关于完善高等学校内部控制的几点思考.docx

关于完善高等学校内部控制的几点思考.docx

《关于完善高等学校内部控制的几点思考.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《关于完善高等学校内部控制的几点思考.docx（8页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

关于完善高等学校内部控制的几点思考

关于完善高等学校内部控制的几点思考

　　摘要:

文章从《内部控制――整体框架》报告（COSO报告）中，关于内部控制的概念及其应达到目标的阐述入手，分析了我国高等学校内部控制存在的问题，进而提出了完善高等学校内部控制的对策。

　　关键词:

高等学校内部控制思考

　　中图分类号:

G475

　　文献标识码:

A

　　文章编号:

1004-4914（2008）01-149-02

　　近年来，随着高等教育的发展，高等教育改革不断深入，高等学校的办学规模和办学自主权也不断扩大，教育经费的来源和结构也发生了明显的变化，由过去的单一财政拨款转变为多渠道筹措经费的格局。

基本上达到了《高等教育法》“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制，使高等教育事业的发展同经济、社会发展的水平相适应”的要求。

　　任何事物都有两面性。

办学自主权的扩大和筹资渠道的增加，客观上有利于高校的发展，但是由于一些高校主观上还没有迅速从“政府办学”的巢臼中摆脱出来，对内部控制的重要性认识不足，由此带来了一些新问题。

近年来，发生在高校的经济案件和腐败现象呈上升趋势，也成为社会的热点问题之一。

建立完善的高校内部控制制度，是防止高校经济领域职务犯罪、减少腐败现象和浪费现象、保障高等教育事业快速健康发展的一个重要方面。

　　一、内部控制的概念及目标

　　内部控制是古老而又充满活力的课题。

内部控制理论是随着生产社会化、企业大规模化、资本大众化不断得以发展的。

进入20世纪90年代后，对于内部控制的研究进入了一个新阶段。

1992年，美国“反对虚假财务报告委员会”下属的由美国会计学会、注册会计师协会、国际内部审计人员协会、财务经理协会和管理会计学会等组织参与的“发起组织委员会（COSO）发布了《内部控制――整体框架》（COSO报告），该报告认为:

内部控制是为达成某些特定目标的广泛适用性而设计的过程，即内部控制是一种由企业的董事会、管理阶层和其他人员执行，由管理人员阶层所设计为达成营运的效果及效率，财务报告的可靠性和相关法令的遵循提供合理保证的过程。

内部控制包括控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监控等五个相互联系的要素。

　　COSO报告认为内部控制应达到三个目标:

一是营运目标:

与企业有效率及有效果的使用资源有关的目标;二是财务报告目标:

与编制可信赖的对外财务报表有关的目标;三是遵循法令目标:

与企业个体遵循相关法令有关的目标。

　　目前，高等学校在我国是事业单位，其内部控制的概念和目标与企业不尽相同，但是内部控制对于高校来说，其重要性也愈加显现。

随着市场经济的发展，高等学校的资金来源发生了改变，办学资金的筹措渠道也由原单一的财政拨款扩展到事业收入（主要是教学收入如学费收入等，科研收入如科技开发、转让、咨询等收入）、经营收入、捐赠收入等。

另外随着高等教育由精英型向大众型的转变，高校规模的扩张，银行贷款在目前高校的办学资金中所占比例越来越大，其总额甚至超过了其他资金的总和。

因此高校的经济活动也日益复杂，高校之间的竞争也日趋激烈，外延要迅速扩大规模，内涵要提高自己的办学水平。

内部控制的目标也更加明确，高校作为一个非营利组织，其内部控制的目标可概括为两个方面:

一是合法合规经营，保证会计信息真实可靠、确保财产安全;二是效益性，保证高校管理政策的贯彻实施和效益目标的实现。

由于我国高校的所有权主体为国有，我们可以把高等学校内部控制的概念作简单归纳，即:

高校管理阶层以制度、预算等为主要手段，通过规范和约束高校及其内设机构的经营和财务行为，保证国家法律、法规、政策的贯彻执行，提高财政性资金的使用效益，确保事业发展目标实现的管理活动。

　　二、高等学校内部控制存在的问题

　　1.内部控制制度不完善或缺乏系统性。

　　首先体现在高校内部控制制度的制定没有适应市场经济的要求和高校事业的发展。

例如近年来高校实行了后勤社会化改革，校办企业的发展也较快，但高校对后勤公司、校办企业的控制和监管显得较为薄弱，对其占用学校资源的使用效益往往考核得不够。

其次是各高校普遍比较重视对财政性资金的控制，制度也相对比较完善。

但是对所谓的创收资金、科研资金的管理却存在漏洞，导致了“小金库”形成，也是高校职务犯罪的重要成因。

另外，一些高校对内部控制制度建设的认识还停留在一般的建章立制阶段，存在“头痛医头，脚痛医脚”的现象，内部控制制度缺乏系统性。

　　2.忽视风险管理，缺乏科学决策机制。

许多高校仍然采用计划经济决策方式，对市场风险没有充分认识，没有建立相应的内部控制机制，只凭管理者的感觉盲目决策。

主要表现在对举债融资的还贷能力缺乏必要的可行性论证;对外投资缺乏科学的决策机制。

　　3.信息化管理层次低，沟通不畅。

横向上，高校的财务部门一般都实现了会计电算化，资产管理、教学、学工等部门也都使用专用软件进行管理，但各部门都自成体系，信息不能共享。

纵向上，由于高校规模的不断扩大，管理层次的增多，如何让管理者的意图“不衰减”地贯彻到每一个员工，和如何让基层的管理信息尽快、全面地反馈给管理者已成为普遍的难题。

导致的后果是形成管理的盲点和漏洞，给不法分子以可乘之机。

　　4.监督不力，内部审计没有发挥应有的作用。

对高校的内部控制进行监督分两部分，一是外部监督，由财政、税务、上级审计部门或社会审计等实行;二是内部监督，一般由内部审计部门实行。

由于各外部监督部门的功能交叉、标准不一，再加上分散管理、缺乏横向信息沟通，未能形成有效的监督合力，其监督效果不尽如人意。

在内部监督方面，长期以来，由于高校管理层对内部审计认识不足，导致高校的内部审计机构不健全或人员配备不全。

另外，内部审计监督还普遍存在重“财”轻“物”，重“结果”轻“过程”等问题，难以做到提前介入、主动介入、全程监督，发挥的作用有限。

　　三、完善高等学校内部控制的对策

　　1.营造良好的控制环境。

　　控制环境是指对建立、加强或削弱特定政策与程序的效率有重大影响的各种因素。

控制环境是推动内部控制工作的发动机，是其他内控组成部分的基础。

对高校而言，良好的控制环境是指高效科学的治理结构、高效的组织结构和运行机制;领导及管理阶层水平高、操守好并具有独特的经营理念;学校能根据其战略目标制定切实可行的阶段性目标;由于有效的激励机制，每个员工都明确自己在内控中的责任并努力工作等。

　　高等学校和企业不同，尤其是国有制高校，其治理结构是由《高等教育法》规定的。

《高等教育法》第三十九条规定:

“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。

中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权，其领导职责主要是:

……讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项，保证以培养人才为中心的各项任务的完成。

”第三十条规定:

“……高等学校的校长为高等学校的法定代表人。

”第四十一条规定:

“高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作，行使下列职权:

拟订发展规划，制定具体规章制度和年度工作计划并组织实施……拟订内部组织机构的设置方案，推荐副校长人选，任免内部组织机构的负责人……拟订和执行年度经费预算方案，保护和管理校产，维护学校的合法权益……高等学校的校长主持校长办公会议或者校务会议，处理前款规定的有关事项。

”在此，我们不去探讨这种治理结构是否很科学，我们知道该治理结构是由我国高校的特殊地位决定的。

实践证明这种治理结构是有效的。

根据“委托―代理”理论，代理关系存在于一切组织、存在于经济组织的每一个管理层次上，高校也不例外。

这种治理结构的实质是一组规范与法人财产相关各方的责、权、利的制度安排，旨在通过契约关系的制度安排来确保委托人（国家）的权益不被侵害。

它清楚地说明决策高校事务时所应遵循的规则和程序，同时，还提供一种结构，使之用以设置高校目标，也提供了达到这些目标和监控运营的手段。

党委应定期审视战略目标是否适应社会发展的需要，理解、衡量运营存在的主要风险，确保高校朝着健康的方向发展;在校长的主持下，建立有效的激励、监督和约束机制以及适用的组织机构和运行机制，确保管理目标的实施。

另外，我们还注意到，高校领导的个人素质和领导艺术及其营造的鲜明的、积极的校园文化越来越成为控制环境的重要方面。

相反，由于对治理结构执行偏颇，党委和行政在决策程序和议事规则上的混乱，管理层存在个人操守问题，激励机制僵化等都会导致控制环境的恶化。

　　2.建立严密的内部控制体系。

　　内部控制是一系列政策和程序构成，从外在形式上体现为制度。

应该说高校的建章立制有一个不断完善的过程，但如果缺乏设计或不适应环境，那么高校的内部控制体系就有问题。

事实证明，体系只要稍有漏洞，就会被钻空子。

建立严密的内部控制体系首先要进行设计，从三个维度:

组织维度、部门维度、作业维度进行立体设计。

组织维度的内控设计应注意:

一是构建好组织框架。

党委负责战略，确保方向，决策人事;校长及行政具体负责日常教学、管理、科研、产业等工作;纪委负责监督。

二是推行职务不相容制度，杜绝高管交叉任职。

防止那种集决策、执行、监督于一身的现象。

三是根据《高等教育法》的要求，明确议事规则和决策程序。

部门维度的内控设计包括部门职能设计和项目控制设计。

部门职能设计即明确各部门的控制目标、工作职责、部门权限等;项目控制设计是指对财务收支审批权限、物资（设备）采购活动、人事管理等方面进行控制设计。

作业维度的内控设计是指对项目的运营过程中的具体作业规定操作规程、岗位职责及检查程序等。

内部控制体系设计后，要得以有效运行，进行文件控制是保障，结合上述三个维度，将所需要的控制形成文件，作为控制任务的执行、记录、考核、评价的依据。

最后是要根据环境变化不断修订、不断提高目标值，追求更高效率。

宏观环境、校园发展环境都在不断变化，如市场经济的发展、各项改革的深入、学校规模、规格的提升等因素都在要求高校不断提高其内部控制的目标值。

例如，许多中专校升格为高职院后，中专校的内部控制体系显然不再适合高校要求。

　　3.提高风险意识，加强风险管理。

　　长期以来，我国高校风险意识淡薄，主观认为高校是国家所有，不会倒闭破产。

因而，一些高校在一味追求外延的扩张而忽视了必要的控制;一些高校采取了不稳健的融资手段;大部分高校都未能建立有效的风险预警和防范措施。

但高校是独立的法人，其风险尽管不会直接导致倒闭或破产，但会形成由于不能及时偿还银行本息而导致的信用危机;由于资金短缺不能改善教职工待遇而导致的内部矛盾;由于财务恶化而导致学校发展停滞等风险。

当今社会经济环境风云变幻，高校间的竞争也日趋激烈，若对风险失去有效控制，其事业发展的目标必将难以实现。

因此风险评估和风险管理将成为高校内部控制建设的重要内容。

首先要对环境进行分析研究，把握变化趋势和规律，确定高校可接受的风险度。

其次是建立科学的投资决策机制，应建立投资决策集体审计责任制度，对固定资产的投资和对外投资要在谨慎的可行性研究的基础上，科学论证，集体决策。

高校的投资中心只能为校级，由一级财务部门执行，学校的二级财务部门和院（系）等没有对外投资权。

再次，要将风险管理的职能赋予内部控制，引入预警机制，把风险扼杀在萌芽状态;借助创新机制，如体制创新、管理创新、制度创新等达到事中控制的目的;选用科学有效的评价方法，如建立风险评价模型对学校财务状况进行综合评价。

　　4.抓住关键控制点，实行良好的控制活动。

　　控制活动是为了合理地保证经营管理目标的实现，指导员工实施管理指令，管理和化解风险而采取的政策和程序，包括授权批准、职责分工、实物控制、确定指标、高层检查等活动。

控制活动是针对关键控制点而设置的。

针对高校的特点，结合近年来高校内部控制出现的问题，笔者认为应抓住收入、支出（采购）及预算这三个关键控制点，进行良好的控制活动，以达到事半功倍的效果。

（1）收入控制。

高校应对收费工作进行统一领导，要规定严格申请和审批程序。

建立收费工作领导小组，一般由分管财务的校长任组长，财务、审计、教务、学生、后勤、成教等相关部门负责人任组员，负责对校内收费项目的设立、调整和收费标准的核定，尤其要对各种培训、办班等收费以及校内闲置教育资源的出租收费加强监控，明确规定校内各部门不得自购或自制收据。

日常收费管理要统一扎口到财务处，负责办理登记《收费许可证》及日常收费;加强对票据的管理，规范收费票据的入库、领用、缴验、核销手续，落实专人管理，进行详细登记。

另外，要有效防止“小金库”的产生，还必须建立举报和奖励制度。

（2）支出（采购）控制。

一是要合理设置岗位，做到不相容职务分离，如请购与审批、询价与确定供应商、采购合同的订立与审计、采购与验收、采购与相关会计记录、付款审批与付款执行等。

二是建立科学的分级授权批准制度，对重要的、技术性较强的采购项目要经专家论证、集体决策。

三是按照《招投标法》建立学校招投标制度，对在政府集中采购目录范围内和在采购限额之上的采购项目一定要严格执行《政府采购法》，实行集中采购。

高校应建立由审计、财务、国资等部门人员组成的“招、投标小组”，负责前期调研、标书的制订及组织招标等具体工作，确保招、投标程序的规范、合法。

另外，合同有变更的仍要重新经过授权批准。

四是对资产的验收和付款的控制。

高校应独立设置验收部门，同时还要成立由专业人士组成的验收专家库，对采购的项目（包括货物、工程及服务）的外观、规格、数量、性能、指标等进行严格检查。

付款时要审核采购合同、采购发票、验收证明，经批准后才能办理。

　　（3）预算控制。

高校预算是学校事业发展计划在财务上的体现，也是实现高校资源的优化配置和有效使用的重要手段。

通过预算管理可以解决高校因管理级次的增加而导致的信息不对称问题。

首先，预算的编制经过了上下结合的过程，并且由校务委员会或党委常委会审批通过，具有权威性，预算目标是上下协调一致的。

其次，预算管理重在严格执行和监督。

校级领导及财务部门通过财务管理信息系统对各院（系）、部门的预算执行情况进行实时控制;审计部门对预算执行情况进行监督。

另外，还要对预算执行结果进行全面评估和考核，分析原因，找出内部控制中存在的弱项，加以改进。

根据预算执行情况制定和实施科学合理的奖惩制度。

　　（4）设立有效的信息沟通系统。

21世纪是知识经济时代，信息量极大地丰富。

随着高校规模的扩大，管理级次的增加，原先的“开会传达”、“报告请示”的沟通方式已大为落伍，效率极低。

从上世纪90年代兴起的各种管理软件，由于各自为政，信息共享度差。

高等学校是知识的发源地和集散地，应建立以校园网为平台，以财务管理系统为中心的信息和沟通系统。

并根据自身规模、特点逐步拓展“网上查询系统”、“资产管理系统”、“学生收费系统”、“校园一卡通系统”等等，构建好纵向的、横向的和内外的信息沟通管道，以实现数字化校园的目标。

良好的信息和沟通系统可使管理者及时掌握运营情况;能确保每个教职工都清楚自己的职责及在内部控制中扮演的角色;老师、员工及学生都能凭借该系统了解学校对自己的期望，并能自我调适。

　　（5）加强监督，充分发挥内部审计的职能。

高校的内部控制是通过一系列纳入管理过程的制度、程序和活动来实现的过程。

为确保内部控制制度的有效执行和随时适应新情况，必须对内部控制实施监督。

在监督过程中应充分发挥内部审计的职能。

　　应当看到，尽管目前的高校有内部控制制度和提高管理水平的内在需求，但由于缺乏研究高校内部控制的宏观环境，缺乏贴合高校实际的具有参考性的准则、指南等外在依据，对于高等学校来说，完善其内部控制仍然任重道远。

　　参考文献:

　　1.吴水澎等.企业内部控制理论的发展与启示[J].会计研究，2002（5）

　　2.周涛.三维立体内部控制制度设计方式浅探[J].财会通讯，2004（3）

　　3.刘明辉.内部控制未来的变革方向[J].中国财经报，2005（4）

　　4.张明.实现内部审计职能转换的几点思考[J].财会通讯，2004（3）

　　（作者单位:

江苏食品职业技术学院江苏淮安223003）（责编:

贾伟）