有效银行监管的核心原则.docx
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有效银行监管的核心原则
有效银行监管的核心原则
巴塞尔银行监管委员会（１９９７年９月）
目录
前言
有效银行监管核心原则一览表
第一节 简介
第二节 有效银行监管的先决条件
第三节 发照程序和对机构变动的审批
Ａ．所有权结构
Ｂ．经营计划、控制制度和内部组织结构
Ｃ．董事和高级管理人员的资格审查
Ｄ．包括资本金在内的财务预测
Ｅ．当报批银行的所有者是国外银行时，需事先征求母国监管者的同意
Ｆ．银行股权的转让
Ｇ．银行的重大收购与投资
第四节 持续性银行监管的安排
Ａ．银行业务风险
Ｂ．审慎法规与需求的制定与实施
１．资本充足率
２．信贷风险管理
３．市场风险管理
４．其他风险管理
５．内部控制
Ｃ．持续进行的银行监管手段
１．非现场检查
２．现场检查和（或）聘用外部审计人员
３．综合并表监管
Ｄ．银行机构的信息要求
１．会计标准
２．报告范围和频率
３．确认所提供信息的准确性
４．监管信息保密
５．信息披露
第五节 监管者的正规权力
Ａ．纠正措施
Ｂ．清算程序
第六节 跨国银行业
Ａ．母国监管者的责任
Ｂ．东道国监管者的责任
附录一 有关政府所有银行的特殊问题
附录二 存款保护
前 言
1.许多国家银行系统的弱点，其中包括发展中国家和发达国家，已经威胁到各国和全世界的金融稳定。
国际上对强化各国金融体系越来越重视。
1996年6月，七国集团里昂峰会结束时所发表的宣言呼吁在这方面采取措施。
包括巴塞尔银行监管委员会、国际清算银行、国际货币基金组织和世界银行等几家官方机构最近都在研究如何强化世界各国的金融稳定。
2.多年来，巴塞尔银行监管委员会1一直以直接的方式或通过与世界各地银行监管者的多方联系从事着这方面的工作。
在过去一年半间，巴塞尔委员会研究了通过与非十国集团国家建立关系，以便尽可能地强化为加强各国审慎监管所做的努力以及以往为加强其成员国审慎监管所做的工作。
为此，巴塞尔委员会准备出版下面两套文件，即：
——整套有效银行监管的核心原则（简称巴塞尔核心原则）；
——包括巴塞尔委员会目前现存的建议、原则和标准的文件汇编（将定期更新），其中的内容多半与核心原则有关系。
这两套文件都已得到十国集团中央银行行长的认可，并曾提交七国集团和十国集团财长在丹佛峰会上讨论，希望这些文件将成为强化世界各国金融稳定的有效手段。
3.在核心原则制定的过程中，巴塞尔委员会与非十国集团国家的监管当局密切合作。
这份文件是由包括巴塞尔委员会和智利、中国、捷克、中国香港、墨西哥、俄罗斯及泰国的代表所组成的联合小组准备的。
其他九个国家（阿根廷、巴西、匈牙利、印度、印度尼西亚、韩国、马来西亚、波兰和新加坡）也积极参与了这项工作。
世界各地的监管机构以直接的方式或通过地区性监管集团对核心原则的修改提出了意见。
4.该文件制定了有效监管体系必备的二十五条基本原则。
原则的主要内容为：
有效银行监管要求——原则1
发照与结构——原则2至5
审慎法规和要求——原则6至15
持续银行监管手段——原则16至20
信息要求——原则21
正式监管权力——原则22
跨国银行业——原则23至25
除原则本身内容外，这套文件还包括介绍监管者在实施核心原则时可以运用的各种手段。
5.监管当局参照核心原则的内容对其管辖范围内的所有银行组织进行管理2。
核心原则是最低要求，而且往往还需要针对各国金融体系的具体情况与风险加以强化或补充。
6.核心原则意在为各国和国际监管机构和其他公共当局提供一个基本的参考标准。
它将供各国的监管者（其中许多国家的监管者正在努力强化其现有的监管体系）使用所附的文件来检查其现存的监管安排，并在其职权允许的范围内尽快制定出弥补缺陷的现实计划。
原则的设计也是为了便于监管者、地区性监管组织和市场加以核对。
巴塞尔委员会将与其他有兴趣的组织一起监督各国实施该原则的进程。
建议国际货币基金组织、世界银行和其他有关机构也可结合促进宏观经济和金融稳定的工作，利用核心原则协助各国强化其监管安排。
1998年10月及此后每两年一次的国际银行监督官会议将审查原则的实施。
7.我们鼓励各国监管当局同意遵循巴塞尔核心原则。
巴塞尔委员会的成员和参与起草工作的其他十六个监管当局都赞同核心原则的内容。
8.地区性监管组织3负责人均支持巴塞尔委员会的工作，并准备在其成员国中促进核心原则的签署。
目前正在讨论各集团在保证核心原则的签署和监督各成员遵守核心原则方面能发挥怎样的作用。
9.巴塞尔委员会相信，达到核心原则的各项要求将是改善一国及国际金融稳定的一个重要步骤。
但实现这一目标的时间不尽相同。
在许多国家，对立法体系和监管者职权进行重大变革将是必要的。
有些监管当局当前还缺乏实施各项核心原则的法律权限。
在这种情况下，巴塞尔委员会认为，为实施核心原则，各国立法者应立即考虑这些变革。
10.巴塞尔委员会将继续承担在主要风险领域在银行监管的主要内容方面制定规则的工作，文件汇编已反映出以往的工作成果。
核心原则将作为巴塞尔委员会未来工作的参考文件，并在适当时候与非十国集团监管者和其地区性集团合作。
巴塞尔委员会随时准备就原则的实施工作向其他组织和有关各方提供咨询。
最后，巴塞尔委员会将致力于加强与非十国集团国家监管当局的长期合作，并继续增加它在技术援助和培训上的投入。
有效银行监管核心原则一览表
有效银行监管的先决条件
1.在一个有效的银行监管体系下，参与银行组织监管的每个机构要有明确的责任和目标，并应享有工作上的自主权和充分的资源；适当的银行监管的法律框架是必要的，其各项条款应包括对银行组织的授权及持续监管，要求其遵守法律与法规及安全稳健性的权力和对监管者的法律保护。
另外还要建立监管者之间分享信息及为信息保密的各项安排。
发照和结构
2.必须明确界定已获得执照并接受银行监管的各类机构可以从事的业务范围，并且严格控制“银行”一词的使用。
3.发照机关必须有权制定发照标准并拒绝一切不符合标准的申请。
发照程序至少应包括审查银行组织的所有权结构、董事和高级管理层、经营计划和内部控制，以及包括对资本金在内的预计财务状况等；当报批的所有者是外国银行时，首先应获得其母国监管当局的批准。
4.银行监管者必须有权审查和拒绝银行向其他方面转让大笔股权或控制权的申请。
5.银行监管者必须有权建立标准，用以审查银行的大笔收购和投资，确保其附属机构或组织结构不会带来过高的风险或影响有效的监管。
审慎法规和要求
6.监管者要规定能反映所有银行风险程度的、适当的审慎最低资本充足率要求。
此类要求应反映出银行所承担的风险，并必须根据它们承受损失的能力确定资本的构成。
至少对于活跃的国际性银行而言，上述标准不应低于巴塞尔资本协议的规定及其补充规定。
7.独立评估银行贷款发放、投资以及贷款和投资组合持续管理的政策和程序是监管制度的
一个必要组成部分
8.银行监管者应确保银行建立评估银行资产质量和贷款损失储备金及贷款损失准备金充足性的政策、做法和程序。
9.银行监管者应确保银行的管理信息系统能使管理者有能力识别其资产的风险集中程度；
银行监管者必须制定审慎限额以限制银行对单一借款人或相关借款人群体的风险暴露。
10.为防止关联贷款带来的问题，银行监管者应确保银行仅在商业基础上向相关企业和个人提供贷款，并且发放的这部分信贷必须得到有效的监测，必须采取合适的步骤控制或化解这种风险。
11.银行监管者应确保银行制定出各项完善的政策与程序，以便在国际信贷和投资活动中识别、监测和控制国家风险及转移风险并保持适当的风险准备金。
12.银行监管者应确保银行建立准确计量并充分控制市场风险的体系；监管者有权在必要时针对市场风险暴露制定出具体的限额和（或）具体的资本金要求。
13.银行监管者应确保银行建立全面的风险管理程序（包括董事和高级管理层的适当监督）以识别、计量、监测和控制各项重大的风险并在适当时为此设立资本金。
14.银行监管者必须确定银行是否具备与其业务性质及规模相适应的完善的内部控制制度。
这应包括对授权和职责分配的明确安排；将银行承诺、付款和资产与负债帐务处理方面的职能分离；对上述程序的交叉核对；资产保护；完善、独立的内部或外部审计；以及检查上述控制措施和有关法律规章遵守情况的职能。
15.银行监管者必须确定银行具有完善的政策、做法和程序，其中包括严格的“了解你的顾客”的政策，以促进金融部门形成较高的职业道德与专业标准，并防止银行有意或无意地被罪犯所利用。
持续银行监管手段
16.银行监管体系应包括某种形式的现场和非现场监督
17.银行监管者必须与银行管理层保持经常性的接触，全面了解该机构的经营情况。
18.监管者必须具备在单一和并表的基础上收集、审查和分析各家银行的审计报告和统计报表的手段。
19.监管者必须能够通过现场检查或利用外部审计师对监管信息进行核实。
20.银行监管的一个关键要素是监管者要有能力对银行组织进行并表监管。
信息要求
21.银行监管者应确保银行根据统一的会计准则和做法保持完备的会计记录，从而使监管者能真实公正地了解银行的财务状况和赢利水平。
正式监管权力
22.银行监管者必须掌握完善的监管手段，以便在银行未能满足审慎要求（如最低资本充足率）或当存款人的安全受到威胁时采取及时的纠正措施。
在紧急情况下，其中应包括撤销银行执照或建议撤销其执照。
跨国银行业
23.银行监管者必须对其活跃的国际银行组织实施全球性并表监管，对这些银行组织在世界各地的所有业务进行充分的监测并要求其遵守审慎经营的各项原则，特别是其外国分行、合资机构和附属机构的各项业务。
24.并表监管的一个关键因素是与各有关监管者特别是东道国监管当局建立联系、交换信息。
25.银行监管者应确保外国银行按东道国国内机构所同样遵循的高标准从事当地业务，而且从并表监管的目的出发，有权分享其母国监管当局所需的信息。
第一节 简 介
对银行组织的有效监管是稳健的经济环境的一个关键组成部分，这是因为银行体系在支付及组织分配储蓄方面发挥着重要的作用。
监管的责任是确保银行谨慎运营并保持足够的资本和储备抵御业务风险。
有效的银行监管作为公共商品不能完全由市场所提供的，它与有效的宏观经济政策结合在一起构成了一个国家金融稳定的关键因素。
虽然有效的银行监管成本很高，但监管不力的成本则更高。
在制订有效银行监管的核心原则时，应考虑下列基本的概念：
——监管的目标是保持金融系统的稳定性和信心，以降低存款人和金融体系的风险；
——监管者应鼓励建立良好的公司治理结构（依靠适当的机构结构和银行董事会与管理层的责任分工）4，以强化市场透明度和监督作用以提高市场的约束作用；
——为有效执行其任务，监管者必须具备操作上的独立性、现场和非现场收集信息的手段和权力以及贯彻其决定的能力；
——监管者必须全面了解银行的业务性质并尽可能确保银行妥善管理其面对的各类风险；
——审查各家银行的风险水平，并依此来分配监管资源是有效银行监管的内容之一；
——监管者必须确保银行有足够的资源去承担风险，包括足够的资本、稳健的管理和良好的控制制度和会计记录；
——尤其在银行跨国经营时，与其他监管者的密切合作是十分必要的。
银行监管还应努力建设一个有效的、充满竞争性的银行体系，这一体系能以合理的成本提供良好的金融服务以满足公众的需要。
通常必须认识到在监管所提供的保护和金融中介的成本之间存在着矛盾。
对银行和金融体系降低风险的要求越高，监管的内容就越细，所需的成本就越高，最终势必对创新与资源配置造成负面影响。
监管本身不能也不应绝对保证不出现银行倒闭。
实际上，在市场经济中，倒闭是资源（如资本和管理人员）配置机制的一个必要组成部分。
处理倒闭和承担成本的方式带有一定政治色彩，涉及到要用多少公众资金来支持银行体系的决策。
因而，这些问题可能不在银行监管者的职责范围。
不过，监管者必须制定出处理有问题银行的适当安排。
有效的监管需要一些基础条件。
如果这类基础条件不具备，监管者要说服政府创造这些条件（并在设计和开发这些要求方面发挥作用），这些问题在第二节作了讨论。
在一些国家，银行发照和对银行的持续监管由不同部门管理。
不管由谁负责，发照程序和持续的监管应遵循同一标准，这也是本文件的核心内容。
因而，第三节讨论了一些在发照过程中应强调的原则和问题。
前面提到的和第三至第六节详细讨论的核心原则，将构成建立稳健监管体制的基础。
实施这些标准时必须考虑到具体情况。
这些标准本身在各类情况下都是必要条件，但不是充分条件。
每个国家应根据当地银行市场的特点、风险和整体状况建立监管体系。
此外，银行监管是一个动态函数，必须反映出市场的各种变化。
监管者为此必须做好准备，根据新情况定期评估他们的监管政策和做法。
为了开展工作，他们需要一个灵活的法律框架。
第二节 有效银行监管的先决条件
银行监管仅是促进金融市场稳定性安排的一部分。
这些安排包括：
1.稳健且可持续的宏观经济政策；
2.完善的公共金融基础设施；
3.有效的市场约束；
4.高效率解决银行问题的程序；
5.提供适当的系统性保护（或公共安全网）的机制。
制定稳健且可持续的宏观经济政策远超出了监管者的职权范围，但当监管者察觉到宏观经济政策会损害银行体系的安全与稳健性时，监管者必须有所反应。
在缺乏稳健的宏观经济政策的情况下，实际上银行监管者的任务将是难以完成的。
因而，稳健的宏观经济政策是稳定金融体系的基础。
完善的公共金融基础设施应包括以下内容，否则金融体系的稳健性将会受到威胁：
（l）便于实施并有助于公平解决争议的一整套商业法律体系，其中包括公司法、破产法、合同法、消费者保护法和私有财产法；
（2）综合的、完善的会计准则；
（3）对规模相当的公司进行独立审计的体系，以确保财务报表的使用者（包括银行）相信各类帐目能真实公正地反映公司的财务状况，各类帐户应是按照既定的原则准备的，并且审计师应对其工作负责；
（4）有效的银行监管（如本文件所述）；
（5）对资本市场及在适当情况下对市场参与者进行监管的明确规定；
（6）为金融交易进行清算且安全、有效的支付和清算系统，从而控制交易对象风险。
有效的市场秩序取决于向市场参与者提供信息的充分性、对管理层进行奖惩的适度财务刺激，以及保证投资者充分了解其决策结果后的各项安排。
其中，需要强调的是公司治理结构以及保证借款人向现有和潜在的投资者及债权人提供准确、有意义、及时且具有透明度的信息。
如果政府试图影响或干涉商业决策尤其是贷款决策以实现公共政策目标，市场信号则会被扭曲，市场约束则会被削弱。
发生这种情况时，重要的是如果贷款有担保，那么担保要对外公布，并在政策性贷款发生问题时对金融机构提供补偿。
为了促进有效地解决银行的问题，相当灵活的权力是必要的。
如果问题是可以补救的，监管者通常寻找并使用可以全面解决问题的方法。
如果问题难以补救，为了保持金融体系的效率，应要求无法达到监管要求的机构迅速并有效地退出。
而过于宽容，不管是否受到政治上的压力，一般会使问题更加严重，解决的成本更高。
监管者应负责或协助安排有问题银行的有序退出，以保证存款人优先在银行股东和其他相关机构之前从银行的资源中得到最大限度的偿付（加上任何相关的存款保险）5。
有时，可通过某种形式的重组、由实力雄厚机构接管或注入新资本与增加股东使存款人的利益在最大限度上得到保护。
监管者可以促成此类结果，但重要的是，最终结果必须完全达到监管要求，解决方案在短期和一定期限内能得以实现，存款人暂时得到保护。
确定系统性保护的适当水平往往是由相关当局（包括中央银行）决定的，特别是在可能调动公共资金的情况下。
由于监管者对有关的机构十分了解，通常他们还是要发挥一定作用。
为了保护监管人员工作上的独立性，必须明确区分系统保护（或安全网）与对银行的正常监管两者之间的差异。
在处理系统性问题时，一方面要解决影响金融体系的信心问题，避免问题扩散到其他健康的机构，另一方面要将对市场信号和约束的扭曲降到最低点。
在条件具备的情况下，可启动存款保险。
原则1在一个有效的银行监管体系下，参与银行组织监管的每个机构要有明确的责任和目标，并应享有工作上的自主权和充分的资源；适当的银行监管的法律框架是必要的，其各项条款应包括对银行组织的授权及持续监管，要求其遵守法律与法规及安全稳健性的权力和对监管者的法律保护。
另外还要建立监管者之间分享信息及为信息保密的各项安排。
这一标准要求具备下列因素：
（1）由立法为监管人员制定明确的、可实现的、统一的责任和目标框架，但应保证他们实现目标和责任时享有工作上的独立性，以便摆脱政治方面的压力并能够实现这些目标。
（2）实现既定目标所需的充足资源（包括人员、资金和技术），前提是这不会削弱监管机构的自主权、整体性和独立性。
（3）制定银行必须满足的最低标准的银行法律框架；监管者要有充分的灵活性，根据需要制定审慎管理规则，以实现既定的目标并作出定量性判断；赋予收集与独立核对信息的权利；给予监管者在一定范围内，对违反审慎要求的情况进行处罚的权力（其中包括撤换职务、进行处罚和吊销营业执照）。
（4）在履行监管职责中，按照诚信原则采取监管行动的个人和机构免于承担（通常在法律上的）任何责任。
（5）建立在国内外负责金融体系安全及稳健性各类官方机构之间加强合作、交换有关信息的体系。
保护监管信息的保密规定以及使这类信息只用于对有关机构进行有效监管的各类安排应为上述合作提供支持。
第三节 发照程序和对机构变动的审批
原则2必须明确界定已获得执照并接受银行监管的各类机构可以从事的业务范围，并且严格控制“银行”一词的使用。
原则3发照机关必须有权制定发照标准并拒绝一切不符合标准的申请。
发照程序至少应包括审查银行组织的所有权结构、董事和高级管理层、经营计划和内部控制，以及包括对资本金在内的预计财务状况等；当报批的所有者是外国银行时，首先应获得其母国监管当局的批准。
为了形成一个健康的金融体系，明确界定被监管对象，应明确界定对银行组织的发照安排和执照允许的业务范围。
特别要指出，一般只有持有营业执照并接受银行监管的机构才能办理吸收公共存款的业务。
对“银行”一词必须作清楚的定义，并且严格控制在名称中使用“银行”6一词，以便使公众不会被那些使用“银行”这一名称的无照经营、逃避监管的机构所误导。
通过以对吸收存款机构（在适当情况下包括其他种类的金融机构）的发照（或机构审批）体系作为银行监管的基础，银行监管者就有手段确定监管对象，并控制银行业准入。
发照当局应当保证新银行机构有适当数量的股东、充足的财力、与业务结构相一致的法律结构以及具备专业知识、道德水准、能稳健、审慎经营的管理人员。
保证发照与持续监管的标准相一致十分重要。
这样，当某家已成立的机构不能达到标准时，可据此吊销其执照。
在发照和监管由不同当局负责时，他们在发照时必须密切合作，监管当局应享有要求发照当局考虑其观点的正当权力。
清楚、客观的标准也有助于减少机构审批过程中潜在的政治干预。
虽然审批程序不能确保开业后的正常运转，但是它可以作为减少不稳定机构进入银行市场的有效手段。
发照方面的法规同监管工具一样，旨在限制银行倒闭的数目和存款人的损失，但同时还不应因限制准入而影响银行业的效率和竞争水平。
这两方面的内容对维护公众对银行系统的信心十分必要。
在建立了严格审查银行执照的申请标准后，如果认定申请达不到标准，发照机构要有权拒绝审批。
至少，发照程序应包括对银行组织的所有权结构、董事和高级管理人员、经营计划和内部控制、预计财务状况包括资本充足率的审查；当报批的所有者是一家外国银行时，应获得其母国监管者的事前批准。
A．所有权结构
监管人员必须有能力审查银行的所有权结构。
这项工作应包括审查银行的直接和非直接控制者、主要的7直接或间接股东，还应包括审查控制者过去所有的银行、非银行企业、他们在商界的声誉、所有主要股东的财务状况以及必要时提供进一步财力支持的能力。
作为审查其声誉的一部分，监管人员还必须确定初始资本的来源。
如果银行是附属于一家更大的机构，发照和监管当局应当确保其所有权形式和组织结构不至构成问题的来源，并消除银行和储户受到大机构内部其他单位各类活动不良影响的风险。
对银行主要股东的其他权益和有关实体的财务状况也应当进行审查，以免银行被其所有者当成被迫提供资金的工具。
在审查企业集团的附属机构和报批银行的结构时，发照和监管当局应当确保银行的组织结构具有充分的透明度，能够确定对稳健银行业务负责的人员，并确保他们在企业集团内部有充分的自主权，能够迅速地对监管方面的建议和要求做出反映。
最后，发照和监管当局应当有权防止形成妨碍有效监管的附属公司和组织结构。
这包括主要机构设在缺乏监管和实行保密法的地区，在这种情况下，由于同样的所有者控制几家具有平行结构的银行，并且不存在常见的公司关系，因而无法实施综合并表监管。
B．经营计划、控制制度和内部组织结构
审批过程中需要注意的另一个问题是对银行申请从事的业务及经营策略进行审查。
经营计划应对银行未来大部分业务的市场情况进行描述与分析，并制定银行长期的业务策略。
申请者还应描述银行内部的组织和控制情况。
审批机构应当确定这些安排是否与其计划的战略相一致，也应当确定是否已经制定出完善的内部政策和程序，以及是否安排了充足的资源。
这应包括确定已建立了适当的公司治理结构（职责明确的管理结构，有能力对管理层进行独立检查的董事会，独立审计和检查执行情况的部门），并将遵守“双人原则”（不同职责的分离、交叉核对、资产双重控制和双人签字等）。
必须明确营运结构不会妨碍整体或综合监管，监管者能够充分接近管理层以获得信息。
基于这一原因，对于当地注册的银行，发照机构应该明确建议银行的总部应座落在发照国（见第五节）。
C．董事和高级管理人员的资格审查
审批过程的重要内容之一是对推举的管理人员（包括董事会成员）8的能力、品行和资历进行审查。
发照部门应掌握推举的每一位董事和高级管理人员的必要信息，从而审查每一位及其人员整体的银行经验、其他业务经验和个人品行及有关专业经验。
对管理人员的审查应涉及有关背景情况的审查，确定以前的行为（其中包括监管部门和司法部门的处理情况）是否会暴露出在业务能力、判断能力及品行方面存在问题。
关键是银行推举的大部分高层管理人员都有良好的银行工作经验。
董事和高级管理层的变动应随时通报监管者，监管者有权反对危害存款人利益的任命。
D．包括资本金在内的财务预测
发照部门应审查报批银行的预计财务报表和财务情况。
应对照银行提出的战略计划审查银行是否具备足够的财力支持它所提出的战略计划，特别要考虑到开办费用和在业务初期可能出现的经营亏损。
另外，发照当局应当审查预测是否是统一的、现实的，拟议中的银行是否是可行的。
在大多数国家，发照部门已经规定了初期所需的最低资金规模。
审批机构还应考虑股东在银行开业后是否具备在必要时提供额外资本的能力。
如果是一家公司作为大股东，那么就要审查母公司的财务状况，其中包括资本金状况。
E．当报批银行的所有者是国外银行时，需事先征求母国监管者的同意（见第六节B部分）
当国外银行、国外银行集团的附属机构或（接受某一监管机构监督的）外国非银行金融机构提出在本地建立新的银行或分行时，发照机构要考虑该机构是否已达
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