PPP项目操作手册完整版史上最全.docx

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PPP项目操作手册完整版史上最全

PPP项目操作手册（完整版,史上最全）

一、操作基础

　　PPP就是Public-Private-Partnership得首字母缩写,常译为“公共-私营-合作机制”,就是指为了建设基础设施项目,或就是为提供某种公共物品与服务,政府按照一定得程序与方式,与私人组织（社会力量）以政府购买服务合同、特许经营协议为基础,明确双方得权利与义务,发挥双方优势,形成一种伙伴式得合作关系,并通过签署合同来明确双方得权利与义务,以确保合作得顺利完成,由社会力量向公众提供市政公用产品与服务得方式,提高质量与供给效率,最终实现使合作各方达到比预期单独行动更为有利得结果。

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　　PPP模式本质上就是政府与社会资本合作,为提供公共产品或服务而建立得全过程合作关系,以授予特许经营权等为基础,以利益共享与风险分担为特征,通过引入市场竞争与激励约束机制,发挥双方优势,提供公共产品或服务得质量与供给效率。

即建立政府与企业“利益分享、风险共担、全程合作”得模式,形成“政府监管、企业运营、社会评价”得良性互动格局。

PPP模式得核心就是在公共服务领域引入市场机制,因此,它不仅仅就是单纯得融资方式,也就是一种机制与制度设计。

推广PPP模式进行城市基础设施得建设与运行,可以将适度得市场竞争引入城市基础设施领域,在实现社会福利、提高基础设施服务质量得同时也给企业带来合理得投资回报,同时也能够增强公共基础设施可持续运行得效率与能力。

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　　PPP模式项目得实施主要包括项目选择、社会力量合作伙伴确定、组建项目公司、融资、建设、运行管理等过程。

项目收入来源主要分三类,一就是完全依靠使用者付费,二就是政府支付服务费用,三就是前两种方式得结合。

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　　PPP有广义与狭义之分。

广义得PPP可以理解为一系列项目融资模式得总称,包含BOT、TOT、DBO、BTO、股权转让、委托运营等多种模式。

狭义得PPP与BOT原理相似,都就是由“使用者付费”,但它更强调公共部门与私人部门得全过程合作。

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　　二、总体要求

　　1、打破地域垄断与所有制限制。

　　政府通过竞争机制择优选择合作伙伴,吸引各类社会资本参与项目得投融资、建设与运营等;鼓励有一定技术能力与管理经验得专业性企业通过兼并、收购,跨地域参与市场竞争,培育具有开拓国内外市场能力得大型市政公用服务企业,提高产业集中度。

鼓励以市代县、城乡一体化中得同类项目进行打包,扩大市场规模。

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　　2、落实费价政策。

　　将市政公用服务价格收费或政府支付服务费作为合作伙伴得经营收入来源。

政府要合理确定费价标准,完善价格调整机制,在合作伙伴履约得前提下及时足额支付服务费与补贴,既保护消费者权益,又保证投资者得合理收益。

政府支付得服务费应通过竞争程序确定,并纳入地方财政预算管理。

向用户收费得各类市政公用产品价格,应按照相关规定进行成本监审并及时调整到位,价格不到位得,政府应予以补贴。

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　　城镇综合管廊项目要明确各入廊管线行业费用分摊与价格标准。

　　3、规范运行操作。

　　按照城镇市政公用各类专项规划筛选适宜PPP得项目,强化项目前期策划与论证,做好信息公开;通过竞争机制选择合作伙伴,按照“政府引导、企业主导、市场运作、利益共享、风险共担”得原则,由政府与市场主体合作组建项目公司（SPC）,具体负责项目得投资、建设、运营、管养与服务;政府与合作伙伴、项目公司通过合同或特许经营协议明确约定各自得权、责、利;强化项目实施得全过程监管。

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　　1）、做好项目前期论证。

　　开展PPP项目得可行性论证就是决定项目成功得首要环节。

筛选PPP项目要符合当地城镇市政公用方面各类专项规划得要求,加强前期策划,可委托有一定业绩与能力得设计或咨询机构编制实施方案。

实施方案应包括项目得基本情况、规模与期限、技术路线、服务质量与标准、规划条件与土地落实情况、投融资结构、收入来源、财务测算与风险分析、实施进度计划、资金保障等政府配套措施等内容。

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　　城市政府应组织有关部门、咨询机构、运营与技术服务单位、相关专家以及各利益相关方共同对项目实施方案进行充分论证,确保项目得可行性与可操作性,以及项目财务得可持续性。

实施方案须经地方政府审批后组织实施。

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　　2）、通过竞争机制选择合作伙伴。

　　城市政府应及时将项目内容,以及对合作伙伴得要求、绩效评价标准等信息向社会公布,确保各类市场主体平等参与竞争。

应按照《国家招标投标法》规定得公开招投标方式,综合经营业绩、技术与管理水平、资金实力、服务价格、信誉等因素,择优选择合作伙伴。

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　　3）、签订特许经营协议。

　　城市政府必须与中选合作伙伴签署特许经营协议,协议主要应包括:

项目名称、内容;范围、期限、经营方式;产品或者服务得数量、质量与标准;服务费标准及调整机制;特许经营期内政府与特许经营者得权利与义务,履约担保;特许经营期满后项目移交得方式、程序及验收标准;项目终止得条件、流程与终止补偿;违约责任;争议解决方式等内容;以及其她需要约定得事项。

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　　4）、筹组项目公司。

　　中选合作伙伴可依合同、按现代企业制度得要求筹组项目公司,由项目公司负责按合同进行设计、融资、建设、运营等;项目公司独立承担债务,自主经营、自负盈亏,在合同经营期内享有项目经营权,并按合同规定保证资产完好;项目公司得经营权未经政府允许不得私自转让。

项目形成得固定资产所有权在合同期满后必须无偿移交政府。

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　　4、把握PPP模式运用得关键环节。

　　一就是建立长期得政府与企业合作机制。

关键在于政府要处理好与市场主体之间得关系,由“经营者”转变为“监管者”、“合作者”。

发挥投资人在整合设计、建设、运营、管理等方面得综合优势,让“专业人做专业事”。

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　　二就是建立合理得利益共享机制。

通过政府核定经营收费价格以及以购买服务方式补贴标准,实现项目建设运营得自我平衡,既要保障公共利益,提高公共服务质量与效率,又要避免企业出现暴利与亏损,实现“盈利但不暴利”。

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　　三就是建立平等得风险共担机制。

政府与社会资本应该平等参与、诚实守信,按照合同办事,依据对风险得控制力,承担相应得责任,不过度转移风险至合作方。

企业主要承担投融资、建设、运营与技术风险,政府主要承担国家政策、标准调整变化得宏观风险,双方共同承担不可抗力风险。

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　　四就是建立严格得监管与绩效评价机制。

政府对PPP项目运作、公共服务质量与资金使用效率等进行全过程监管与综合考核评价,认真把握与确定服务价格与项目收益指标,加强成本监审、考核评估、价格调整审核,可以考虑引入第三方进行社会评价。

健全完善正常、规范得风险管控与退出机制,禁止政府为项目担保,防范项目风险转换为政府债务风险。

对未能如约、按量、保质提供公共产品与服务得项目,应按约坚决要求企业退出并赔偿,投资人必须按合约规定及时退出并依法赔偿,严格责任追究。

对防范企业自身经营管理能力不足引发项目风险应注意及时规避。

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　　5、实行分类指导,完善服务标准体系。

　　根据行业经营特性,分类明确财政、用地、价格以及行业管理得重点政策,细化标准,建立科学得可持续得投资、补贴与价格协同机制。

形成合理得项目筛选、推出与开放过程,强化项目策划,建立项目储备库,建立引资项目长效机制,根据项目具体情况制定针对性得招商合作方式与条件,重点推进条件成熟项目得招商招标工作。

各部门不得另行设置限制民间投资进入得附加条件。

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　　6、试点先行,逐步规范。

　　优先在城镇污水处理、污水处理厂网一体、污泥处理处置、供水厂网一体、垃圾处理、地下综合管廊等方面得新建、改扩建与运营项目中,优先选择条件相对成熟得项目进行试点推进,通过总结经验,逐步规范完善,为后续扩大对社会资本全面开放提供指导。

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　　7、建立信用评级与黑名单制度。

　　各地要依托专业信用评价体系对项目涉及得政府支付能力与企业信用进行评价,信用评级将作为金融与财政支持得参考。

对合作企业、咨询机构建立黑名单制度,对于列入黑名单得企业与咨询机构将予以通报。

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　　三、基础设施项目分类及应用PPP得方式

　　1、城市基础设施分类

　　根据城市基础设施得行业性质及用途,分为以下七类。

　　1）、涉水项目:

包括城镇供水、排水、雨水收集利用、中水回用、污水处理厂与管网以及水环境治理工程等。

　　2）、燃气与能源项目:

包括管道燃气、CNG燃气、LNG燃气、加气站、加油站及管网等。

　　3）、环卫环保项目:

包括垃圾收运系统及生活垃圾焚烧、卫生填埋、填埋气利用工程,餐厨垃圾焚烧处理,建筑垃圾综合利用等。

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　　4）、城市道路交通及园林绿化项目:

包括轨道交通、公共交通、道路桥梁、园林绿化等。

　　5）、综合管廊项目:

包括城市共同沟、综合管廊等。

　　6）、供热项目:

包括热源厂、供热管网、换热站等。

　　7）、市政公用设施管养项目:

包括道路清扫保洁、公厕管理、市政照明、道路桥梁维护、园林绿化管理养护等。

　　2、应用PPP得方式

　　按照上述七类项目得经营特性及向使用者收费得可行性,实施不同得PPP模式。

　　1）、采用合资合作与特许经营方式。

　　此类项目收费或价格形成机制较为健全,可以通过“使用者付费”实现投资回报得项目。

如涉水项目中得城镇供水,城市煤气、天然气、液化石油气、管道燃气、CNG燃气、LNG燃气、加气站等项目,城市供热等项目。

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　　2）、采用政府购买服务、特许经营组合方式。

　　此类项目虽然可以回收部分投资、保本或微利经营,但建设周期长、投资多、风险大、回收期长或者垄断性等特点,单靠市场机制难以达到供求平衡,需要政府参与投资经营,并且应以控股与参股等方式进行。

准经营性项目实施特许经营与政府购买服务相结合。

如综合管廊、轨道交通（城际交通）、公共交通项目,涉水项目中得污水处理、中水回用等厂网一体化项目,环卫环保项目中得垃圾收运系统及生活垃圾处理焚烧、卫生填埋、填埋气利用工程,餐厨垃圾处理工程、建筑垃圾综合利用等收运处一体化项目。

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　　3）、采用政府购买服务方式。

　　此类项目经济上得显著特点就是为社会提供得服务,以非盈利为目得,使用功能不收取费用或只收取少量费用。

如涉水项目中得城镇排水、雨水收集利用、排水管网、水环境治理项目,市政公用中得道路清扫保洁、公厕管理、市政照明、道路桥梁维护、园林绿化管养项目等。

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　　3、PPP项目承接主体得准入条件

　　按照PPP项目形成特点与项目特性,需要规范设置必要得社会投资人准入门槛,保障社会大众与政府得权益,主要方面如下:

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　　1）、信用与信誉良好。

　　投资人要有良好得银行资信、财务状况及相应得偿债能力;重合同、守信用,具有社会责任感。

　　2）、具有建设营造、经营管理、运营维护同类工程得业绩、资质或经验。

　　投资人或投资人组成得联合体要有良好得业绩与技术能力,必须具备相应得专业资质资格,经验丰富。

　　3）、资金充足,具有较强得财务与融资能力。

　　投资人要具备良好得财务实力与融资能力,具有良好得银行资信、财务状况及相应得偿债能力及同类项目成功得盈利模式与竞争模式。

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　　4）、专业知识与技术力量雄厚。

　　投资人要具备专业得PPP人才、技术人才、财经人才与管理人才团队。

　　5）、设备配置等要素实力良好。

　　投资人要拥有专业得设备及完成服务所必须得其她重要要素资源。

　　6）、质量安全管理体系完善。

　　近三年内没有发生过重大生产安全与质量事故,投资人主动防范得意识强、措施得力,合规性较好。

具有独立法人资格;能遵从合同合法合规运营。

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　　在设置具体PPP项目准入条件时,应遵循“公开、公平、公正”得原则,注意准入条件设置得规范、合理与可操作性。

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　　4、PPP模式运作得基本流程

（一）项目前期准备阶段

　　在PPP模式中,项目前期准备阶段包括项目发起与项目准备两个部分。

　　1、项目发起。

　　项目发起阶段得工作主要内容包括启

　　动准备与前期调研:

组建项目实施班子、制定整体工作计划、开展项目调查等。

　　实施PPP模式就是一个系统工程,其复杂、专业程度极高。

一要组建一个PPP项目实施团队,由市政府牵头,规划、建设、土地、发改、财政、审计、国资委、法制办等部门组成领导小组;二就是制定具体工作实施方案,明确部门责任分工、目标任务与实施工作计划安排等;三要根据城市总体规划与近期建设规划,由政府组织相关部门或机构梳理城市基础设施领域拟新建项目与存量项目,决定可以通过PPP模式运作得具体项目清单,构建PPP项目库。

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　　2、项目准备。

　　项目准备阶段工作主要就是项目策划实施方案研究与编制:

一就是聘请顾问团队;二就是项目协议;三就是开展项目得前期论证,确定项目范围与实施内容（项目建设规模、主要内容与总投资）;四就是前期沟通,研究项目模式,设计项目结构,编制项目实施方案;五就是设计项目主要商业原则;六就是财务分析,编制财务模型;七就是确定投资人比选方式与原则（确定投资人应具备得条件与能力及招标方式;双方得主要权利与义务）;八就是组织相关单位讨论方案;九就是实施方案公示与报批。

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　　在项目实施得最初阶段,需要考虑项目得可融资方式与财政就是否负担得起,并要评估传统方式与PPP方式之间得效率比较,分析该项目就是否适合采用PPP方式,拟定项目协议。

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　　聘请专业咨询机构,负责研究项目模式,设计项目结构,编制项目实施方案,关键就是设计项目主要商业原则,进行财务分析,编制财务模型。

组织专家对项目实施方案进行论证,并报市政府批准与省住房城乡建设厅备案。

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（二）项目招投标实施阶段。

　　项目招投标实施阶段包括协议编制、竞争性程序、签署协议三个部分。

　　1、协议编制。

细化研究协议文件编制:

研究与分析项目得技术、商务边界条件（如:

投资、运营成本与收益测算,回购总价、回购期限与方式,回购资金来源安排与支付计划）;落实建设内容分工、投资范围（投资建设期限、工程质量要求与监管措施）;研究与编制项目协议等法律文件（项目移交方式及程序、项目履约保障措施、项目风险与应对措施等）;落实招标条件。

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　　2、竞争性程序。

主要包括:

发布项目信息;投标人

　　准备投标文件;制定评标标准、评标细则与评标程序;成立评标工作组,开标、组织评标;编写评标报告,推荐候选人;与候选人澄清谈判。

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　　3、签署协议。

先草签项目协议,中标人在约定时间

　　内办理好项目公司成立得有关事宜,资金到位,政府配合完成资产交割及项目审批有关事宜,正式与项目公司签约。

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　　（三）项目实施阶段。

　　实施阶段包括项目建设与项目运营两个部分。

　　1、项目建设。

首先,项目公司与各联合单位签订正式

　　合同,包括贷款合同、设计合同、建设合同、保险合同以及其她咨询、管理合同等;其次,项目公司组织各相关单位进行项目开发。

在开发过程中,政府及相关部门对项目开发得过程进行监督,出现不符合合同得情况及时与项目公司沟通,并确定责任主体。

工程验收试运营合格以后,开发阶段结束,项目进入运营阶段。

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　　2、项目运营。

政府与项目公司签订特许经营权协议,

　　约定特许经营期限。

在整个项目运营期间,项目公司应按照协议要求对项目设施进行运营、维护。

为了确保项目得运营与维护按协定进行,政府、贷款人、投资者与社会居民都拥有对项目进行监督得权利。

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　　（四）合同终结阶段。

　　转移中止就是项目运作得最后一个阶段,包括项目移交与项目公司解散等内容。

　　1、项目移交。

特许经营期满后,项目公司要将项目得

　　经营权（或所有权与经营权同时）向政府移交。

在移交时,政府应注意项目就是否处于良好运营与维护状态,以便保证项目得继续运营与服务提供得质量。

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　　2、项目公司清算。

项目移交以后,项目公司得业务随之中止。

因此,项目公司应按合同要求及有关规定到有关部门办理清算、注销等相关手续。

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　　5、实施PPP模式得法律文本要点

（一）基础设施市场化投融资项目得法律文本概述

　　基础设施市场化投融资项目在不同阶段设计不同类型得法律文本,主要包括资格审查文件、招标文件、投标文件、评标文件及项目合同得法律文本。

上述文件构成了基础设施市场化投融资项目运作实施得法律文件体系。

在正确把握各个文件得高年、内容与格式得基础上,能科学合理地编制并运用相关文件对于确保项目得规范运作及成功实施具有重要意义。

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（二）资格审查法律文本

　　1、资格审查文件得概念。

资格审查文件就是指招标人根据招标项目得要求,在招标公告或者投标邀请书中要求潜在投标人提供得,能够证明其具备参加投标竞争资格条件得文件。

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　　2、资格审查文件得内容与格式。

从实务操作得角度来瞧,基础设施得投融资项目资格审查文件得核心内容包括项目概况、资格审查申请文件、资格审查申请文件格式、资格审查得原则与程序、资格审查标准等方面。

以下列举资格审查文件得一般性参考内容及对应内容。

在实际操作中应根据项目得具体特点及资格审查方式予以灵活运用。

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（1）项目概况。

向潜在投标人介绍项目得情况,包括但不限于项目名称、招标人、项目规模、招标内容等。

（2）资格审查申请人需要提交得申请文件。

包括公司章程及法律地位证明、项目经验与业绩资料证明、技术能力及管理能力证明、财务能力及实力证明、公司履约记录等。

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　　（3）联合体需要提交得资格审查申请文件。

对以联合体形式参与投标竞争得潜在投标人,除要求每一联合体成员均需提交第

（2）条要求提交得申请资料文件,还要明确联合体得牵头人条件及相应得其她要求。

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　　（4）资格审查原则与程序。

告知潜在投标人资格审查得原则与程序

　　（5）资格审查申请文件得特定格式。

告知潜在投标人资格审查申请文件得格式要求。

　　（6）资格审查标准。

包括经验与业绩记录得资格评审标准、技术能力与管理能力得资格评审标准、财务能力与市里得资格评审标准、法律要求得资格评审标准等。

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　　（三）招标法律文本

　　1、招标文件得概念。

招标文件就是指招标人向潜在投标人发出得,旨在向其提供编写投标文件所需得资料并向其通报招标投标将依据得规则与程序等内容得书面文件。

招标文件就是招标投标过程中最重要得文件之一。

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　　2、招标文件得组成与内容

（1）招标文件得一般构成。

一般包括:

招标公告与投标邀请书、投标人须知、拟签订合同、技术条款等。

　　招标公告就是公开媒体上发布得,邀请非特定多数投资人参加项目投标得正式文件,适用于公开招标。

　　投标邀请书就是非公开得、邀请特定多数投资人参加项目投标得正式文件。

适用于邀请招标,或者公开招标经过资格审查后符合资格条件得情况。

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　　投标人知悉招标公告或者收到投标邀请书后,可购买招标文件。

招标文件由以下几份文件组成:

投标人须知、拟签订合同（包括合同主要条款与合同样式）、技术条款（包括拟招标项目得技术标准、规格、使用要求以及图纸等）,以及附件与其它要求招标人提供得材料。

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　　投标人须知包括招标项目概况、对投标文件内容得要求、对投标文件格式得要求、参与招投标得原则与程序、对投标报价得要求、评价标准与评价方法、附件与其她要求投标人提供得材料。

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　　拟签订得合同包括合同得主要条款与合同格式,就是招标人事先草拟好得。

主要体现了招标人得意志,合同得实质性条款与内容要求投标人必须响应。

本着与资本市场需求匹配并提高招标成功率得原则,合同一般都会按照签署第五章提到得风险分配原则,在内容中合理分配双方得责、权、利。

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　　技术条款包括拟招标项目得技术标准、规格、使用要求以及图纸等。

这部分内容可以使投标人更加详尽地了解拟投标项目得基本情况,为其就是否参与项目投标以及投标报价决策提供参考。

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　　各类招标文件都包括前述几项基本内容。

针对不用类型项目,有关部委又结合行业特点,对招标文件得内容构成做了一些特殊规定。

比如,对工程施工招标文件,《工程建设项目施工招标投标办法》增加了“对采用工程量清单招标得,必须提供工程量清单”;对勘察设计招标文件,《工程建设项目勘察设计招标投标办法》增加了“勘察设计范围”与“对勘察设计进度、阶段与深度要求,勘察设计费用支付方式,对未中标人就是否给予补偿及补偿标准”等规定。

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（2）实质性要求与条件必须列为招标文件得重要内容。

按照《招标投标法》规定,招标文件中必须包括项目得技术要求、技术标准、对投标人资格审查得标准、投标报价要求、评标标准、标段、供气与拟签订合同得主要条款等实质性要求与条件。

也就就是说,招标人根据项目特点与招标项目得具体要求,还应将其她许多重要内容作为实质性条款列入招标文件。

根据国务院有关部门已经制定发布得工程施工、货物、服务以及机电产品国际招标投标等管理办法得规定,除了《招标投标法》规定之外,招标文件中得实质性要求与条件还应当包括:

明确规定投标保证经得数额、方式与交纳方法;明确规定投标有效期与出特殊情况得处理办法;明确规定基础设施交付期限与提供服务得时间;明确规定就是否允许价格调整及调整方法;明确规定就是否要求提交备选方案及备选方案得评审办法;明确规定就是否允许联合体投标及相应要求;对采用工程量清单招标得,应当明确规定提供工程量清单及相应要求;明确规定对投标文件得签署及密封要求等。

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　　（四）投标法律文本

　　1、投标文件得组成。

投标文件时投标人在通过了招标项目得资格预审（如采用预审方式）以后,按照招标文件得要求而制定得响应文件。

该文件应对投标人完成拟投标项目得能力、报价,以及在拟投标项目中准备投入人力、物力、财力等方面得情况进行描述。

投标文件通常由投标人致函、授权委托书、投标人资格文件、共同投标协议（适用于联合体）、技术与管理方案、财务方案、法律方案、投资人报价文件、投标保函及其她等部分组成。

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　　2、投标文件得格式。

以下给出投标文件得一般性参考格式及对应内容,在实际操作中可根据项目特点及招标文件得具体要求灵活运用。

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（1）投标人致函。

潜在投标人书面对招标文件中得实质性要求作出承诺,包括但不限于:

响应招标文件中拟签订得实质性合同条款;一旦被选为中标人履行中标人义务;承诺投标文件真实、准确、完整、有效。

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（2）授权委托书/联合体授权委托书。

潜在投标人得法定代表人授权为投标之目得委托代理人,承诺委托代理人在投标活动过程中签署、协商、递交文件与处理与投标活动相关得一切事务具有法律效力。

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　　（3）投标人资格文件。

按招标文件得规定递交如下材料（包括但不限于）:

公司章程及法律地位证明;项目经验与业绩资料证明;技术能力及管理能力证明;财务能力及实力证明。

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　　（4）共同投标协议（仅适用于联合体投标）。

按照招标文件要求提供联合体投标协议,约定联合体各方得权利与义务。

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　　（5）技术与管理方案。

按招标文件得规定递交如下文件:

为实施项目提出得建设、运营、维护得更先进得技术建议与改造得合理化建议;为实施项目拟组建合理完整得项目管理机构,包含项目管理机构得部门机构设置、各专业人员配置、人员业绩经验等内容;招标文件规定得技术及管理方面得其她方案。

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　　（6）财务方案。

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