中国养老金制度开始.docx
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中国养老金制度开始
浅谈中国养老保险制度
摘要：
文章简要对比了国际的社会养老保险制度，侧重比较了中美保险制度的差异。
肯定了近年来中国养老保险制度所取得的成绩，指出了目前中国社会养老保险制度面临的诸多问题，从全面推进多层次养老制度体系建设、扩大非缴费型和基本养老覆盖范围、重新界定政府在养老保险体制中的职能和建立城乡有别的养老保障模式等方面对中国养老保险制度发展趋势进行了探索。
关键词：
养老保险中美制度对比制度改革成就现存问题发展趋势中国养老保险制度的真正发展是从20世纪80年代中后期开始，经过近30年的发展和完善，我国养老保险制度改革不断深入，制度设计不断完善，管理服务不断细化，对保障离退休人员基本生活、促进经济发展、维护社会稳定发挥了积极作用。
但是，随着改革深化和社会正处于转型期，以及人口老龄化程度的提高，我国养老制度还存在一些不足，尤其是和国外各种保险制度比较，更能发现我国保险制度的缺陷，对我国的基本养老保险制度改革提供借鉴。
国际养老保险制度的比较
由于世界各国政治制度不同，经济发展水平不等，历史传统各异，不同国家养老保险制度之间存在较大差异。
尽管世界各国养老保险制度的设计五花八门，但几乎都是由一些基本要素所构成，对西方主要发达国家具有成效的基本养老保险制度作一比较，对我国的基本养老保险改革会提供一些借鉴。
从制度特点来看，国外建立起来的养老保险模式大致可分为四种类型：
投保资助型、福利国家型、国家保险型和储蓄积累型等。
目前，德国等欧洲大陆国家、美国、日本等发达国家都属于投保资助型，英国、瑞典等北欧国家是福利国家，前苏联、东欧诸国以及澳大利亚等国实行国家保险模式，智利和新加坡等国则实施储蓄积累模式。
这些模式在具体设计上各有特点，以下对它们进行简要的比较。
（一）资金来源基金的负担方这一问题来说，一般以雇主、雇员及政府三方出资为主或至少是其中两方出资。
就各国实际而言，投保资助型国家主要以三方负担为主，政府的责任主要是间接的；而储蓄型模式中，政府基本不承担责任。
具体来看，福利国家的基金来源于一般税收，基本上由国家和企业负担，个人不缴纳保险费或缴纳低标准的养老保险费。
例如，瑞典退休者在工作期间不必缴纳任
何保险金或保险税。
在投保互助型的美、德、日等国中，美国的养老金以社会保障税的形式负担，主要由雇员和雇主缴纳，国库原则上不负担，典型的依靠目的税负担费用，根据所得最高税率可达27%；欧洲大陆国家养老金来源比较多样，主要来自保险费，但以国库的部分负担为补充，其中德国除主要由保险费（占所得比例的17.7%）负担外，国库也分别负担12-15%；东亚的日本也是雇主、雇员、国家三方负担型，日本对其基础部分除有定额保险费负担外，国库负担高达33%。
（二）给付水平从计算基数的对比看，即按照不同期间的平均所得作为养老金计算的基数，一般采用的期间越短，给付水平越高。
有的国家以加入养老金计划的整个期间为基数，例如德国就以加入全期间平均所得为基数，还有些国家以退休前几年的平均所得为基数，例如意大利仅以退休前5年间平均所得为基数。
从替代率标准的对比看，替代率是养老金额相对于过去所得的比例，是有效的衡量给付水平的工具，替代率越高，给付水平越高。
并且计算替代率的标准也各不相同。
由于依据不同的计算基准，不仅会使替代率大相径庭，而且使养老金的实质水准相差悬殊，无论各国采取什么办法，都有一个共同的目的，就是尽量不让替代率过高，以防止福利刚性。
（三）支付条件享受养老金待遇的条件通常有四个：
一是退休年龄，西欧、北欧国家和美国、加拿大、智利、澳大利亚等国，均规定法定退休年龄为65岁，而亚洲、非洲等国家规定的年龄为55或60岁。
二是工龄，即必须达到一定的工作年限，通常为男25年左右，女20年左右。
三是缴费年限，即缴够规定期限的保险费，如10年、20年等，各国规定不同。
四是居住期限，即参保人须达到规定年龄，并符合居住国所规定的居住期限，方可领取养老金。
这四个条件不一定要同时具备，有些国家只要符合其中一至几项即可。
西方一些国家的养老保险制度发展历史较为悠久，制度相对成熟，对我国有很大的借鉴作用。
而美国的保险制度也是比较完善的，通过中美制度的比较，对我国保险制度有一个更深刻的了解，也便于我们进一步完善我国制度的不足。
（一）养老保险模式与制度方面的比较在养老保险模式方面，美国的养老保险是综合传统型、福利国家型等多模式的特点，经过近70年的实践逐步发展形成的，而且带有非常发达、独特的市场经济特色。
目前美国的基本养老保险基金是现收现付制，养老保险待遇按月支付并随生活价格指数的变动而每年调
整。
我国的养老保险制度则是一种部分积累制，包括现收现付的社会统筹基金和作为积累的个人账户基金。
国家每年根据平均工资的增长及物价指数调整养老保险待遇。
（二）养老保险基金的比较美国2004年，雇员缴纳养老、遗属、残疾保险的费率为本人工薪收入的6.2%，其雇主也按相同数额为其缴纳费用。
自雇者则同时为自己缴纳雇主和雇员两部分。
一般地，缴费工资基数每年随平均工资的增长而自动提高。
领取养老待遇的资格基于获得社会保障分的多少。
而我国养老保险制度是依据"以支定收"的原理设计，是一种转型期的过渡模式。
现在的养老保险参保人除了为自己今后养老缴纳费用外，还要负担已退休人员的养老费用，因此企业与个人缴费比例甚至比美国或其他发达国家的两倍还要高。
但可以用于支付已退休人员的养老基金并不多，大部分企业退休人员养老待遇偏低，矛盾尖锐。
（三）养老保险领取等方面的比较在退休年龄方面，2004年，美国获得全额养老金的年龄为65岁4个月，以后每过1年，获得全额养老金的年龄相应提高2个月，直到2014年，出生于1959年及以后者，获得全额养老金的年龄提高到67岁为止。
被保险者也可以选择在62岁提前退休但获得相应减少的待遇。
而我国的法定退休年龄是男职工60岁、女干部55岁、女工人50岁。
从事特殊工种的职工为男55岁、女45岁，完全丧失劳动能力的职工为男50岁、女45岁。
中国养老保险制度的基本情况
自20世纪90年代以来，中国加快建立以社会统筹与个人账户相结合的城镇
职工基本养老保险为主体的社会养老保障体系，覆盖范围不断扩大，社会保险基金和财政投入规模持续增长，社会化养老保障体系不断完善，但是，面对日益严重的老龄化问题，我国的社会养老保障体系还不健全，制度运行还需要进一步完善。
（一）我国现行养老保险制度的现状中国在工业化的过程中尤其是改革开放30年来，逐步建立了多种类型的社会养老保障制度。
在城镇地区，主要是城镇职工基本养老保险制度和机关事业单位职工退休金制度。
以城镇职工基本养老保险为重点的社会养老保障制度覆盖人群不断增多。
截止到2008年底，全国参加城镇职工基本养老保险人数为21890万人，其中在职人员16597万人，离退休人员5293万人。
在农村地区，主要是民政部1992年推行的农村社会养老保险制度，2009年8月，国务院发布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，确定从今年起开展新型农村社会养老保险，同时召开了开展新型农村社会养老保险试点工作会议，正式启动农村新型养老保险试点工作。
新制度2009年覆盖10%左右的县，2020年之前覆盖所有农村适龄居民。
根据规定，养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。
中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。
年满60岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农民都可以按月领取养老金。
如果新制度实施时已年满60岁，不用缴费可以按月领取基础养老金。
这是以社会保险与老年福利津贴相结合的制度设计，必将促进老年保障制度的快速发展
（二）、对传统的养老保险制度进行改革我国城镇企业职工的养老保险制度始于1951年，1953年修订颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，1978年以来企业职工养老保险制度进行了一系列的探索与改革，主要内容有以下几方面：
1、改革实践阶段（1978-1990）80年度初期，进行养老费用生活统筹，恢复养老保险的调剂职能，向社会化方向发展克服企业退休费用负担畸轻畸重的问题。
1986年7月，国务院发布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，规定国家对劳动合同制工人退休养老实行社会统筹，企业和劳动合同制工人按规定的比例缴纳养老保险费，筹集养老保险基金。
这个规定表明，在经济体制改革的新形势下，国家将放弃传统的养老保险制度，转而实行国家、企业和职工个人三方共同承担责任的社会化的现代养老保险制度，并由劳动合同制工人推广到全国所有国有企
业职工。
合同制工人缴纳本人标准工资的3%，第一次建立了个人养老保险缴费制度2、探索与实践阶段（1991－现在）进入20世纪90年代，我国养老保险开始在制度的运行机制、制度模式方面进行了较深层次的探索
（1）、建立养老保险基金社会统筹制度20世纪80年代以后，老企业的退休人员不断增加，发放退休金的压力越来越大，而新建立的企业就不存在这样的问题，这不仅使企业之间不能在相同的起点上竞争，而且缺乏竞争力的老企业已无力支付众多退休工人的养老保险金，导致企业劳保个人开不出工资，上访告状频频。
1991年6月国务院下发了《国务院关于城镇企业职工养老保险制度改革的决定》，确立了养老保险金由市县起步、向省级过渡、最后实现全国统筹的资原则筹。
到1992年底，全国有2300个县市实行了国有企业职工养老保险费社会统筹改革，占全国县市总数的95%。
（2）建立多层次养老保险制度我国传统的养老保险制度是单一的，责任完全有国家和企业负担，为改变其弊端，1991年6月下发的《国务院关于城镇企业职工养老保险制度改革的决定》确立了实行社会基本养老保险、企业补充养老保险、个人储蓄养老保险相结合的多层次养老保险原则。
（3）改革基本养老金的计发办法随着经济制度的改革，基本养老金按退休标准工资的一定比例计发的办法已不适应，1993年10月，劳工部颁布了《基本养老金计发办法改革试点的通知》，在待遇确定与支付比例上作了进一步的改革，改革后的养老金分两部分：
社会性养老金和缴费性养老金。
社会性养老金，企业和职工缴纳基本养老费满15年的，社会性养老金按职工退休时所在地区上半年社会平均工资的25%计发，缴费不足15年的按20%计发，缴费满5年不足10年的按15%计发。
（4）、养老保险逐步社会化养老保险社会化表示在由于独立于企业和事业单位的社会保险经办机构管理社会保险事宜。
管理基金由非官方机构负责投资运营，养老金不再有退休人单位发放，而是由银行发放，到2001年企业退休职工的养老金基本上全部由银行发放。
中国养老保险制度改革的成就
220世纪80年代中后期，中国在社会经济转型、社会经济条件相对落后以及人口老龄化进程加快的背景下，吸取国际经验教训，开始实施养老保险制度改革。
这是我国社会发展中最有挑战性的任务之一,但我国仍取得了显著的成就。
1997年7月，国务院公布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决篇二：
中国养老保险制度及其改革回顾
中国养老保险制度及其改革回顾
中国现行养老保险体系是由三个不同层次的养老保险计划组成，即基本养老保险计划、企业补充养老保险计划和个人养老保险计划。
由政府主导并负责管理的基本养老保险构成职工养老保障体系的第一层次或第一支柱，政府倡导但由企业自主发展的企业年金（原来称为补充养老保险）构成养老保障体系的第二层次或第二支柱，团体或个人自愿购买的商业性人寿保险则构成第三层次或第三支柱。
我国的养老改革大体分为计划经济体制下、经济体制改革初期以及20世纪90年代至今三个阶段。
一、计划经济体制时期的养老保险制度
新中国成立后，借鉴苏联的经济运行模式我国过实行计划经济，我国在城镇地区的企业、机关事业单位中建立了养老保险制度。
我国养老保险制度的前身为国家劳动保险。
建国伊始，政务院就于1951年颁布实施了《中华人民共和国劳动保险条例》，该条例对劳动保险的实施范围、基金的征集与保管、待遇水平都作了详细规定。
1953年，政务院又通过了《关于中华人民共和国劳动保险条例若干修改意见的决定》。
该决定统一了劳动保险待遇的开支渠道，规定企业要按工资总额的3％提留劳动保险基金，劳动保险基金由企业的工会管理，其中70％留给基层工会用于支付各种劳动保险待遇，30％上缴全国总工会，由总工会在全国范围内调剂使用。
1955年12月，国务院颁布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》，建立了针对政府机关事业单位工作人员的养老保险制度。
与企业养老保险制度不同的是，机关事业
1958年，国务院颁布了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，统一了企业职工和国家机关工作人员的退休制度。
该规定放宽了退休条件，男性和女性退休养老的工龄要求分别从25年和20年降低为20年和15年，同时将集体所有制工业企业纳入养老保险制度的实施范围。
至此，几乎所有的城镇全民所有制企业、机关企事业单位都建立了相应的养老保险制度。
从筹资方式看，这种制度属于现收现付制①。
由于当时人口年龄结构轻，国家承诺的养老保险待遇水平比较高。
这为以后我国改革现收现付制增加了难度。
这种退休费用全国统筹的局面一直延续到"文化大革命"之前。
在1966-1977年"文革"期间，工会组织被撤销，社会保险工作陷入一片混乱无序之中，养老保险制度建设处于停滞、倒退的状态。
为了应对这种局面，财政部于1969年2月下发了《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见》，规定国营企业一律停单位工作人员的退休金由国家财政负担，并由人事部门进行管理。
止提取劳动保险金，企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支，改在营业外列支。
从此，我国不再统一筹集养老保险基金，每个企业按照各自的养老金负担筹集费用，于是，养老保险制度也丧失了其应有的在不同地区和企业之间再分配的功能。
在当时，退休费用的多少对企业的影响不大。
企业只是代国家发放退休金，社会保险实际上变成企业保险。
另外，从退休金的筹集形式看，当前一代退休人员的退休金是从当期的企业利润中提取的，在本质上还是一种完全的现收现付的养老保险制度。
二、经济体制改革初期的养老保险制度
自1978年我国开始对外开放和经济体制改革以来，原有的由企业发放养老金的做法弊端逐步显现，这主要体现在不同企业之间养老保险负担不均所引发的矛盾上。
在这段时期，改革养老保险制度正是从解决这一矛盾开始的。
国家于1983年和1984年进行了两步"利改税②"，在这种背景下，以前作为营业外列支的劳动保险费用不再是无关紧要，而是与企业能够留存的利润多少有直接关系。
所以，老职工多的企业便开始"发现"自己身上的退休包袱过重，严重影响企业未来的发展，新老职工的矛盾也开始凸显。
相反，一些新办的企业职工年龄结构轻，历史负担小，因而发展较快。
面对新老企业负担不均的问题，各级政府开始意识到养老保险制度改革的重要性，并把养老保险制度改革看成是整个经济体制改革的配套措施。
在这样一个大背景下，退休费用社会统筹机制③开始在国有企业试点推广。
在这段时期，政府和社会逐步改变了以前对非公有制经济的看法，意识到非公有制经济在国民经济发展中的重要地位，提出要大力发展集体、个体、外资等非国有经济成分，建立与我国生产力发展水平相适应的多元所有制结构。
这在客观上要求建立一种适应多种所有制发展的养老保险制度。
以前的养老保险制度只是建立在国有经济基础之上，尽快拓宽养老保险覆盖面成为政府的当务之急。
针对这种情况，1980年国务院颁布的《中外合资经营企业劳动管理规定》和1983年劳动人事部颁布的《中外合资经营企业劳动管理规定实施办法》都要求中外合资企业按照国营企业标准支付职工的劳动保险费用。
1983年国务院颁布了《关于城镇集体所有制经济若干政策问题的暂行规定》，规定城镇集体企业应根据自身经济力量，在缴纳所得税之前提取一定数额的社会保险金，逐步建立社会保险制度。
综上所述，市场经济体制改革推动了我国的养老保险制度改革。
在经济体制改革初期，为了均衡不同企业之间的养老保险负担，我国改变了由企业提供养老保险的局面，推进了退休费用的社会统筹；同时，拓宽了养老保险制度的实施范围，除了私营企业、乡镇企业职工外，几乎所有类型企业的职工的社会保险都有法可依。
'然而，从筹资方式来看，此时期的养老保险制度仍然属于现收现付制。
三、20世纪90年代以后的养老保险制度改革
我国传统的社会养老保险责任完全由国家和企业承担，实行的是完全的现收现付制。
在人口年龄结构年轻的时候，通过当期在职人员的缴费来支付当期退休人员的养老金不会存在问题，但进入20世纪90年代以后，由于我国养老保险制度内的赡养率迅速上升，同时也受到世界上其他国家改革养老保险制度的影响，人们开始担心现收现付制能否维持下去。
我国养老保险开始在筹资模式上进行改革探索与尝试。
1991年6月，国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，开始对养老保险的筹资模式进行改革。
该决定明确提出要改变养老保险完全由国家、企业包下来的办法，实行国家、企业、个人三方共同负担，职工个人按本人工资的3％缴纳养老保险费，并逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。
1993年，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出了我国社会保障制度改革的三个原则：
第一，建立多层次的社会保障体系。
第二，按照社会保障的不同类型确定其资金来源和保障方式。
第三，建立统一的社会保障管理机构。
提高社会保障事业的管理水平，形成社会保险基金筹集、运营的良性循环机制。
社会保障行政管理和社会保险基金经营要分开。
社会保障管理机构主要是行使行政管理职能。
建立由政府有关部门和社会公众代表参加的社会保险基金监督组织，监督社会保险基金的收支和管理。
社会保险基金经办机构在保证基金正常支付和安全性流动性的前提下，可依法把社会保险基金主要用于购买国家债券，确保社会保险基金的保值增值。
该决定在养老保险制度改革方面的一个重大突破就是肯定了个人账户的作用，提出了城镇职工养老保险实行社会统筹和个人账户相结合的模式。
1994年，社会统筹和个人账户相结合的试点工作开始全面推开。
1995年3月，国务院在试点工作的基础上，颁布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》。
该通知进一步明确了我国城镇企业职工基本养老保险制度的改革方向是社会统筹与个人账户相结合，并考虑到各个地区的实际情况不同，在附件中提出了两种"统账结合"的具体实施方案，供地方自由选择，各地还可以根据自身情况进行调整。
方案一是"小统筹大账户"，强调个人账户的激励作用。
方案二是"大统筹小账户"，强调社会统筹的作用。
由于我国养老保险的统筹层次本来就是以县、市为主，允许地方选择具体实施方案的做法造成了全国各地养老保险缴费和待遇水平相差很大，进一步导致职工跨地区、跨部门流动异常困难，国家难以调控和规范。
为了扭转这种混乱的局面，国务院于1997年7月颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[1997]26号文），明确要在全国范围内建立统一的社会
统筹与个人账户相结合的养老保险制度，其中社会统筹采用现收现付制，个人账户采用基金积累制④。
根据国发[1997]26号文，我们通常将所有的参保人员划分为三类--"老人"、"中人"和"新人"。
"老人"，即在国发（1997]26号文实施前已经离退休的人员；"新人"，即在国发
[1997]26号文实施后参加养老金计划的职工；"中人"，即在国发[1997]26号文实施前参加养老金计划、实施后退休的人员。
国发[1997]26号文还强调要进一步扩大养老保险的覆盖范围，基本养老保险制度要逐步扩大到城镇所有企业及其职工，并规定基本养老保险基金实行收支两条线管理，要逐步由县级统筹向省或省授权的地区统筹过渡。
国发[1997]26号文在我国养老保险制度改革历程上具有里程碑意义，它标志着我国养老保险制度从完全的现收现付制向"统账结合"的部分积累制⑤转轨。
尽管在转轨过程中暴露出的许多问题使学界对我国是否应该实行"统账结合"模式还存有争议，但直到现在，我国依然坚持的是"统账结合"模式。
国发[1997]26号文虽然明确了我国养老保险制度的改革方向，但是却忽视了一个重要问题，即如何解决制度的转轨成本。
为了解决这个问题，尤其是个人账户空账的问题，中央财政从1998年起连续每年大幅增加养老保险支出，用于补贴部分省市的养老金支付缺口。
2000年8月，党中央、国务院决定建立"全国社会保障基金"，同时设立"全国社会保障基金理事会"，负责管理运营全国社会保障基金。
全国社会保障基金是中央政府集中的社会保障资金，是国家重要的战略储备，主要用于弥补今后人口老龄化高峰时期的社会保障需要。
这些措施虽然取得了一定成效，但是转轨成本问题一直没有得到根本解决。
2005年12月3日颁布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发
[2005]38号文）。
该决定指出，"坚持覆盖广泛、水平适当、结构合理、基金平衡的原则，完善政策，健全机制，加强管理，建立起适合我国国情，实现可持续发展的基本养老保险制度"。
从国发（2005]38号文的具体内容来看，我国依然坚持"统账结合"的改革方向，但对具体的养老保险制度养老设计进行了调整和完善。
具体表现在：
①做小做实个人账户。
此次改革调整了社会统筹账户和个人账户的相对比重，缩小个人账户规模以方便做实，同时，扩大社会统筹账户规模以增强统筹账户的基金实力。
②建立起参保缴费的激励约束机制。
基础养老金与缴费年限、缴费工资水平挂钩，强调多缴费多受益，能够有效地避免"搭便车"行为。
③改革个人账户养老金计发办法。
个人账户养老金计发办法更加灵活，综合考虑了平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素。
总结
从新中国成立至今，我国养老保险制度经过近70年的改革和发展，从国家、企业全包到国家、企业、个人三方负担，从完全的现收现付制向社会统筹与个人账户相结合的"统账结合"模式转轨。
目前，我国基本上建立了以"统账结合"为基本特征的基本养老保险制度，但是转轨过程尚未完成，"统账结合"模式在实际运行过程中碰到了许多深层次的问题，具体表现在：
1.个人账户空账2.统筹层次低带来一系列问题3.养老保险基金投资收益率低。
因此，要建立起适合我国国情，实现可持续发展的基本养老保险制度，我国还有许多工作有待完善。
补充（《中华人民共和国社保险法》中涉及养老保险的内容）
一、我国养老保险的立法和改革
（一）立法
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建国至今50多年来，经历初创、调整、瘫痪、初步改革、深化改革等5个阶段。
1997.国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》。
2005,国务院颁布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》出台了新举措。
2011《社会保险法》第2章"基本养老保险"第10－21条.
（二）改革
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1、改革动因：
一是适用范围窄；二是两个立法模式；三是费用来源不合理；四是计发标准脱离实际；五是未建立正常的调整机制。
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2、改革目标和内容
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一是保障范围广覆盖：
形成3大制度。
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职工基本养老保险制度
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新型农村社会养老保险制度
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城镇居民社会养老保险制度
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二是保障方式多层次:
基本（社会化）企业补充（企业化）、职工储蓄（个人化）。
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三是费用来源多元化:
"三方"负担原则。
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四是账户两结合:
即社会统筹与个人账户相结合。
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五是管理服务社会化。
实现养老保险基金筹集、管理、监督和发放的社会化。
二、养老保险的概念和法律特征篇三：
中国养老保险制度的改革历程
第二章中国养老保险制度的改革历程
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