行政诉讼的受案标准与范围研究.docx

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行政诉讼的受案标准与范围研究

行政诉讼的受案标准与范围研究

——《新行政诉讼法》修订解读

窦江丽 

摘要：

2014年11月1日，第十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过关于修改行政诉讼法的决定。

修改后的行政诉讼法主要以解决“立案难、审理难、执行难”问题为目标，“立案难”的一个主要原因是受案范围窄，导致很多案件不在行政诉讼法规定的范围内，本次行政诉讼法的修改，仍采用列举方式，在原有的受案类型上加以扩充，扩大了行政诉讼法的立案范围，对保护公民合法利益，监督行政机关依法行政将会起到巨大的推进作用。

但是，应当看到行政诉讼的受案范围仍存在一定的局限性，有扩大的空间。

本文分析了行政诉讼的受案标准以及新增加的受案范围类型，针对我国行政诉讼受案范围存在的问题，提出了完善行政诉讼受案范围的思路，明确了行政诉讼受案范围的性质，以适应当代世界民主潮流和保护公民合法权益观念日益发展的新趋势。

 关键字：

行政诉讼 受案标准 受案范围  

新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《新行政诉讼法》）扩大了行政诉讼的受案范围，主要是为了解决“立案难”的问题。

《新行政诉讼法》中的第十二条、第十三条以列举的形式规定了行政诉讼的受案范围，行政诉讼的受案范围的核心是行政诉讼的受案标准，因此，研究行政诉讼受案范围首先要明确行政诉讼的受案标准。

一、行政诉讼的受案标准 

所谓行政诉讼受案标准，是指判断或衡量一个案件能否被法院纳入行政诉讼受案范围予以受理的准则和依据。

要想确定行政诉讼的受案范围必须要先明确行政诉讼的受案标准，因此，确定行政诉讼的受案标准要从以下几方面考虑：

第一，要立足于现行的相关法律法规。

从目前来看，行政诉讼法的受案标准主要体现在《新行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）中。

第二，行政权和司法权的合理配置。

行政权和司法权的合理配置必须兼顾效率与公正，即需要遵循“穷尽行政救济原则”和“司法最终救济原则”。

穷尽行政救济原则是指当事人没有利用一切可能的行政救济以前，不能申请法院裁决对他不利的行政决定，当事人在寻求救济时，首先必须利用行政内部存在的最近的和简便的救济手段，然后才能请求法院救济。

1这一原则避免因司法权的过早介入而降低了行政权的效率，该原则实质上体现了效率这一价值目标。

司法最终救济原则是指一切法律争议在其他救济手段无法有效解决的情况下，都能诉诸法院裁决，法院是化解社会矛盾的最后一道屏障，是公平或正义的象征。

2该原则使得法院对行政权保留着最后的审查权，它能确保相对人的权利在遭受行政权侵害时，能够获得充分的司法救济，实质上体现了公正这一价值目标。

因此，在行政权与司法权的配置中，上述两个原则必须同时兼顾，缺一不可。

第三，结合行政诉讼的目的来研究。

行政诉讼是为了保护行政相对人的合法权益，解决行政纠纷，维护社会的公正。

因而行政诉讼的受案标准要尽可能地考虑对相对人权益的保护。

因此，基于以上三点的考虑，行政诉讼的受案标准主要包括：

（一）行政主体标准 

行政主体是指依法享有国家行政权力，以自己名义实施行政管理活动，并独立承担由此而产生的责任的组织。

《新行政诉讼法》第二条第一款规定：

“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

”《若干解释》第一条规定，“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。

” 由此，可以提起行政诉讼的行为是国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人作出的行为。

而《新行政诉讼法》在第二条增加了一款：

“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。

”该条款将规章授权的组织作出的行政行为纳入行政可诉的范围，是一大进步，因为这些组织是根据规章的授权进行的管理，代表的是行政机关的意志，其对外管理的活动是属于国家行政活动的一部分，理应属于相对人可诉的行政行为。

比如，如果规章授权组织作为行政诉讼被告，就意味着财政部门可以通过提请有权机关制定规章，将政府采购监管的部分职权下放，或剥离至内设机构、派出机构、行业协会等社会组织，接受授权的机构可以独立行使职权并承担责任，政府采购当事人也可以就其监管行为将其作为独立被告提起诉讼，从而加快政府采购领域的自律进程。

因此，行政诉讼的受案标准首先要符合行政主体的要求，即由国家行政机关和行政机关工作人员、法律、法规、规章授权的组织、行政机关委托的组织或者个人作出的行为才能纳入行政诉讼的范围。

（二）具体行政行为标准 

《新行政诉讼法》第二条第一款规定：

“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

” 按照《新行政诉讼法》的规定，将本法相关条文中的“具体行政行为”修改为“行政行为”。

现行的《行政诉讼法》使用了“具体行政行为”这一法律术语，以区别于准立法性质的“抽象行政行为”，试图将行政诉讼的审查对象限定在行政机关针对特定对象作出的单方、体现外部效果的特定行为上。

在此，是否意味着相对人可就行政行为中的具体行政行为和抽象行政行为提起诉讼？

其实不然，当时立法中用“具体行政行为”的概念，针对的是“抽象行政行为”，主要考虑是限定可诉范围。

现行《行政诉讼法》第十三条第二项规定人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令，即抽象行政行为提起的诉讼。

新《行政诉讼法》也未对此进行修改，因此该界限是清楚的，可以根据实践的发展不再从概念上作出区分，因此新法将“具体行政行为”修改为“行政行为”。

而《若干解释》第一条笼统的使用“行政行为”概念，却无法从根源上解决拓展行政诉讼受案范围以满足司法实践的需要。

除此之外，在学术界，用“行政行为”取代“具体行政行为”的立法用语早已成为共识；同时让行政行为回归到与法规命令、行政指导、行政计划处于同一位阶的法律术语。

因此，我们认为《新行政诉讼法》之所以将“具体行政行为”改为“行政行为”，主要是由于在理论上行政行为可以划分为抽象行政行为与具体行政行为，当抽象行政行为被明确排除在行政诉讼受案范一围之外的时候，行政行为也就等同于具体行政行为。

综上所述，仅从《新行政诉讼法》第二条第一款规定采用“行政行为”这一表述的表象出发，就认为“行政行为”取代“具体行政行为”成为行政诉讼受案标准是不能令人信服的，我们认为《新行政诉讼法》仍然是将“具体行政行为”作为行政诉讼的受案标准。

具体行政行为作为行政诉讼的受案标准是指以一项案件是否是关于一方当事人对具体行政行为不服来作为衡量其是否应当被纳入行政诉讼受案范围的依据，它具有两个层面的意思:

首先，人民法院只受理公民、法人和其他组织对具体行政行为不服所提起的行政诉讼，对具体行政行为以外的其他行政行为不服提起的诉讼人民法院不予受理，也即具体行政行为标准是行政诉讼的下限，不符合此标准的，一律不能纳入行政诉讼受案范围；其次，人民法院并非对所有具体行政行为不服提起的诉讼均予受理，即一项案件要想被纳入行政诉讼受案范围除了要符合具体政行为标准之外，还应当满足其它条件，如未超过诉讼时效，不属于司法审查的具体排除情形等等。

要深刻理解“具体行政行为标准”的涵义，首先必须对“具体行政行为”作出正确的认识。

虽然理论界对具体行政行为的涵义也有争议，但结合有关规定、司法实践及学界观点，人们对具体行政行为的认识在以下几个层面上达成了一致:

第一，具体行政行为是相对于行政机关的抽象行政行为而言的，即具体行政行为不包括行政机关制定和发布普遍性行为规范的行为；第二，此处的具体行政行为是一种国家行政，而不包括非国家行政，即这种具体行政行为“被严格限制在国家通过行政机关自己行政和国家通过立法授权交由非国家机关的组织行政的范围内”3；第三，具体行政行为针对的对象特定，即或者针对特定主体或者针对特定具体事项。

 二、行政诉讼的受案范围 

（一）行政诉讼法受案范围的含义 

行政诉讼的范围是一个系统性、多维性的概念，是指行政诉讼主管范围或人民法院受理行政案件的范围，或者说是指公民、法人或者其他组织对行政机关的哪些行政行为可以向人民法院提起诉讼的界限。

行政诉讼的受案范围涉及行政管理相对人、行政机关和法院三方的关系。

由于行政诉讼行为方式的多样性，涉及社会生活领域的广泛性，与公民联系的紧密性，所以要求行政诉讼受案范围必须有更大的包容度。

唯有如此，公民的合法权益受到行政行为不法侵害时才有可能得到合理的救济。

（二）我国行政诉讼受案范围的立法模式 

《新行政诉讼法》关于受案范围的内容全部都集中在三个条文上，即第2条的概括规定、第12条的肯定列举规定和第13条的否定列举规定。

在理论认识上，都普遍承认我国行政诉讼受案范围的基本模式是混合式，即概括式与列举式相结合的混合模式。

 1、概括式规定 

概括式是根据行政诉讼法典对行政诉讼受案范围作出的原则性概括。

概括式规定在两个方面对行政诉讼受案范围作了规定:

一是行为概括，即行政机关、法律法规、规章授权的组织的具体行政行为均属受案范围，与《新行政诉讼法》第13条第2项的具有普遍约束力的抽象行政行为相区别。

二是权益概括，规定凡属公民、法人、其他组织的合法权益均受行政诉讼法保护，即一切行使行政权力的行为，只要它影响了公民、法人或其它组织的合法权益，就应纳入行政诉讼受案范围，除非该行为在性质上不宜进行行政诉讼。

2、列举式规定 

（1）肯定列举式规定 

《新行政诉讼法》第十二条第一款中规定：

“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：

（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；

（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的； （六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。

”现行的《行政诉讼法》肯定式列举的受案范围过于狭窄，本次修改除兜底条款之外，明确列举的受案事项从行政处罚、行政强制措施、侵犯经营自主权、行政许可、不履行行政职责、为给付抚恤金、违法要求履行义务等其中扩充到十一种，除了行政处罚、行政许可、不履行行政职责、违法要求履行义务这四种没有改变之外，其他行为增加为：

行政强制（包括强制措施与强制执行）、自然资源权属的行政权确认、行政征收（包括征收决定、征用决定及补偿决定）、侵犯经营自主权或农村土地承包经营权及农村土地经营权、排除或者限制竞争的行政权力滥用、行政给付（包括抚恤金、最低生活保障、社会保险待遇）、政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政契约。

应当看到此次行政诉讼法修改的进步，《新行政诉讼法》的修改主要的创新之处有：

第一，现行行政诉讼法受案范围主要是公民的人身权、财产权领域受到行政行为侵害的可以提起行政诉讼，经过多年的实践，对公民权利的保护已经不仅仅限于人身权和财产权，也涉及其他权利。

这次修改中，具体列举了除人身权、财产权以外的其他的一些社会权利，比如经营自主权、社会保障权、公平竞争权。

除此之外，兜底条款中利害关系的内容由“人身权、财产权”扩大为“人身权、财产权等合法权益”，对“合法权益”应作广义的理解，不限于人身权、财产权，不仅包括宪法权利和普通法权利等法定权利，还包括习惯法、判例法以及法理上所主张的公民权利，其中，要尤其注重“宪法权利”的保护。

显而易见，“合法权益”的范围要比“人身权、财产权”大许多，除人身权、财产权外，它还包括劳动权、受教育权、休息权、政治权利等宪法权利。

这样能够保证相对人的人权和其它合法权益受到行政主体侵犯后，能获得及时、有效的救济。

第二，《新行政诉讼法》最为重大的成果之一就是将行政合同纳入受案范围，有学者认为，用“协议”一词而没有用“行政合同”主要是因为一些民商学者认为不存在行政合同这一形态。

如果使用“行政合同”，就要适用《合同法》。

而“协议”是混合型，既有行政行为，也有民事行为，行政行为当然由行政法调节，而民事行为则由民事规范处理。

从行政法角度看，行政合同发生的纠纷最主要的原因是公权力的行使。

此次修改的行政诉讼法使行政合同在行政诉讼中具有可诉性，以保障行政合同相对方在行政机关滥用其行政特权（所谓“行政优益权4”）侵犯其合法权益时能通过行政诉讼途径有效维护自己的权益。

就土地房屋征收补偿协议而言，补偿协议是指房屋征收部门与被征收人就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项订立的协议。

此前，关于土地房屋征收补偿协议纠纷是根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）来解决的，即《条例》第二十五条第二款的规定，补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。

实际上，征收人与被征收人之间订立补偿协议的性质是民事合同还是行政合同，如提起诉讼，适用民事诉讼程序还是行政诉讼程序因法律未明确而存在争议。

被征收人对补偿协议不服的以行政诉讼为主，也就是“民告官”；被征收人不履行协议约定义务时，房屋征收部门多以民事诉讼提起诉讼。

补偿协议的性质本身理应属于行政合同，法院理应按照行政诉讼案件受理。

理由是：

一是征收部门与被征收人之间并不存在类似民事行为当事人的平等关系。

行政机关对行政相对人所有的房屋进行征收，具有一定的强制性，双方并非完全符合民事行为的自愿性。

二是国有土地上房屋的征收具有公共利益之目的，为各种公益事业的完成提供条件。

房屋所有权在房屋征收过程中虽在不同主体之间发生了转移，但是房屋征收并非是在平等主体之间的等价交换，因此不属于民事行为，属于具体行政行为。

因此，行政机关与行政相对人签订的合同，通过行政诉讼的方式来解决更加具有合理性。

此外，除了将上述两种协议纳入了受案范围，并增加了相应的判决形式，规定：

“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法、变更本法第十二条第十一项规定的协议的，人民法院判决被告继续履行、采取补救措施或者赔偿损失。

”“被告变更、解除本法第十二条第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。

”因此，此次修改的行政诉讼法为人民法院对这类案件作为行政案件受理和进行审判以及执行提供了法律根据，保障了行政合同相对方的合法权益。

（2）否定式列举规定

《新行政诉讼法》第十三条规定：

“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：

（1）国防、外交等国家行为：

（2）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（3）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（4）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。

”《若干解释》第一条第二款中规定：

“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：

（1）行政诉讼法第十二条规定的行为；

（2）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（3）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（4）不具有强制力的行政指导行为；（5）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为：

（6）针对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

”上述概括式规定与列举式规定实际上是法律上的有机结合才得以形成目前的这种混合式模式，这种混合也是受案范围的内容的结合与统一。

法律条文结构上的结合是形式上的结合，这种形式上的结合最终必须落实或实现在内容的结合上，从而使整个受案范围成为内容形式统一的范围、标准及结果。

（三）我国行政诉讼受案范围的进一步完善

此次新政诉讼法关于受案范围的修改仍采用了概括式加列举式的形式，虽然明确列举了可以和不可以受案的范围，并在原有的基础上作了扩充，但是列举式不能穷尽的，仍可能将其他一些排除在外，现实生活中，仍然有扩大行政诉讼受案范围的空间。

1、抽象行政行为的界定和可诉性

《新行政诉讼法》依然将抽象行政行为列为不可诉的受案范围，抽象行政行为是指行政机关基于法律、法规的授权，针对不特定的人或事制定和发布普遍适用的行为规则。

抽象行政行为包括行政立法行为和行政机关制定、发布其它具有普遍约束力的决定、命令的行为。

在行政机关行使职权作出的行政行为中，存在大量的抽象行政行为，该抽象行政行为不仅适用范围广泛，而且还可以被反复适用，这很容易导致部分违法的抽象行政行为持续、广泛地侵害行政相对人的合法权益。

例如，一些抽象行政行为部门色彩和地方色彩太重，一些行政部门从地方局部利益出发，通过抽象行政行为把法律未明确的权限赋予自己，与其它部门争权夺利，使相对人无所适从；一些行政机关为了逃避立法时的审议、审查和备案审查，把规定行政相对人权利义务的行政立法行为变为一般抽象行政行为，使抽象行政行为存在大量不合法的内容。

虽然我国现行行政体制中已经存在其它监督途径，如权力机关和上级行政机关的监督，以及通过备案审查与法规清理等方式进行监督。

但从目前实际情况看，这些监督机制由于没有相应的完善的规定很难有效发挥作用。

因此，必须将抽象行政行为规定为行政可诉行为，允许行政相对人对抽象行政行为直接依法提起诉讼，赋予法院撤消违法的抽象行政行为或宣告抽象行政行为违法的权利，才能有利于有效的保护公民的合法权益，维护法制的统一。

2、内部行政行为的界定和可诉性

根据《新行政诉讼法》第十三条规定，行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定不属于行政诉讼的受案范围，此条规定是对内部行政行为的界定。

内部行政行为直接涉及公务员的基本利益，国家机关在行使这类行为时与公务员的关系相当于公法上的合同关系，公务员类似行政相对人的地位，可以对自身的权利义务受到侵害寻求司法救济。

应将内部人事行政行为纳入行政诉讼的受案范围，理由如下:

首先，内部行政行为直接涉及国家公务员的权益，这些权利可概括为人身权和财产权，当受到违法人事行政行为的侵害，理应为其提供救济。

其次，国家公务员具有双重身份，一种是公民身份，体现于以公民身份行为之时；一种是公务员身份，体现于其执行公务之时。

受“特别权利关系”理论影响，国家或公共团体等行政主体基于特别的法律原因，在一定范围内对相对人有概括的命令强制的权利，而相对人只有服从的义务，并享受公民的基本权利，也不得利用普通的法律救济渠道寻求救济。

然而，特别权利关系理论过于绝对化，无视公务员作为公民应该享有的基本人权。

事实上，法律不能因为公务员的职业特殊而剥夺其公民的基本权利。

例如，我国国家赔偿法规定，国家在做出赔偿之后，对有故意或重大过失的公务员享有追偿权。

而在公务员以其个人财产在向国家承担责任时必须有充分的申诉和辩驳机会，以防止其权利被侵害。

其次，虽然行政系统内部对内部行政行为设置了一定的救济机制，但因为公务员和行政机关的行政隶属关系，难免存在以行政权压制公务员权利的现象，此种情况下如果完全依赖行政机关的内部救济手段，就会出现诉讼无门的情况。

司法救济则是其中最核心和最权威的权利保障手段，赋予公务人员对内部行政行为不满的司法救济，有利于对其合法权益加以保护。

根据现代法治理念，但凡影响到公民身份以及地位的事项，无论涉及外部行政关系或者是内部行政关系，当事人均应获得有效的司法救济途径。

3、行政公益诉讼的可诉性

目前，我国相关法律制度对行政机关所作出的侵犯公共利益的行政行为，还缺乏司法监督，没有把行政公益诉讼纳入到行政诉讼的受案范围。

而《新行政诉讼法》也没有对此作出规制。

如果违法的行政行为损害了公共利益，因为缺乏特定的利害关系人，所以无法向法院提起行政诉讼，维护公共利益，造成大量损害公共利益的行政行为没有被纠正。

公益行政诉讼之目的在于纠正行政违法行为，防止行政机关因第三方监督的缺位而滥用行政职权。

将公益诉讼纳入到行政诉讼的受案范围，建立公益行政诉讼制度，并明确其的受案范围、诉讼、诉讼费用以及举证责任等等配套机制，行政公益诉讼就一定会在我国得以发展，遏制行政机关的侵犯公共利益的不法行政行为。

《新行政诉讼法》的修订，尤其是扩大了行政诉讼的受案范围，畅通了“民告官”的渠道，有助于我国行政诉讼制度更有力地保障公民权利，限制行政权力，维护司法权威，这必然对执法主体执法方式、手段不断现代化、法治化提出了更高的要求。

但是，应当看到，根据我国具体国情，需要继续扩大符合我国社会发展状况的行政诉讼法受案范围，以充分保护行政相对人的合法权益，为行政相对人提供给最终的司法救济途径，从而维护社会稳定与和谐。