国就是地方最高行政长官。
诸侯国也按周王朝的模式建立行政机构。
3、西周的行政运行：
1）形成了礼乐制。
礼是西周统治阶级的行为规范。
2）周王行使的权力有：
（1）主祭权。
祭祀天地社稷和祖先的优先权。
（2）分封权。
（3）任命官吏之权。
包括诸侯国的主要官吏。
（4）调遣权。
（周幽王烽火戏诸侯）。
（5）赏罚权。
授予爵禄或者处罚的权力。
3）诸侯的义务主要是：
接受调遣，朝觐，纳贡，戍边等。
周王对诸侯有生杀予夺的大权。
史载：
“晋侯作宫而美，康王使让之”；周夷王时，齐哀公因为纪侯在周王面前讲了他的坏话，结果给杀了。
史记载“烹哀公而立其弟，是为胡公”。
4）师、保等辅佐周王，为天子出谋划策，行使广泛的权力。
其他官员执行命令，行使相应的权力。
4、行政人事：
1）周王和诸侯掌握着相应的人事大权。
2）形成了宗法制。
主要内容是嫡长子继承制。
3）仍然实行世卿世禄制。
【第三讲秦汉的行政制度】
秦汉时期是我国中央集权的专制君主制的确立时期。
经过春秋战国几百年的发展变化，政治制度从等级君主制向中央集权的专制君主制演变。
行政制度也发生了重大的变化，在中央形成了三公九卿制，在地方形成了郡县制，这些对后世的行政制度产生了重大的影响。
一、春秋战国时期行政制度的变化
（一）春秋时期行政制度的变化
春秋争霸战，有些诸侯国崛起，周天子地位下降，行政制度开始发生重大的变化。
1、中央行政机关的职能开始有了比较明确的划分。
表现在政务官和宫廷内官职能划分清楚，宫廷内官的地位下降。
中央政务官即诸侯的辅佐泛称“执政”，郑叫“当国”、晋叫“中军元帅”、齐曾经叫“相”。
“执政”有助手。
许多诸侯国都设有司马、司徒、司空和司寇等官员及其机构分管军民刑等各方面的行政事务。
宫廷内官有太师太傅、太史、宗人、仆大夫等，只要为王室服务。
还要执掌祭祀、占卜等官员。
这些官员过去地位都很高，但是他们现在的地位都下降了。
2、地方行政区划开始建立。
春秋时期，虽然还存在国野制，但是国野都开始划分行政层级。
如齐国，在管仲时，国设有乡（良人）、连（连长）、里（有司）、轨（轨长）。
5家为轨，10轨为里，4里为连，10连为乡。
野设有属（大夫）、县（县帅）、乡（乡帅）、卒（卒帅）、邑（有司），30家为邑，10邑为卒，10卒为乡，3乡为县，10县为属。
出现了郡、县的行政区划。
公元前688年秦“伐圭戎，初县之”史记载。
楚国也是比较早设县的国家，史载楚武王县权，楚庄王县陈。
最处都设在边境，春秋中晚期开始设在内地。
县的长官为大夫，下设县师、司马、司寇等。
晋国最早设郡，但当时的郡小于县。
3、世卿世禄开始衰落。
春秋前期仍然是世卿世禄制，春秋晚期世卿世禄制开始解体。
这个变化是从卿大夫家臣的选任开始的。
卿大夫有很大的领地，春秋时期有些卿大夫的势力膨胀，如晋国先有祁氏、羊舌氏，后出名的六卿有韩、赵、魏、知、范、中行氏；鲁国有季氏、施氏；卫国有孔氏；宋国有戴氏、桓氏。
为卿大夫管理“家”的最高官员叫做家臣，春秋晚期家臣的选任不限于贵族，不限于本国的人。
如鲁国的阳虎到晋国的赵氏做家臣；齐国的鲍国为鲁国的施氏再家臣；孔子的弟子子路到卫国孔氏家做家臣，仲弓到鲁国的季氏家中做家臣，他向孔子请教治理的方略，孔子说：
“先有司，赦小过，举贤才。
”
家臣制的特点：
家臣和主人没有宗族关系，其职位不世袭；俸禄是禄田中的租税，不是采邑，不能继承；许多家臣都出身平民，如孔子的弟子子路、子羔、冉有；量才用人。
（二）战国时期行政制度的变化
战国时期，专制君主制的行政制度基本形成。
主要表现在：
1、各国都建立了比较健全的中央行政机关。
王下面设有相（或称相国、相邦、丞相，楚称令尹），为百官之长。
相之下设有御史、司寇（秦为廷尉）、内史和将军，分掌民刑兵等政务，官分文武，将相分家。
2、建立了郡县制的行政区划。
战国时期，各国都实行了郡县制，设郡守掌政事，设郡尉掌军事；县设令长主政务，下设丞、尉，分别负责文书和武装。
县以下为乡里，设有啬夫、里正。
3、实行官僚制度。
废除了世卿世禄制，选贤任能，“量能授官”和“以功授官”。
方式主要是：
名人推荐，如魏国的吴起、西门豹、乐羊是翟璜推荐的；自荐，如商鞅、苏秦和张仪等。
通过耕战立功授官，白起、王剪等。
（三）春秋战国时期行政制度演变的主要原因
1、生产力发展，生产关系的变化。
主要表现：
生产工具的进步；铁制农具开始出现于春秋时期，到战国时期已经普遍使用；牛耕也提高了生产力；土地私有制的发展，地主制经济的形成。
国家按土地面积收税，“初税亩”，“什一之税”；农民耕地主的田则为50%，如董仲舒说：
“或耕豪民之田，见税什五”。
这些是行政制度变化的根本动力。
2、兼并战争的推动。
春秋以来各国之间战争越来越频繁，规模也越来越大。
《春秋》242（前722--481）年间有记述的战争213次，灭国53个。
战争由春秋开始的千人到战国时期的10万、几十万人。
为进行频繁和规模巨大的战争，各国要动用全国的人力、物力和财力，还要进行不断的准备，这就需要建立比较有效率的行政制度，否则就可能在战争中失败。
战国时期各国先后竞相变法也是由于这个主要原因。
变法也推动了各国行政制度的变化。
《荀子-强国》日：
秦官吏“出于其门，入于公门，出于公门，归于其家，无有私事也。
，不比周，不朋党”。
《荀子-议兵》日“齐之技击不可以遇魏氏之武卒，魏氏之武卒不可以遇秦之锐士”
3、社会的发展，管理事务的增加。
随着社会的发展，社会管理事务必然增加或者变得复杂，这也会使行政管理发生变化，进而促使行政制度的变化。
如人口增加、版图扩大都会增加社会事务，从而使人口管理、治安管理、赋税管理、兵役管理、区域管理、公共工程管理和其他公共事务管理扩大和变得复杂。
二、秦汉的行政制度
（一）中央行政机关及其长官
1、皇帝：
秦始皇定帝号，他认为自己德盖三皇，功迈五帝。
2、三公：
1）丞相：
设丞相府
⏹“掌丞天子，助理万机”。
⏹总领百官，主持朝政，召集朝议；
⏹参与决定重大政务；
⏹封驳诏书；
⏹任免官吏；
⏹考课百官；
⏹下有司直等属官。
2）御史大夫：
设御史府副丞相，辅助丞相
⏹主管监察，负责律令图籍的管理；
⏹下有御史丞、御史中丞属官。
3）国尉（汉称太尉）
⏹掌武官的考任；
⏹军事顾问。
3、列卿
1）奉常（汉称太常）：
掌朝廷礼仪；宗庙祭祀；文化教育；提供咨询。
下有太常丞、博士等属官。
2）郎中令（汉称光禄勋）：
掌宫殿门户警卫；侍从天子，参与谋议；统率三署郎。
属官有大夫，掌议论；郎三署储备人才的地方。
3）卫尉：
“掌宫门卫屯兵”。
属官有卫尉丞、卫士令。
4）太仆：
掌国家马政。
下有丞、中车府令。
5）廷尉：
掌司法。
属官有廷尉正、廷尉监。
6）典客（汉称大鸿胪）：
掌民族事务和宾礼。
7）宗正：
掌皇帝宗室事务。
属官有丞。
8）治粟内史（大司农）：
掌钱粮赋税。
属官有部丞、有大仓令丞。
9）少府：
掌皇室的生活供应，山海池泽之税。
属官有尚书令丞等。
还有中尉掌京师治安、将作大匠掌建筑工程。
（二）地方行政制度
1、秦朝实行郡县制
关于分封和郡县的争论。
初设36郡，后增加至46郡。
如河套地区的九原郡，岭南地区的桂林、南海和象郡等。
1）郡设郡守、郡尉和监御史。
在京师设内史，与列卿一同参与朝议。
一般以郡守政绩优异者充之。
郡守为一郡之长，下有郡丞、卒吏、主簿。
郡尉负责一郡的军事武装，捕缉盗贼。
监御史是中央派往地方的监督官员。
2）郡下设县、道。
县设令长、县尉。
令长主管一县的政务，下有属吏：
主吏（功曹）主管选用少吏和考核、狱掾、令史等。
3）乡、里、亭。
乡是基层半自治组织，设有三老、啬夫和游徼。
2、汉行郡国并行制
西汉初，有15个郡，到汉景帝时有43个，汉武帝时已达91个。
东汉初106个郡。
郡的长官主要是郡守、郡尉。
郡守的属官有别驾、主簿、功曹、贼曹掾等。
县制与秦基本相同。
西汉末有县道侯邑1587个。
诸侯国。
同姓王开始9个，文帝时先17个，后24个。
景帝时25个。
武帝时减少到20个以下。
东汉也有分封。
初是10个诸侯国，后有增加，公元72年是17个。
乡里也袭秦制。
平帝时有乡6622个，亭29635个。
东汉桓帝（公元153年）时3682个乡，12400多个亭。
（三）汉代行政制度的演变
1、三公宰相制
汉武帝时（前120年）罢太尉，置大司马。
成帝时改御史大夫为大司空。
哀帝时改丞相为大司徒。
东汉时削弱三公的权力，重用尚书台。
汉武帝开始重用尚书，事权扩大。
汉成帝时尚书开始分曹理事。
东汉时扩大尚书台组织，增加尚书的职权，分设六曹尚书，分管专门的行政事务。
尚书台政令的执行机关，权力集中皇帝。
尚书台机构庞大，有尚书令一人，尚书仆射一人，尚书6人，左右丞2人，侍郎36人（每曹6人），令史18人（每曹3人）。
《后汉书．仲长统传》谓“光武皇帝，愠数世之失权，忿强臣之窃命，矫枉过直，政不任下，虽置三公，政归台阁，自此以来，三公之职，备员而已。
”
2、地方行政制度的变化
汉武帝建立13部州，每州设刺史一人，以六条问事，监督地方官吏和强宗豪右，是监察官。
西汉末年一度成为州牧。
东汉改回监察官，但有固定的治所和机构。
灵帝中平5年（公元188年），派中央高级官员（列卿）出任州牧“镇安方夏”，“州任之重，自始而起”。
从此州便成为一级行政区划。
3、行政监察制度的发展
秦汉时御史大夫是中央的最高监察官。
设有御史府。
东汉时设置了以御史中丞为首的御史台为专门的监察机构。
御史大夫为大司空，不理政事。
在秦朝，御史大夫下面有御史丞，统领御史协助御史大夫处理事务；另有御史中丞，具体负责行政监察事务，“内领侍御史，外督监御史”。
西汉初年，行政监察制度不完善，未设监御史，先后以御史、丞相史监察地方。
汉武帝封元5年（前106年），置刺史，把全国划为13个部州，每州一人监察地方。
以“6条问事”，如“强宗豪右，田宅逾制，以强凌弱”，“（倍）背公向私”，“侵渔百姓”等；
征和4年设司隶校尉，负责京辅地区的监察。
监察对象包括皇亲国戚。
丞相府中的司直也负有监察的责任，着重是监察官员对政务的执行情况。
秦汉监察制度的设置有如下的特点：
一是实行垂直领导体制。
御史中丞直接受皇帝指挥，是皇帝的亲信。
汉代的刺史也可以直接上书皇帝，人选主要是博士、侍御史和议郎。
二是监察官位卑、禄薄、权重，有比较好的升迁前途。
御史中丞秩是1000石。
汉代的司隶校尉是2000石，刺史的秩是600石。
前两者可以监督公卿百官。
后者可以监督郡守。
这种设计一方面是考虑监察官员能够尽职尽力，舍生取义。
另一方面，位卑则使监察官员不能干涉正常的行政运行。
“位卑则人情激昂，禄薄则爱惜身家之念轻。
”但良好的升迁前途对监察官员又有很好的激励作用，也不容易被收买。
（四）汉代行政制度演变的原因
1、皇权和相权的矛盾。
汉代相权相当大。
皇帝对丞相拥有大权不放心。
如萧何是刘邦最倚重的功臣之一，但他当丞相时也经常遭刘邦猜忌。
早在楚汉战争时，刘邦就对萧何不放心，经常派人回来“慰问”萧何。
引起萧何的警惕，知道刘邦对自己不放心，遂将子弟能从军者皆送往前方，结果“汉王大悦”。
刘邦当皇帝后，带兵亲征陈烯时，突然派人对萧何封赏“益封置卫”，萧何听从召平之计，让封不受，并倾全家财产助军，以表示绝无叛心，“高帝乃大喜”。
后来刘邦征讨黥布时，不断派人查问相国在做什么？
当时萧何很得民心。
有人对萧何说“君灭族不久矣。
”萧何向他问计。
他说“多买田地，贱贳贷以自污”。
即要萧何故意玷污自己的名声，让老百姓怨恨他。
刘邦知道后“大说（悦）”。
2、地方行政制度的演变与郡的设置不断增加有关系。
秦时47个郡，1000个县；汉武帝太初元年时有91个，西汉末增加至103个，县道侯邑有1587个。
东汉初有郡106个，还有侯国10多个。
3、与西汉后期吏治腐败严重有关系。
史载，汉武帝时土地问题、奴婢问题已经很严重。
公元前107年关东流民已经达200多万。
流民起义不断，如南阳以梅免、百政为首。
楚一带以段中、杜少为主。
汉武帝后来下“轮台罪己诏”，拒绝了桑弘羊提出派5000士卒到轮台屯田的建议。
“深陈既往之悔”，提出“当今务在进禁苛暴，止擅赋，修马复令，以补缺。
”
为此需要加强监察。
（五）秦汉的行政运行
1、中央行政立法。
立法机关及其官员：
皇帝，命为“制”，为百官有司执行的法令；令为诏，为布告天下，晓谕臣民的法令。
丞相，主持法律的制定，参与法律的制定。
汉武帝建立中朝后，内朝官侍中、常侍、尚书等也参与制定法律。
中央法律的制定。
动议有3种形式。
皇帝指示丞相或内朝官草拟法律；在上朝时议定需要草拟某项法律；由一些官员向皇帝建议制定某个法律。
中央行政决策。
决策机关：
皇帝，拥有最高决策权“天下之事，无大小皆决于上”。
丞相及外朝百官；内朝有关官员。
中央决策的方式：
朝会，皇帝勤政时常见的一种方式；由群臣集议后报告皇帝做出决策；皇帝和亲近大臣商议后做出决策；由皇帝独自做出决策。
特殊的是丞相或摄政大臣做出决策。
2、地方行政立法和行政决策。
郡和县都有立法权和决策权。
由郡守和县的令长根据地方政务的需要制定地方法令，布告地方。
3、行政运行
中央政令下达的方式：
第一，诏令同时下达到丞相府和御史府，丞相负责执行，御史大夫把诏令记录下来，保存和备查，同时监督诏令执行的情况。
第二，诏令下达给御史大夫，御史大夫备案后交丞相执行，丞相根据诏令的内容下达有关部门和地方执行。
第三，汉武帝形成中朝后，诏令由内朝官下达给有关部门或地方执行。
地方行政执行。
中央的政令首先下达到郡、国，然后再由郡国下达到县，由县下达到乡亭里。
另外地方政府根据中央政令的精神，结合自己地方的情况制定地方的政策，进行管理。
行政执行的情况：
一般而言，政令得到比较严格的执行。
但是在西汉，丞相有封驳诏书的权力《前汉书．周亚
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