二教育行政体制的类型.docx
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二教育行政体制的类型
第三章教育管理体制
第一节教育管理体制概述
一、教育管理体制的概念
1.体制
“体制”一词原是生物学上的一个概念，指生物器官的配置形式，后引申为国家机关、企事业单位的组织制度，如国家体制、领导体制、行政体制、经济体制、教育体制等。
不同的体制有不同的内容，但从组织学的角度而言，它们的内涵基本是相通的，即主要指机构的设置、隶属关系和权限划分等内容。
2.教育管理体制
教育管理体制即是教育领域中关于机构的设置、隶属关系以及权限划分等方而的制度。
教育管理体制所要回答的问题包括：
一个国家的教育管理权力如何确立和划分；中央和地方各自设置什么形式的教育管理机构；这些机构之间是否表现出一定的隶属关系；一个国家对教育的管理总体上是集中管理还是分散管理；等等。
在这些问题中，核心的问题是中央政府与地方政府、教育管理部门与学校围绕教育事权方面的权限划分。
在国内有些教育管理学教材中，用“教育行政体制”一词来代替教育管理体制，或者认为两者是完全不同的概念。
实际上，如果我们从广义的角度理解“行政”的话，那么这两种概念并没有本质的区别。
归根结底，教育管理体制（或称教育行政体制）所要解决的是国家、地方及各级各类学校领导和管理教育事业的根本制度问题，围绕这一制度必然要涉及到领导权力分配、机构设置等事项。
如果两个术语针对的是基本相同的研究内容和对象，就没有必要将它们过于严格地区别开来。
从国外的资料看，研究者也一般不对此作出严格区分。
3.教育体制与教育管理体制
与教育体制相比，教育管理体制无疑只是其中的一个部分。
在1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》和1995年中共中央、国务院关于《中国教育改革和发展纲要》中，在谈到教育体制时，除了教育管理体制外，还涉及到其他一些制度问题，如办学体制问题、教育投资体制问题、教育督导制度问题、学校内部管理制度问题、中等教育结构改革问题、招生制度和分配制度改革问题等等。
由此可见，教育体制所包含的内容，要比教育管理体制广泛得多。
不过，在众多的教育制度问题中，教育管理体制毫无疑问处在中心的位置，它犹如一条主线，将其他的有关教育的制度一一串联起来。
二、教育管理体制的功能
教育管理体制从静态意义上讲是一种教育系统内的组织体系，从动态意义上讲又是一种运行机制，两者构成了一个统一体。
作为一个统一体，教育管理体制具有四项功能：
1.领导和指挥的功能
相对其他管理教育的制度来说，教育管理体制是牵一发而动全身的，如只有在管理体制上强调地方参与，学校自主，招生制度和分配制度的改革才有可能进行。
2.权力分配的功能
教育管理体制解决的是中央和地方的关系，教育行政部门和学校的关系，这些关系归根结底是一种权限利益关系。
通过适当的教育管理体制，参与教育活动的各方按一定的游戏规则办事，明确各自的权利义务关系，以此来保证教育活动的顺利进行。
3.分工协作的功能
教育管理体制不但是各种教育力量在教育系统中发挥其作用的外在表现形式，同时也是彼此间分工协作的一种表现，正如管理学家巴德纳所说：
“在一个群体系统中，必须在协调合作有效分工的原则下，各部门做各部门的事。
”
4.提同效率的功能
为什么要研究教育管理体制，改革教育管理体制，根木的目的是要提高教育管理的效率。
“效率原则是衡量任何组织结构的基础”，离开了效率原则，教育管理体制的改革就变得毫无意义。
第二节教育行政体制
一、我国教育行政体制的演变
建国以来，我国基础教育行政体制的发展大致经历了以下几个阶段。
1.二十世纪五十年代
在改造旧教育、公布新学制的基础上，教育部于1952年颁发了《小学暂行规程（草案）》和《中学暂行规程（草案）》。
其中规定，小学由市、县政府统筹设置，其设立、变更和停办视不同情况而定。
公办和私立小学都由市、县教育行政部门统一领导。
同时规定，中学由省、市文教厅遵照中央和大行政区的规定实行统一领导，其设立、变更、停办要报大行政区文教部备案，并转报中央教育部备查；省文教厅于必要时得委托学校所在地的专员公署、省属市或县政府领导。
各级政府业务部门所办中学的设立、变更、停办，要分别报中央教育部备案,或由同级文教行政部门转报中央教育部备案。
其日常行政由各主管业务部门领导。
有关方针、政策、学制、教育计划、教导工作等事项受所在省、市文教厅局领导”1954年，政务院在《关于改进和发展中学的指示》中规定，中学实行统一领导、分级管理的原则，即省辖市内的中学由省辖市管理，县（市）内的中学逐步做到由县（市）管理。
这说明，对中学的管理，一开始就有分级管理的思想和做法。
1958年，中共中央、国务院发布《关于教育事业管理权力下放问题的规定》，着手改变过去条条为主的管理体制，扩大地方教育管理权限。
1959年又进一步明确提出，公办的一般全日制小学由公社直接管理；民办小学由生产大队直接管理。
2.二十世纪六十年代初期
1963年，中共中央转发《全日制小学暂行工作条例（草案）》和《全日制中学暂行工作条例（草案）》，要求各地讨论试行。
其中，在总结研究前一阶段工作的基础上，对中小学的领导和管理体制作出了新的规定，指出：
“国家举办的全日制小学，由县（市属区）教育行政部门统一管理。
”“其设置和停办，由县（市）人民委员会批准。
”“全日制初级中学一般由县、市、自治区教育厅、局管理，也可以委托所在专区（市）或县（市）教育行政部门管理。
全日制高级中学和完全中学一般由省、市、自治区教育厅、局管理，也可以委托所在专区（市）或县（市）教育行政部门管理。
”由此可以看到，在当时阶段，教育管理体制的主要方向是加强条条的领导作用，而对地方办教育的积极性鼓励不足。
3.二十世纪六十年代中期至七十年代中期
在1966年以后的十年中，由于文化大革命的影响，我国原先已逐步完善起来的中小学领导和管理体制遭到极大破坏，全国基础教育管理体制处于混乱状态，这对我国教育事业的发展不啻是一场灾难。
4.二十世纪七十年代后期
文化革命结束后，教育部于1978年修订并颁发了《全日制小学暂行工作条例（试行草案）》和《全日制中学暂行工作条例（试行草案）》。
其中规定，“全日制小学由县（市属区）教育行政部门统一领导和管理。
社队办的小学，可以在县的统一领导下，由社队管理。
”“全日制中学原则上由县以上教育行政部门领导和管理。
社队办的中学，可以是县的统一领导下由社队管理。
”
5.二十世纪八十年代中期至今
20世纪80年代中期以来，我国基础教育管理体制又有一些新的变化，其中心是强调地方的责任。
1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》中明确提出：
基础教育管理权属于地方、实行“地方负责、分级管理”的原则。
除大政方针和宏观规划由中央决定外，具体政策、制度、计划的制定和实施，以及对学校的领导、管理和检查，责任和权力都交给地方。
1986年，全国人大第四次会议通过了《中华人民共和国义务教育法》，该法律规定，我国的义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责、分级管理的制度。
至此，新时期中小学领导和管理体制的基本原则及改革方向正式确立。
五十多年的历史演变表明，在中小学领导和管理体制的建设中，必须正确处理中央与地方、条条与块块的关系。
从总体上说，五十多年的历程是一种前进的趋势，越来越接近于上下之间、条块之间正确、协调的关系状态。
但也不可否认，发展中也出现过偏颇和差错，前进中走过弯路、有过曲折。
我国目前所确立的中小学管理体制的基木原则和改革方向，是在总结了近五十年实践经验和教训的基础上提出来的，实行这一原则，将有助于调动中央和地方各级政府的办学积极性，有助于发挥社会各界兴学助教的热情，有助于实现基础教育“地方化”的要求，做到因地制宜办学校、育人才，提高全民族的素质。
二、教育行政体制的类型
1.教育管理体制的基本类型之一：
中央集权制与地方分权制
依据中央和地方教育管理事权的分配关系，将教育管理体制分成中央集权制和地方分权制。
教育管理的中央集权体制，一般来说是一个国家行政管理集权制的一个组成部分。
在中央集权体制下，国家权力集中于中央政府，地方各级政府服从和接受中央政府的领导和统治。
而在教育管理工作中，就表现为中央政府及其教育行政部门直接领导和管理整个国家的教育事业，地方政府及地方教育行政部门主要以实施中央制定的教育法律、政策、规划和指令为己任。
中央和地方的关系，明显表现为一种垂直的、领导与被领导的隶属关系。
就其优点来说，中央集权制有利于统一国家的教育方针、政策，有利于制定统一的教育发展规划，也有利于中央调节各地教育的不平衡发展，加强对落后地区教育事业的扶持和帮助。
此外，这一体制也促进了教育标准的统一，各地可据之评估和检查教育事业的发展状况。
然而，中央集权制的管理体制也有不足之处，主要表现在：
容易形成不顾地方特点和条件，强求一致的局而，从而对地方因地制宜发展教育事业造成不利影响；教育管理的主要责任集中于中央，不利于调动地方发展教育事业的积极性和责任感；中央集中管理,地方缺少自主权，客观上使得地方教育行政管理工作趋于保守、僵化，缺少灵活性，降低了教育管理的效率。
地方分权制是指国家的教育事权由中央政府和地方政府分别执掌，以地方自主管理为主的制度。
在这样一种制度下，中央和地方有各自的职责范围，维持着一种相对独立而非领导与被领导的隶属关系，所以这也是一种平行的管理体制。
教育行政管理的地方分权制的主要优点是：
教育行政权力分散，有利于地方因地制宜发展教育，使教育适应于地方的经济和社会发展的需要；地方政府和教育行政机关执掌有关教育权力，有利于充分发挥其教育的积极性和主动性；兴办教育事业避免出现事事请示中央的现象；地方自主管理教育事业，有利于地方及时处理和决断有关教育问题，提高教育管理的效率，同时反过来也能促使中央集中精力更有效地履行其宏观管理的职能。
教育管理的地方分权制的不足之处主要是：
教育行政权力分散，不易统一政令、统一标准、统筹规划及统筹兼顾；各地条件不同，对教育事业的认识不同，容易造成教育的不平衡发展；各地自主行政，中央调控能力有限，不利于组织地方之间的教育协作。
实际上，教育管理中央集权制与地方分权制这两种形式，其各自的利弊只是一种外在的现象，真正要认识造成这些利弊的原因，还需要作更深入的分析研究。
对此，国内有研究者对这些利弊形成的原因及其变化的趋势作了理论的分析，他们认为，教育管理体制对一个国家的教育发展至关紧要，历来被各国教育学者们所关注，其实，一个国家教育管理体制形成的原因是多方而的，有政治方面的原因，也有经济方而的原因，甚至还有文化传统方面的原因等。
而促使一个国家进行教育管理体制改革的因素也异常复杂，这些因素在不同的国家、不同的时期会有不同的表现形式。
不过，不管人们怎么看待这两种基本的管理体制，在今后很长一段时间内，围绕两种基本的教育管理体制类型的争论仍会继续下去。
研究者还由此得出结论：
第一，不管一个国家的教育行政管理是实行中央集权制还是地方分权制，都有其存在的客观基础，这是该国长期历史文化条件造成的，正因此如此，教育管理体制的改革，绝非是轻而易举的事情；
第二，从优缺点两方而来看，两种体制各有利弊，很难断言谁优谁劣。
同是一个问题,你可以说这是优点，你也可以说这是缺点，就看评判者站在什么角度进行评价。
例如，以统一教育标准这一条来说，你可以说这是优点，因为便于教育的评估，有助于提高教育的质量；但你也可以说这是缺点，因为全国一刀切，没有照顾到各地的教育条件。
所以，我们千万不可偏执一端，为了推崇某种改革，就把另一种类型说得一无是处。
因为很有可能过一段时间后，你将又为你以前批评过的那种管理体制大唱赞歌。
很多国家在教育管理体制领域所表现出来的集权与分权的周期性变革，无不证明了这一点；
第三，教育管理体制难以解决一切教育问题，它更多影响的是国家政策及管理层而的东西，而对课堂教学的影响则小得多。
要真正把教学质量搞上去，还得从改进课堂教学入手。
2.教育管理体制的基本类型之二：
从属制和独立制
这种分类的主要依据是教育行政管理机关与政府之间的关系。
教育行政管理从属制又称完整制，主要指各级教育行政管理机构是政府的一个职能部门，接受政府首长的领导，而不能成为脱离政府的独立组织。
如我国的各级教育委员会或教育厅（局）都是各级政府的一个职能部门，在各级政府首长的领导下，专司教育行政管理。
教育管理从属制的主要优点有：
各级教育行政管理部门是各级政府机关的一个组成部分，有利于政府统筹规划，协调教育事业的发展与国民经济和社会发展之间的关系；教育管理部门在政府的领导下行使管理职权，有利于加强教育行政管理的权威性。
教育管理从属制的不足之处主要是：
由于教育是周期长、见效慢的事业，容易使政府在工作安排中出现重经济、轻教育的情况，特别在政府财政困难时期，这些情况会表现得更为突出；由于政府首长任期的限制，容易导致在教育管理工作中热衷于追求短期效果，而忽视教育的特殊性，不按教育规律办事，结果对教育事业的发展带来损害。
教育行政管理独立制又称分离制，一般应用于地方教育管理，主要指地方教育管理机关不属于地方政府的一个职能部门，不接受地方政府首长的领导，脱离一般行政而独立存在。
有些国家的教育管理体制属这种类型。
这种教育管理体制的主要优点是：
有利于避免外行领导内行，实现按教育规律办教育；有利于避免同级一般行政对教育的不必要的干扰，提高教育管理的效率。
教育行政管理独立制的主要不足之处是：
教育管理独立于一般行政管理之外，不利于发挥政府办教育的积极性，同时也不利于教育事业与社会其他事业的协调发展。
3.教育管理体制的基本类型之三：
专家统治制和非专家统治制
这种分类的依据主要是教育管理决策权是否由教育专家掌握。
教育管理专家统治制一般要求教育行政首长具备一定的学历，且是从事过教育工作的专家。
换句话说，在这种制度下，只有教育专家才能充当教育行政首长。
教育管理专家统治制的主要优点在于，有利于教育行政首长专业化，有利于对教育事业进行科学管理，重视发展教育事业，按教育规律办教育。
它的不足之处在于，容易将注意力局限于教育内部的各种关系，忽视教育与社会其他方面的联系，结果导致教育行政决策的片面性，出现就教育分析教育的情况。
教育管理非专家统治制是指教育行政首长或领导者由非教育专家担任的制度。
这种制度一般应用于教育决策或政策制定机关。
有的教育决策或政策制定组织采用专家和非专家相结合的方式，教育专家和非教育专家各占一定的比例。
教育行政管理非专家统治制的优点主要表现在：
有利于密切教育与社会之间的关系，促进全社会关心教育事业的发展；有利于加强学校与家长和社会各方而的联系，创造良好的社会育人环境。
其不足之处主要是:
容易出现不顾教育的特点和规律，乱决策、瞎指挥的问题；由于非专家参与教育行政往往代表一定的社会利益集团或社会群体的利益，因此在教育决策过程中容易出现不同利益集团之间的利益之争，从而影响教育决策和教育政策的科学性。
以上分析了几种主要的教育管理体制类型。
在这些类型中，最重要的还是第一种类型,即中央集权制和地方分权制的划分，后两种类型则在很大程度上要受到这一基本类型的制约。
在考察一个国家的教育管理体制时，我们往往首先分析其总体上属中央集权制还是地方分权制，当这一基本性质认定后，这个国家的很多教育现象就能解释和理解了。
由此我们也可以看到，教育管理体制对一个国家教育事业的发展所起的举足轻重的影响作用。
三、我国教育行政体制的改革
1.对我国现行基础教育管理体制改革的认识
目前，我国基础教育管理体制的改革重心主要在于完善地方负责、分级管理的体制。
1985年以来，我国中等及中等以下教育已基本建立起中央统一领导，地方负责、分级办学和管理的体制。
基础教育由地方负责，除了大政方针和宏观规划由中央决定外，具体政策、制度、计划的制定和实施以及对学校领导、管理、检查的责任和权力都交给地方。
“地方”包括省（自治区、直辖市）、市、县（区）、乡（镇）等。
经过几年的实践，人们对中央和地方各级政府在基础教育方而的管理职责范围有了更明确的认识，即中央规定基本学制、课程设置、课程标准（教学大纲）、学校人员编制标准、教师资格、教职工的基木工资标准，等等;省、自治区、直辖市政府则有权确定本地区的学制、年度招生规模，编制本地区的教学计划，选定教材和审编教材，确定教师职务、限额和工资水平。
市、县（区）或乡镇分别对基础教育的不同方面负有责任。
基础教育各级学校主要由市、县（区）、乡镇政府的教育行政部门管理，在城市（不包括直辖市），一般是市或区（根据其规模大小而定）负责木地区基础教育发展规划，筹措经费，并对师资和中小学进行直接管理；在农村，则由县或乡镇对实施基础教育的中小学实施管理权限，包括学校的布局、经费筹措、学校基本建设等。
我们看到，实行分级办学和分级管理的体制后，在一定程度上调动了地方各级政府的积极性，促进了地方教育事业的发展。
实践证明，目前的教育管理体制是符合我国基础教育发展需要的。
当然，在改革过程中也出现了一些问题，需要进一步加以改进完善。
例如，有些地方把管理基础教育的责任层层下放，甚至下放到村，以致基础教育经费的安排、师资的配备和教育质量等方而失去了必要的控制，使一些地方基础教育的发展受到不应有的干扰和影响；基础教育下放到乡甚至村以后，由于缺乏对乡、村政府的有效约束，使教育经费不能合理使用，甚至被侵占、挪用，以致出现不能按时支付教师工资的现象；有的地方还任意调用教师，增加了教师队伍的不稳定因素。
这些问题的存在，说明要完善地方负责，分级办学、分级管理的体制，还有许多工作要做。
从以上的分析中我们也可以看到，我国现行的教育管理体制，其基本形式属中央统一领导下的分级管理制度，也就是说，是一种以中央集权为基本，中央管理与地方管理适当结合的制度。
就隶属关系而言，中央教育行政管理机构与地方教育行政管理机构之间存在着上下级的关系，同时作为教育行政管理机构的国家教育部、地方的教育厅、教育局等，隶属于同级政府部门的领导，体现了一种从属制。
明确了我国教育管理体制的定位，对于进一步推动我国教育管理体制的改革具有积极的意义。
2.今后我国基础教育管理体制改革的方向
《中国教育改革和发展纲要》中指出：
“教育体制改革要有利于坚持社会主义方向，培养德智体全而发展的建设者和接班人；有利于调动各级政府、全社会和广大师生员工的积极性，提高教育质量、科研水平和办学效益；有利于促进教育更好地为社会主义现代化建设服务。
”根据这一精神，今后我国基础教育管理体制的改革，要根据统一领导、分级管理、分工负责的原则，进一步把宏观调控与微观放权结合起来，并在此基础之上实现教育管理体制改革的最终目标。
具体来说，我们要以下三方面入手：
完善基础教育管理体制，首先要体现中央统一领导的精神。
但是，这种“统一”不同于过去事事由中央划定的模式，也不是事事由教育行政部门直接对学校实行控制和管理。
新体制中的“统一”，主要是指对基础教育进行大政方针的导向，如提出中小学办学规格和育人质量的基本要求，调动社会各界的办学积极性，协调各地的普通教育事业发展计划，进行各种调控活动等，通过这些举措来真正发挥宏观指导作用。
完善基础教育管理体制，还要体现地方分级负责的精神。
要负责，就要有相应的权限。
为此要加强省、自治区、直辖市一级对基础教育事业的决策权和统筹权，加强中心城市和县级对基础教育工作的统筹管理权，实行分级管理。
地方各级政府和教育行政部门，都要有对本地区中小学实施领导和管理相应权限。
各级地方政府要分级管理不同层次和类别的学校，要分工管理中小学办学中各项教育行政业务工作。
肯定“分级”并不意味着确定全国划一的、凝固不变的分级模式。
由于各地区、各时期的实际情况不同，各级的管理水平不一，各地区的分级层次和各级的分工范围应允许有差别，作不同模式的试验。
同时，分级和分工管理模式又应是动态的，要随主客观条件的变化而调整和发展。
完善基础教育管理体制，也要体现调动有关各方积极性的精神。
中小学面广量大，尤其是九年制义务教育的实施，几乎涉及每个家庭。
办好中小学，需要有关各方力量通力合作。
所谓调动各方积极性，是指不仅要发挥中央和地方各级的积极性，而旦要发挥中小学以及社会各界和学生家长的积极性。
因此，在确立地方负责，分级办学、分级和分工管理的具体做法时，必须改善主管部门与学校的关系，使中小学在国家法规的指导下享有更多的办学自主权，在地方党委和政府及教育行政部门的领导下逐步实行校长负责制。
此外，在理顺教育系统内部关系的同时，还需建立教育系统内外的协调机制。
为此，要设法采取多种形式（诸如社区教育委员会、企业与学校挂钩、家长委员会等），从组织上保证社会各界和学生家长支持中小学，并在一定程度上参与学校管理和育人工作。
第三节学校管理体制
一、校长负责制
1985年公布的《中共中央关于教育体制改革的决定》指出：
“学校逐步实行校长负责制,有条件的学校要设立由校长主持的、人数不多的、有威信的校务委员会，作为审议机构。
”中共中央、国务院1993年2月13日印发的《中国教育改革和发展纲要》进一步指出：
“中等及中等以下各类学校实行校长负责制”。
这样，校长负责制成了我国绝大多数学校必须实行的领导体制。
实行校长负责制，从理论上讲，应当包含以下几个基本内容，并在实践中
要努力贯彻。
1.校长全面负责
校长是学校的法人代表，应按有关规定行使职权、履行职责，并代表政府承担管理学校的全部责任。
校长对学校的各项工作，包括教学、科研、行政管理等，应当全面负责，如有权按照章程自主管理学校，有权组织实施教育教学活动，有权聘任教师及其他教育人员，有权管理本校的设施和经费，等等。
至于学校的人事工作和思想政治教育工作该不该由校长领导负责，在实行校长负责制的学校中，曾引起争议。
绝大多数学校认为校长负责制应包括校长对人事和思想政治教育工作的负责。
他们认为，校长只有拥有了人事权，才能对学校的教学、科研和行政管理工作实行有效的领导，才能体现“管人与管事”的统一。
从学校的主要任务即培养社会主义现代化建设需要的各级各类人才，以及教职工队伍建设等工作的需要来看，校长对思想政治教育工作也必须负责。
但也有一些学校主张，思想政治工作应由党组织管，校长主要负责教学、科研与行政工作。
关于校长的任命与任期问题,目前我国中小学校长的任命一般有上级主管部门任命、学校公开招聘或教代会民主推选、由上级主管部门聘任等几种方式。
校长一般都采取任期制，任期为三至五年，可以连任。
2.党组织保证监督
实行校长负责制，学校党组织的职能发生了变化，由过去对学校工作的直接领导，转变为对学校工作的保证监督，即监督保证党的路线、方针、政策在学校的贯彻落实，保证办学的社会主义方向，保证学校的各项任务能够顺利完成。
这样，党组织就从学校的日常行政事务中摆脱出来，反而更有利于抓好自身建设，发挥其政治核心作用和保证监督作用。
3.教职工民主管理
校长对学校工作的统一领导，是建立在民主管理和科学管理的基础之上的，发挥教职工民主管理作用是校长负责制的重要组成部分。
因此，实行校长负责制的学校应该建立和健全教职工代表大会制度。
其职责是代表全体教职员工对校长关于学校各项工作问题的决策提出意见和建议，对学校工作实行民主管理、民主监督，充分发挥教职工主人翁作用。
几十年的改革实践表明，中等及中等以下各类学校实行校长负责制的领导体制是成功的。
它理顺了学校里的党政关系，既保证了党的路线、方针、政策在学校的贯彻落实，又使校长及其他行政领导的作用得到充分发挥，同时也调动了教职工参与学校管理工作的积极性，提高了学校的办学效益和水平。
二、学校组织机构
学校作为基层教育组织，既负有开展教育教学活动、传播文化知识的职能，同时也负有对学校这一机构的人、财、物等进行有
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