向荒山要地 为发展扩容.docx

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向荒山要地为发展扩容

向荒山荒坡要地为跨越发展扩容

——泸西县山地城镇建设情况交流材料

中共泸西县委泸西县人民政府

（2012年2月）

泸西县位于云南省东南部、红河州北部，地处“4+1”（昆明、曲靖、玉溪、楚雄+红河）滇中经济圈的节点上，素有红河州的“北大门”之称，全县辖5镇3乡，总人口41.6万，其中：

农业人口37.4万，占89.9％。

是一个山地、丘陵、坝区并存，耕地资源相对匮乏的地区，全县国土面积1674平方公里，其中：

坝区面积64.58万亩，占26.17％，山区面积占73.83%。

近年来，随着城镇化、工业化进程的不断加快，泸西县城周围的坝区耕地不断被占用，经济发展和耕地保护之间的矛盾日益突出，征地拆迁已成为基层矛盾的焦点，失地农民的安置也是一个棘手的问题。

如何拓展发展空间，保障社会经济发展，充分保护耕地，是泸西跨越发展中要重点解决的一个难题。

面对征地中暴露的问题，县委、县政府加深了对旧有用地模式的思考，在推进“工业城镇上山、保护坝区农田”的进程中，明确了“打造高原花园城市”的发展定位，确定了“策划先行、规划紧跟；用地上山，保护良田；统筹功能、合理布局；组团发展、提升效益”的发展模式，积极利用荒山荒坡推进工业化、城镇化和旅游业跨越发展，逐步探索出了一条“向荒山荒坡要地，为跨越发展扩容”的新路子。

目前，全县已经完成土地利用总体规划的完善，耕地保有面积从83.1万亩增至92.7万亩，增长11.55%；基本农田由72.9万亩增至76.7万亩，增长5.21%；坝区基本农田由30.48万亩增至36.01万亩，增长18.14%，占坝区耕地的比例由48.06%增至56.76%；坝区新增城乡建设用地由0.45万亩减少到0.28万亩，占新增城乡建设用地的比例由74.43%减少到64.63%。

我县的主要做法是：

一、实行四划合一，提升山地城镇建设质量

按照严格保护耕地、调整城乡建设思路的要求，本着统一、合理、科学、有效的原则，统筹和调整完善县乡级土地利用总体规划、城市（镇）总体规划、林地保护利用规划和旅游发展规划，实行“四划合一”，使新编制的各项涉地规划与发展山地城镇的方向有效衔接。

（一）在城市规划方面，统筹了三个要素。

一是确定城市发展方向为“收南、缩西、向北”。

即南边建设用地由原规划到县城文笔山前道路的建设用地界限向北收到县城火神街沿长线；西边到中枢镇烟光哨、落鹤堡边线；北边的用地由县城环城北路往北一直延伸到白水塘片区高原足球训练基地，把优质耕地最大限度地留出来。

二是实施“1＋4带3”城镇发展战略。

即实施好城镇建设“1（县城）+4（午街、金马、白水、旧城四个交通沿线重点集镇）带3（向阳、三塘、永宁三个山区乡）”战略，为农民进城创造条件。

三是先行规划好适建山地的基础设施。

按照组团发展的原则，统筹安排县域内的重大基础设施，包括高速公路、铁路、电网、天然气站、防洪滞洪设施、输水饮水工程、垃圾处理设施等建设，努力构建城乡一体的协调发展格局。

（二）在土地利用总体规划方面，突出了两个重点。

一是核实并划定永久性基本农田保护区。

对全县辖区内坡度在8度以下、面积在1平方公里以上的25个坝子进行范围界线核定及地类面积核实，将现有优质耕地和山区连片面积较大的优质耕地48600公顷划为永久基本农田实行特殊保护。

二是明确用地发展方向及差别化的补偿政策。

对使用山坡地、未利用地发展城镇和各类产业项目的降低建筑密度和建设用地的基准地价；对使用未利用地的工业项目，土地出让金最低标准按全国工业用地出让最低价标准的10%—50%执行；对利用山地进行土地综合开发的实行征转分离审批，即先办理土地征收手续，进行前期开发造地，再按照实际需要分年度办理农用地转用手续；对在宜建山地开发建设配套水、电、路等基础设施的免交新增建设用地土地有偿使用费。

（三）在林地保护利用规划方面，做好了两项工作。

一是重新调整公益林规划，确保工业城镇上山用地。

对泸西县城环北路以上低丘缓坡地涉及城市规划区域内的3000余亩公益林作了调整，调整出去的部分按照“权属、地类、区位”相一致的原则重新划定了相应的面积。

二是严格政策界限，优化林地布局。

科学合理、统筹安排落实省级林地保护利用规划目标和任务，对县域内的林地和依法可用于发展林业的其他土地落实到山头地块，确定林地保护等级和质量等级，使规划既符合技术规程又与全县的山地城镇建设及其他重点工程建设发展使用林地相适应。

（四）在旅游发展规划方面，明确了两个打造。

一是坚持以打造“云南省乡村旅游示范县”为目标，树立以阿庐古洞为龙头、山水为载体、文化为灵魂、道路为主线、农业观光为特色、乡村旅游为依托的泸西旅游品牌，做强做大山地旅游品牌。

二是着力打造旅游发展新格局。

做绿、做亮、做美阿庐古洞核心区，着力打造“一核心（以阿庐古洞为核心）、两长廊（阿庐风电景观长廊、中大河生态农业观光长廊）、三片区（吾者康体度假片区，白水塘休闲运动片区，文笔山、黄草洲湿地公园片区）、一名村（城子历史文化名村）”的旅游发展新格局。

通过在山地丘陵构筑旅游产业发展平台，带动第三产业的发展和繁荣。

二、建立三大机制，强化山地城镇建设保障

低丘缓坡土地综合开发利用是一项综合性的系统工作，涉及产业布局调整、城镇发展、农田水利建设、地质灾害防治、水土保持、生态环境保护等方面。

因此，为切实加强对山地城镇建设工作的领导，我县建立健全了三大机制。

一是建立了高位推进的领导机制。

成立了由县长任组长的协调领导小组，明确了国土、住建、发改、农业、林业、水利、交通、环保及乡镇政府等相关部门的工作职责，负责解决规划编制和全县工作推进中涉及的重大问题。

二是建立健全了部门协同的联动机制。

通过定期召开部门协调会，强化沟通，促进协作，充分对各部门的用地指标、用地布局以及发展计划进行整合，做好开发中涉及审批问题的协调工作，积极争取上级部门的支持。

三是建立健全了严格长效的监督机制。

低丘缓坡土地综合开发利用涉及资金量大，用地单位多，在综合开发中，我县建立了严格的用地开发审核制度、资金使用管理制度和考核制度，确保按批准面积、批准用途进行低丘缓坡的综合开发利用。

三、突出三个重点，高标准实施山地城镇建设项目

结合泸西山地、坝区兼有的地形地貌特征，我县按照“宜建则建、宜农则农、宜林则林”的原则，以项目建设来带动低丘缓坡地的综合开发利用，有序推进工业、城镇、旅游、特色产业上山，探索出了工业园区、城镇建设、旅游产业、清洁能源、教育事业等用地向低丘缓坡发展的新路子，实现了保护耕地和保障发展两不误。

目前，全县有低丘缓坡土地综合利用已建项目12个、在建项目11个、待建项目66个。

一是工业项目向低丘缓坡要地。

为了解决工业发展与耕地保护之间的矛盾，泸西县利用低丘缓坡土地建设了白水工业园区，荒山荒坡之上筑巢引凤，引导工业上山。

在工业园区的选址上，按照“资源共享、方便治理污染、不占用基本农田”的要求，经过多次勘测考证，最终将工业园区选址在县城东20公里的白水镇南面的一片平缓山坡上。

为了吸引企业入驻，县委、县政府还制定了许多优惠政策并配套建设了园区的水、电、路等基础设施。

在招商引资开发风能的过程中，所有建设占地全部选址在低丘缓坡土地和山地上。

目前已签约正在建设的项目主要有李子箐风力发电项目，该项目协议投资17亿元，一期李子箐风电场项目已于去年12月开始并网发电，二、三期工程目前已完成80%的投资额。

永三风力发电项目协议投资20亿元、板桥风电开发项目协议投资6亿元，均在开展前期工作。

这三个风电项目总装机容量达到了43万千瓦，总投资额达43亿元。

已着手开展前期测风工作的午街、老尖山、城子风电场的选址也都在低丘缓坡和山地上。

二是城镇建设向低丘缓坡发展。

为了切实保护好老百姓的“米袋子”、“菜篮子”，缓解占用优质耕地引发的社会矛盾，我县按照城镇上山的要求，城镇建设尽量往低丘缓坡山地走，尽量减少占用良田好地。

去年以来在建的540套城区廉租房和公租房占地19.95亩，全部为山地。

2003年6月开工建设的泸源中学选址在阿庐大街东段的山坡上，学校依山而建，占地348.43亩，全部是低丘缓坡土地。

2008年选址新建的泸西县职教中心位于白水镇鹰嘴石，占地191.4亩，其中利用坡地176.25亩。

即将选址重建的泸西一中选址在中枢镇太阳坡，占地418.5亩，其中低丘缓坡地162.3亩；即将合并迁建的八中、九中选址在七号山后，占地253.05亩，全部是低丘缓坡地。

待建的国家级城市建设试点项目——泸西县城东北项目区用地规模1443.6亩，其中园地597亩，占41.35%；未利用地167.7亩，占11.61%，是我县城市建设向低丘缓坡山地发展的典型区域。

三是旅游开发向山坡推进。

在旅游产业的开发上，坚持用地向山地拓展。

在建的中国（泸西）高原足球训练基地项目一期占地832.8亩，其中坡地290.5亩。

该基地预计在2013年6月建成投入使用，建成后将成为中国足球协会挂牌的高原足球训练基地。

目前，该项目挖山填箐，挖方不外输、填方不调运，已累计挖填土石方近120余万立方。

国家级旅游试点项目泸西县阿庐康体休闲度假区用地规模7895.7亩，其中劣质耕地1291.95亩，占16.36%；园地1405.5亩，占17.8%；建设用地89.7亩，占1.14%；未利用地1965.1亩，占24.89%。

泸西吾者温泉度假区建设项目用地规模1005亩，其中未利用地585亩、园地330亩、建设用地90亩。

在旅游用地往山地拓展的过程中，鼓励农民以转包、出租、互换、转让等方式参与旅游项目开发，使旅游产业发展与耕地保护有机结合。

四、坚持三个结合，夯实山地城镇建设基础

（一）坚持与土地综合整治相结合。

2005年以来，我县抓住国家和省、州实施农村土地整治机遇，积极争取项目，大力开展基本农田整治。

几年来，共组织实施国家级、省级、州级土地开发整理项目14个、城增村减项目3个。

共争取项目资金1.84亿元，建设规模达10.39万亩，新增耕地20754.6亩。

（二）坚持与特色产业发展相结合。

逐步引导烤烟、三七、草乌、生姜、万寿菊等产业向山区半山区转移，进一步加大山区特色优势产业培植力度。

目前，山区半山区种植烤烟3.48万亩、三七0.9万亩、草乌0.4万亩、生姜0.5万亩、万寿菊等生物产业1.54万亩，初步形成了一定的特色优势产业区。

（三）坚持与生态环境保护相结合。

牢固树立生态观念，在利用低丘缓坡拓展发展空间的同时，注重加强对森林资源的保护，依托国家防护林工程、省级特色经济林和石漠化治理项目，在低丘缓坡宜建地块开展植树造林，发展人工造林2.7万亩，推广种植油茶6000亩，改良核桃品种4995亩，拓展了林业发展空间，实现森林占补平衡。

五、破解三大难题，彰显山地城镇建设成果

山地城镇建设，既是经济社会发展的必然选择，也是保护坝区农田的根本要求。

泸西县在山地城镇建设中稳中求进、进中求新、点面结合、启动一批、储备一批，取得了初步的成效。

一是破解了用地指标争取难题，统筹了城乡发展。

城镇化、工业化发展，客观上需要占用土地，山地城镇建设的综合开发利用最大限度地拓展了用地空间，实现了城乡建设用地和耕地两增加，破解了发展中的土地瓶颈，保护了优质耕地。

据不完全统计，泸西县城市规划的重新调整，保护了耕地1667.1亩，山地城镇建设，共节约耕地近2308.95亩。

山地城镇建设，不仅促进了工业、城镇上山，还促进了经济社会的发展。

2011年全县完成生产总值45.2亿元，增长14.1%；完成财政总收入8.17亿元、地方一般预算收入40060万元，分别增长33%、26.6%；完成固定资产投资48亿元，增长23%；完成社会消费品零售总额16.54亿元，增长20%；农民人均纯收入达4060元、城镇居民可支配收入12170元，分别增长12.5%和10%。

全县森林覆盖率达29.27％，实现了生态、经济、社会协调发展。

二是破解了征地拆迁难题，有效化解了基层矛盾。

坝区优质耕地，按一年种植两季普通农作物计算，每亩的年收益可达2500～3000元；而劣质山地，每亩的年收益也就200～300元，而且还要靠天吃饭。

综合开发利用荒山荒坡土地，山地产出本来就低，加上这几年连续干旱，几乎颗粒无收，农民群众比较愿意接受。

据信访局统计，截至2011年底，我县征地拆迁引发的赴省、州信访量比上年分别下降50%、24%，其中以征地拆迁为主的50人以上的重大信访事件，以往比较频繁，去年一件也没有发生。

三是破解了“山地不可用”的传统观念，促进了用地方式的转变。

工业城镇上山，意味着向山地要建设用地，这就必须破除“山地不可用”的传统观念。

全省的“保护坝区农田、建设山地城镇”工作会议以来，我县多次召开会议、下发文件，统一干部思想，大力倡导“推山开石造地”，以愚公移山的精神，让山里“长”出工业园区、高原足球训练基地、风力发电厂等项目。

总之，近年来，在山地城镇建设工作中，我们虽然做了一些积极有益的探索，也取得了一定成绩，但也还存在着公共财政投入不足、开发难度大、成本高等现实困难，干部群众的积极性不高等诸多问题。

下一步，我们将以这次会议为契机，认真学习贯彻会议精神，借鉴各兄弟县市的好经验、好做法，进一步完善扶持政策，加强项目管理，妥善处理好保障发展与保护耕地的关系，继续引导工业、城镇、旅游等建设项目往适建低丘缓坡山地发展，下更大的决心、以更大的气魄、花更大的力气、采取更加切实有效的措施，努力推动山地城镇建设取得新的成效。