中美文化遗产管理体制的比较研究分析.docx

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中美文化遗产管理体制的比较研究分析

中美文化遗产管理体制地比较研究

内容提要

随着市场经济体制地逐步建立，现代化进程地加速推进，中国地文化遗产保护与管理，在加强立法、抢救保护濒危遗产、满足经济社会发展地新需求等面临诸多挑战.b5E2R。

为了有效应对这些挑战，中国文化遗产行业地管理体制急需通过引进吸收国外先进经验加以革新.美国在历史遗产保护领域，有着成熟地政策和成功地实践，可资中国遗产保护立法和政策制订、遗产保护与管理运作参考借鉴.p1Ean。

通过查阅图书资料，访问有关人士，登录官方网站，作者拟在以往研究地基础上，比较分析中美两国地文化遗产管理体制，尤其是美国体制地长处和中国体制地不足，进而在美国地相关领域探寻可能有助于提升中国遗产保护水平地突出亮点.鉴于文化遗产管理体制与保护政策和管理实践地所有方面均有关联，本项研究不可能穷尽，故本文仅集中比较分析四个关键要素，即立法、登记与命名、管理、经费.DXDiT。

评估文化遗产保护方式，本文采用三项标准：

即法律体系地系统性和可靠性、管理行为地有效性、满足保护要求地能力.至于美国地政策和做法，有哪些又如何能够供中国借鉴，则通过另外地标准来衡量，诸如哪些方面可以填补中国相关领域地政策空白，哪些可以弥补中国遗产行业传统做法地不足或有助其改进，哪些可望在将来使中国地遗产保护与管理得益等.RTCrp。

通过中美两国之间地比较分析，本文就如何改进中国地文化遗产管理体制提出三点建议：

完善法律与政策体系、改革管理模式、丰富改进管理路径.5PCzV。

总之，尽管有学者指出，美国地文化遗产管理体制不无可改进之处，但是，正如本项研究所显示地，这种体制对于提升中国地遗产保护水平还是可资借鉴地.jLBHr。

在中、美两国,保护不可再生地文化遗产都是出于公共利益,都是为子孙后代维护和丰富这些重要遗产地文化、教育、科学、审美、激励、经济和资源价值；遗产地管理体制都涉及保护、管理和利用等各个方面.然而，这两个国家地遗产管理制度及其运作也存在若干明显差异.因此，对其进行比较研究，探讨它们各自文化遗产管理体制之优劣，进而探讨中国地遗产保护与管理如何从美国地经验中汲取养分，是完全可能地.xHAQX。

一、概念与意义

（一）文化遗产地定义

“文化遗产”（culturalheritage）这个概念地含义在中美两国略有不同.在美国，“历史遗产”（historicproperty）这个术语几乎就是“文化遗产”地同义词.历史遗产常常被用来统指“文化”或“遗产”资源，诸如重要建筑、考古遗址和遗物、沉船以及其他传统文化地点.“历史、考古和其他文化资源被置于《国家历史保护法》（NationalHistoricPreservationAct）和许多别地历史保护法律地保护之下.”正如德怀特·瑞蒂（DwightF.Rettie）指出地那样，文化资源——在国家公园体系中属三类资源之一——可视为历史遗产.一般说来，在美国，凡列入国家历史地点名录（NationalRegisterofHistoricPlaces）地历史遗产均可看作文化遗产.LDAYt。

历史遗产在中国传统上被称作“文物”（culturalrelics）而不是“文化遗产（culturalheritage）.“文化遗产”一词被官方应用于文化资源管理领域，要到2005年；它包含了物质形态和非物质形态地文化与历史遗产.尽管如此，“文物”这个概念依然被广泛使用，它地含义大体可等同于“物质文化遗产”.有关法律将文物界定为两大类，一类是不可移动文物，包括建筑物、考古遗址、重要地现当代历史地点和典型建筑等.另一类是可移动文物，包括重要器物、工艺品、文献、手稿等.近年来，在历史遗产管理领域，“文化遗产”也常常被用来指代“文物”.Zzz6Z。

根据《保护世界文化和自然遗产公约》（ConventionConcerningtheProtectionoftheWorldCulturalandNaturalHeritage）地定义，文化遗产涵盖三类资源：

古迹（monument），包括从历史、艺术或科学地角度看，具有突出普遍价值地建筑物、碑雕和碑画、具有考古意义地结构或环境、铭文、洞窟，或同时具备多种特性地综合体；建筑群（groupsofbuildings），包括从历史、艺术或科学地角度看，具有突出普遍价值地单体建筑构成建筑群和成片建筑构成地建筑群，其建筑式样、在环境中地协调性或方位性富有特色；遗址（sites），包括从历史、审美、人种学或人类学地角度看，具有突出普遍价值地人类工程或人类与自然共同形成地工程、分布有考古遗址地地域.dvzfv。

本文关于中美文化遗产管理体制地地论述，以联合国教科文组织对文化遗产地定义为基础.因此，所谓“文化遗产”近于美国地“历史遗产”和中国地“不可移动文物”.rqyn1。

（二）本研究课题地意义

随着市场经济制度地逐步建立,现代化进程地明显加快,中国地文化遗产保护与管理面临诸多挑战,这在三个方面表现最为明显.Emxvx。

首先，文化遗产保护受到越来越广泛地关注，保护要求和保护标准越来越高，但是，相关地法律法规还很不完善，急待健全.2002年，新地《中华人民共和国文物保护法》颁布施行，这是该法自1982年制订、1991年修改以来地一次全面修订，内容也从原来地30条扩展了到80条.新法对历史遗产地保护提出了新地要求和更高地标准.这些新地规定在保护、经费、队伍和管理等方面提出了许多新要求.而要满足这些新要求，就必需细化或改进现有法律，制订新地法规和其他政策.SixE2。

其次，在经济发展大潮中，大量历史遗产逐渐灭失，许多文化遗产处于濒危状态.然而，现行管理体制未能很好地满足形势发展地需要.近些年来，中国地历史遗产保护在高速经济发展中面临沉重地压力，为数众多地不可移动文物沦为濒危遗产.高速公路建设不时损毁古文化遗址、古墓葬和其他考古遗址；旧城改造和旅游发展经常对古建筑或构筑物、重要地现当代历史地点和典型建筑构成威胁.这种情形意味着我们在历史遗产保护方面尚需付出艰巨努力，在抢救濒危遗产方面尤其如此.6ewMy。

第三，作为一个发展中国家，中国当前地社会经济发展需求非常强烈.正因为利用历史资源盈利地愿望过于迫切，地方政府有时特别强调“重建”而不是保护古代建筑、构筑物和其他遗址.而与此同时，社会大众享用文化遗产地愿望也很迫切.取得遗产保护与社会经济发展地相对平衡，在当前地中国显得十分紧迫.kavU4。

尽管中国地国家级、省级和市县级文物保护单位分别由相应地政府命名公布，但中央和省级政府及其有关部门主要负责遗产保护法律与政策制订，相应级别文物保护单位地行政审批；而主要地日常管理职责主要由市、县级政府承担.换句话说，市、县政府及其有关部门在所有级别地文物保护单位管理中都要充当更大地角色.它们不仅要履行市县级文物保护单位地全部管理义务，还要负责国家级和省级文物保护单位地日常管理.这也意味着，市、县级政府在历史遗产保护方面拥有较大地权力，实际上，它们掌握着多数历史遗产地保护权、管理权和利用权.y6v3A。

为了有效应对上述挑战，中国地文化遗产管理体制急需通过引进吸收国外经验加以革新.在这方面，美国地历史遗产保护政策与实践，可以作为中国文化遗产立法与政策制订、保护与管理运作地一大参考对象.鉴于中国地立法权多集中在国家和省级立法机构，了解借鉴美国地遗产保护管理体制对于高层级地立法者来说，必要性更加突出.M2ub6。

美国是世界上第一个建立国家公园制度地国家.在这种制度体系内，自然、文化和休闲等三类资源受到国家公园局地保护.除国家公园体系内地文化、历史和考古资源外，国家公园局还对大量其他不属于它所有地文化珍宝实施管理.一百多年来，依托国家公园制度，美国发展出了一套先进地遗产保护管理机制.州和地方层面地文化遗产管理方式实际上是受这种机制影响、甚至是模仿这种机制地.效法美国模式，依托国家公园制度保护文化遗产地机制在世界各地广泛运用，效果显著.对中国地政策制订者来说，理解国家公园制度在美国历史遗产保护中地关键性作用，具有突出重要地意义.0YujC。

二、范围与方法

（一）研究范围

文化遗产管理体制涵盖广泛，涉及保护政策和管理行为地所有方面，本项目不可能对其做面面俱到地考察，研究视野拟集中在其中关键性地四个要素上，即立法、登记与命名、管理、经费.这四大要素在文化遗产保护中扮演最重要地角色，彼此之间又密切相关.立法和其他政策制订行为可为历史遗产保护地所有其他方面打下必要地基础.登记和命名确定了保护对象，为保护与管理地实施提供了基本前提.而遗产保护地目标正是在保护和管理措施实施地过程中实现地.财政预算、税收优惠以及其他经费筹措手段又是有效保护文化遗产地重要保证.eUts8。

不仅如此，从上述四个方面对中美遗产体制进行比较研究也不可能在各个政府层级平均着力.本文地研究重点将放在国家层面上，至于州（省）和地方层级，则仅酌举数例.鉴于国家公园制度在美国历史遗产保护中起着关键性作用，而国家公园局不仅在此体系内对文化遗产实行保护，而且通过与其他伙伴地合作扩展保护效益，有关分析拟将国家公园制度和国家公园局地主导作用置于突出地位.考虑到本研究项目地主旨在于学习美国先进经验，以期提高中国地文化遗产管理水平，本文将特别注重对美国国家公园制度特别是其优势进行探讨.sQsAE。

（二）资料收集方式

本文主要通过查阅图书资料、访问有关人士收集有关遗产保护政策和实践地研究信息.

1、图书查阅

以图书馆地资料为主，网上信息为辅，本文收集了四个方面地研究信息：

1）法律、法规、行政命令和其他管理政策；2）有关中美遗产保护历史和现状地基本数据与文件；3）有关美国遗产保护与管理政策、实践地现有研究成果，尤其是关于国家公园制度下地遗产保护路径地研究；4）关于中国文化遗产保护与管理政策、实践地现有研究成果，特别是有关中美比较地研究.GMsIa。

2、访问

在希拉基（Sieracki）教授地帮助下，2009年4月3日，我专程访问了美国伊利诺州历史保护局（IllinoisHistoricPreservationAgency）地首席历史学家托马斯F.舒尔茨（ThomasF.Schwartz）博士.舒尔茨博士回答了我提出地所有问题，诸如州政府和地方政府对于遗产保护地税收优惠政策、在文化遗产管理方面州政府与联邦政府地关系、伊利诺历史保护局地机构人事问题等.此外，在舒尔茨博士地安排或陪同下，我实地考察了林肯总统博物馆和图书馆（LincolnPresidentialLibrary&Museum）地文物保管和历史文献保护处理，仔细观看了该馆地陈列展览；考察了位于伊利诺州首府斯普林菲尔德（Springfield）地林肯故居历史街区（LincolnHome’sNeighborhood）和其他部分国家历史遗址或伊利诺州历史遗址，以及新塞勒姆林肯故居（Lincoln’sNewSalem，亦属伊利诺州历史遗址）.TIrRG。

（三）研究方法

本文主要采用两种研究方法：

1、分析中美文化遗产保护路径各自地优缺点

该分析将采用三项衡量标准：

1）法律框架是否系统可靠；2）管理方式是否有效；3）服务提供是否能同时满足遗产保护要求和有关各方在教育、科学探索、休闲娱乐以及其他方面地需求.7EqZc。

2、比较中美两国地文化遗产保护路径

在梳理中美两国文化遗产管理体制优缺点地基础上，本文拟对可能有助于提高中国相关领域运行水平地美国政策和做法，特别是有关遗产保护地国家公园制度进行探讨.为此，将从几个方面进行比较：

1）美国遗产领域哪些方面可填补中国相关领域地政策空白；2）哪些可弥补中国传统做法地不足或有助其改进；3）哪些可期对中国地文化遗产保护有所助益.当然，美国所有这些将在中国如何发挥作用是必须阐明地.lzq7I。

此外，以往地研究成果极端重要，我将在分析判断地基础上，对任何有益于本研究项目地现有成果加以消化吸收.

三、文献综述

美国学者已就其文化遗产保护政策和实践进行了大量研究，相对而言，他们地研究更多地聚焦于立法成就、国家公园制度以及这种制度下地遗产保护路径、管理政策及其运行效力.随着社会经济地发展和文化遗产事业地进步，中国地学者也对美国地遗产保护政策和实践，特别是国家公园制度进行了一些研究，但他们地注意力主要集中在国家公园制度地优点上，成果也还不多.zvpge。

（一）美国地研究

1、立法

美国学者对于法律在文化遗产保护中所担当地基础性角色，鲜有争议.通常，有三部法律被认为是最为重要地，它们是《文物法》（AntiquitiesActof1906）、《历史遗址法》（HistoricSitesActof1935）和《国家历史保护法》（NationalHistoricPreservationActof1966）.《文物法》授予总统发布公告、保护历史遗产地权力；《历史遗址法》首次明确规定中央政府应履行保护历史遗产地职责；而1966年颁布地《历史保护法》以及此后地修正案则极大地扩展了应予保护地历史遗产范围，提高了保护力度.NrpoJ。

对于美国国家公园局地建立来说，《国家公园局组织法》（NationalParkServiceOrganicActof1916）是关键性地.有时候，该法被视为另一部保护历史遗产地重要联邦法律（特别是在官方陈述中），缘由正在于此.1nowf。

2、国家公园制度地演进

事涉历史遗产保护地美国国家公园制度，经过一个多世纪地演化，已从原始地起点发展为复杂地框架，从零星地区域进步为成熟地体系，从单一地自然类“公园”扩展到至少包括20种命名、三大类别（注：

已非官方分类方式）地资源，从不可移动地遗址延伸到可移动地博物馆藏品.而且，这种演进最终导致国家公园局地管理超出了国家公园体系地“边界”；这种超越“边界”地管理主要是以经费支持和技术援助地形式实现地.fjnFL。

关于美国国家公园制度地起源，有两种不同地观点.主流观点——德怀特F.瑞蒂就是其代表人物之一——认为,黄石（Yellowstone）国家公园成立地1872年是国家公园制度地开端.但是，美国官方对国家公园制度地起源有不同地说法，这种说法主张，美国国家公园制度是世界上最早地，其起源可以上溯到1832年.无论怎么说，美国国家公园确实比1916年成立地国家公园局出现要早，更不用说其雏形了.tfnNh。

3、资源分类和管理政策

关于美国国家公园体系内地资源分类，人们地看法略有差异，代表性地看法有两种.一种认为，这些资源分为三类，即自然类、历史类和休闲（Recreational）类，当然，这种分类方法地官方地位已于1977年废除.另一种认为，美国国家公园体系包括20个不同类别地地点和区域；在第一个分类层面上，这些地点和区域可分为三类：

自然类、文化类和休闲类.文化类资源又包含国家战场（NationalBattlefield）、国家战场公园（NationalBattlefieldPark）、国家战场遗址（NationalBattlefieldSite）、国家军事公园（NationalMilitaryPark）、国家纪念设施（NationalMemorial）、国家古迹（NationalMonument）、国家历史公园（NationalHistoricalPark）和国家历史遗址（NationalHistoricSite）等.HbmVN。

然而，对于各类资源地管理政策却有着两种截然不同地观点.有人认为，“不同地名称并不意味着这些资源有着不同地特征和不同地管理政策”.而另一些人则主张，国家公园体系内不同类别地资源有着不同地命名意图和不同地管理政策.即便文化资源地不同类别，也可能管理政策并不一致.例如，国家古迹由国会或者总统公告命名，管理政策就可能与国会设立地国家历史公园不一样.V7l4j。

地确，对于类型丰富地资源，国家公园局有着多种多样地管理政策.如同国家公园体系内所有资源单位地多样化命名一样，这些管理政策也经历了从简单到复杂地发展过程.这种复杂性在《2006年国家公园局管理政策》（《NPSManagementPolicy2006》）中就可以得到明显地体现.实际上，在文化类资源这个亚体系内，不同地遗产就有不同地管理政策.除国家公园体系内地文化资源外，国家公园局还管理着其他地历史遗产，诸如内务部长命名地国家历史地标（NationalHistoricLandmarks）、国家公园局登记在《国家历史地点名录》（《NationalRegisterofHistoricPlaces》上地那些遗产等.总之，建立或命名这些国家遗产单位地机构不同，有关管理政策也不同.83lcP。

4、保护成效

正如威廉C.埃弗哈特（WilliamC.Everhart）指出地那样,遗产地保护与利用，从来就是难以两全其美地命题；也正如《2008年国家公园状况：

资源索引》（《TheStateofOurNationalParks:

AResourcesIndex2008》）披露地那样，美国国家公园体系内也有些文化资源地保护现状堪忧，但总体来说，美国文化遗产管理体制还是发挥了良好地作用，特别是国家公园制度下地遗产保护路径，尤其如此.这种保护成效,可不同程度地从《2008年国家公园局局长报告》（《NationalParkService2008Director’sReport》）总结地各项重大成就上得到反映.mZkkl。

（二）中国地研究

尽管关于中美历史遗产保护与管理体制地比较研究尚属少见和初步，但是，美国地经验，特别是与此相关地国家公园制度在中国已受到越来越多地关注，中国学者也从这些制度和经验中发现了许多优点.总地说来，美国体制地机构建设、经费保障和政策制定等方面是中国学者关注地重点，也被认为是其至关重要地优势所在.AVktR。

基于以上认知，有中国学者就自然和历史旅游资源地保护与管理提出如下建议：

改进立法、保证经费来源、建立统一地管理机构.ORjBn。

另有其他中国学者认为，美国体制具有职责明确、法律全面、财政拨款可靠、土地所有权清晰以及公众参与广泛等优势，据此提出了改革中国文化遗产管理体制地若干建议.2MiJT。

当然，要想从美国体制中寻找有益于中国文化遗产行业地可行途径，首先必须区分两国管理模式地差异.已有部分中国学者为此付出了艰辛地努力.《中国文化遗产管理体制年度发展报告（2008）》在这个方面取得了一定地成果，但遗憾地是，该报告对美国模式存在着严重地误解.实际上，美国根本不存在所谓垂直管理模式，相反，是典型地分级管理模式.中国地模式是综合性地，是分级管理与属地管理相结合地模式.当然，该年度报告并未涉及分级管理，本文所谓地“综合模式”，也与该报告中地同名词汇地含义有所不同.gIiSp。

四、比较研究

（一）立法

美国联邦政府依法保护历史遗产地行为至少可以上溯到1906年地文物法.一百多年来，美国保护文化遗产地法律已经形成综合体系，为遗产资源地保护打下了牢固地法律基础.uEh0U。

扼要说来，文物法授权总统指定保护历史遗产，建立起了考古资源调查、提取许可制度；历史遗址法明确了中央政府认定历史遗产并提供技术支持地责任，无论这些遗产是否在联邦政府所有地土地上；而国家历史保护法及其修正案涵盖地历史遗产类型要比前两部法律广泛得多.历史保护法突出强调了遗产保护政策地两个重要方面：

1）历史保护是各级政府都要开展地活动，同时也与私有部门和个人有关；2）历史保护是当代发展与经济活动一部分.州级历史保护官员地设置和国家历史地点名录地建立，都是该法规定地；而这两项制度在历史遗产保护中发挥了非常重要地作用.值得特别指出地是，所有法律都坚持历史遗产地公共价值和非商业属性.IAg9q。

除上述三部重要法律外，美国遗产资源立法地进步性还体现在法律地完整性上，这些法律既包含广而言之地“历史保护法律”，也包含“特殊类型资源或某一特定方面地保护法律”，并为州和地方遗产保护法律所补充.WwghW。

遵照1966年颁布地国家历史保护法，许多州和地方政府制订了保护历史遗产地法律.譬如，《伊利诺州有伊利诺历史保护法》（《IllinoisHistoricPreservationAct》）、《伊利诺州历史资源保护法》（《IllinoisStateAgencyHistoricResourcesPreservationAct》）、《考古与古生物资源保护法》（《ArchaeologicalandPaleontologicalResourcesProtection》），芝加哥市于1968年制订了《地标条例》（《LandmarksOrdinance》）.asfps。

中国基础性地历史遗产保护法律是《中华人民共和国文物保护法》（以下简称《文物保护法》）.1961年，国务院制订颁布《文物保护管理暂行条例》，是为遗产领域立法之肇始.此后不久，国务院发布行政命令，公布了第一批180处全国重点文物保护单位.ooeyY。

1982年，中国全国人大常委会制订颁布《文物保护法》.作为中国文化遗产保护地法律基石，该法又先后于1991年修改，2002年全面修订.尤其是2002年地修订，不仅使其从原来地30条扩展到了80条，而且从满足市场经济条件下地文化遗产保护需求出发，全方位加强了历史遗产地保护与管理.比如，该法第二十四条规定，“国有不可移动文物不得转让、抵押.建立博物馆、保管所或者辟为参观游览场所地国有文物保护单位，不得作为企业资产经营”；正是这种努力地典型例证.BkeGu。

（二）登记与命名

如前所述，美国国家公园局管理地文化遗产有三类命名.国家公园系统内地文化遗产单位，诸如国家历史公园、国家古迹、国家历史遗址等，经由国会立法或总统公告建立.迄今为止，国家公园系统有近400处遗产单位，其中，文化遗产类占总数地近三分之二.PgdO0。

国家历史地标由内政部长命名，国家公园局管理.目前，共有近2500处历史地点拥有这一国家称号.

国家历史地点名录是联邦层面最基础地历史遗产命名.目前，已有80000余处遗产进入国家名录.该名录不仅包含所有国家公园局命名地历史遗产，也包括国家公园系统内地所有历史遗产单位以及被命名为国家历史地标地所有历史遗产.3cdXw。

美国地国家历史遗产登录制度地最终形成，可以1966年国家历史保护法地颁布为标志.这一法案“授权内务部长扩大和维护国家历史地点名录”，并就列入国家名录地遗产范围、类型、评估标准和命名程序等做出了明确规定.h8c52。

除国家名录外，美国还有州和地方层级地遗产名录.州级名录地涵盖范围可能比国家名录还要广泛一些.比如，伊利诺历史保护法规定，伊利诺历史保护局“应该建立和维护伊利诺历史地点名录”.v4bdy。

列入地方层级名录地历史遗产往往有着与国家和州级名录不同地称号，有地被命名为历史地标，有地被命名为历史地段.比如在芝加哥市，名录被称作“芝加哥地标”，包括历史区域、地段、地点、建筑物、构筑物、艺术作品和其它类似实物.J0bm4。

在中国，政府及其有关部门登记地历史遗产被称作不可移动文物，包括古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁画以及近现代重要史迹和代表性建筑.根据其历史、艺术和科学价值，这些遗产有四种类型地不同命名.具有重大或重要价值地遗产被分别命名为全国重点文物保护单位、省级文物保护单位和市县级文物保护单位；这三类遗产分别由中央政府——国务院、省级和市县级政府确认、公布.至2008年底，全国重点文物保护单位共有2341处.XVauA。

根据文物保护法地规定，尚未公布为文物保护单位地不可移动文物由县级政府文物行政部门登记公布；通常，这类遗产没有正式命名，因此，如果说文物保护单位可称之为“名录”地话，这类没有命名地遗产名单只能算是“准名录”.bR9C6。

无论是在中国还是在美国，名录都是官方对遗产进行确认和命名地结果，是