新形势下罪犯分级处遇制度的问题与出路.docx
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新形势下罪犯分级处遇制度的问题与出路
新形势下罪犯分级处遇制度的问题与出路
导读：
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新形势下罪犯分级处遇制度的问题与出路
分级处遇是指依据罪犯改造表现，服刑时间和剩余刑期长短、犯罪性质、恶习程度，将罪犯分为不同级别，并按照级别实施宽严有别的处置和待遇制度。
《监狱法》第39条规定：
监狱根据罪犯的犯罪类型、刑罚种类、刑期、改造表现等情况，对罪犯实行分别关押，采取不同方式管理。
1991年10月，司法部监狱管理局出台《对罪犯实施分押、分管、分教的试行意见（修改稿）》，首次正式将分级处遇制度推向全国。
2005年12月中央政治局常委、政法委书记罗干在讲话中提出宽严相济的刑事政策，分级处遇成为贯彻中央“宽严相济”刑事政策的重要制度。
随着社会的发展，监狱体制改革的深入推进，对监狱执法和教育改造质量提出了更高的要求。
分级处遇制度作为落实“宽严相济”的刑事司法政策，目前明显滞后于实践需要[1]，其分级处遇标准粗放、激励效果不明显、罪犯关注降低、可实行性不强等问题，导致分级处遇制度如同“花瓶”，华而不实。
随着《刑事诉讼法修正案》的实施，监狱新收押罪犯中病残犯和余刑1年以下的罪犯比例逐年增加，犯情结构发生深刻变化，因此创新与完善罪犯分级处遇制度，是确保监管安全，提高改造质量的必然选择。
一、分级处遇执行现状
课题组以某监狱为研究对象，比照该监狱分级处遇实施文件，对非常具有代表性的某监区全体服刑人员共500人进行了定量分析，具体情况以图表的形式呈现如下：
（一）罪犯构成分析
表1罪犯年龄分布
年龄段
20岁以下
20-30岁
30-40岁
40-50岁
50-60岁
60-70岁
70岁以上
人数
10
258
131
83
10
5
3
比例（%）
2
51.6
26.2
16.6
2
1
0.6
表2罪犯文化程度分布
文化程度
文盲
小学
初中
高中
大学以上
合计
人数
17
165
266
43
9
500
比例（%）
3.4
33
53.2
8.6
1.8
100
表3罪犯的刑期结构
刑期
1年以下
1-5年
5-10年
10-15年
15年以上
人数
4
162
164
147
23
比例%
0.8
32.4
32.8
29.4
4.6
（二）分级处遇状况分析
表4罪犯分级处遇比例
分级处遇
基础级
普通级
宽管级
严管级
合计
人数
90
360
35
15
500
比例（%）
18
72
7
3
100
监区根据罪犯分级处遇现有的法律法规，同时体现罪犯分级公平公正公开，并且对罪犯分级要体现罪犯的实际改造表现和真实的改造情况，同随罪犯的改造表现的变化而变化；要求每一名投改的罪犯都要经过罪犯自身努力和分管民警的勤奋工作，经过基础、严管、普管、宽管的过程，升级必须逐级晋升，降级可以根据情况直接由普管级降到严管级。
表5分级处遇与考核关系（月份）
分级处遇
5分
4分
3分
2分
1分
其它奖励
基础级
2
10
78
0
0
1
普通级
38
131
159
10
2
20
宽管级
10
20
5
0
0
10
严管级
0
0
3
5
4
0
合计
50
151
245
15
6
30
罪犯处遇是通过罪犯的改造表现情况来确定的。
月最高考核分5分中，基础级罪犯占0.4%，普通级罪犯占7.6%，宽管级罪犯占2%；低于基础考核3分，普通级罪犯占2.4%，严管级罪犯占1.8%。
这说明不同分级处遇享受不同的考核待遇，宽管级第一，普通级高于基础级，严管级别的考核分最低。
表6分级处遇与处罚的关系（季度）
分级处遇
禁闭
戴铐
扣1-10分
扣1分以下
谈话教育
其它
基础级
0
1
0
16
29
0
普通级
0
2
5
39
56
0
宽管级
0
0
0
0
1
0
严管级
2
3
2
0
13
0
合计
2
5
7
30
99
0
通过罪犯分级处遇与处罚的关系表可以看出，禁闭类罪犯全部由严管级罪犯组成；戴铐类罪犯中，严管级罪犯占总戴铐罪犯的50%，谈话教育及扣考核分1分以下的罪犯中，普通级的罪犯比例较高；宽管级的罪犯违纪违规比例基本没有。
这说明严管级罪犯的违纪违规的比例最高，普通级的也不容忽视，严管级罪犯是监狱管理的重点。
表7分级处遇与待遇的关系
分级处遇
会见
通信
亲情电话
同餐同居
处遇休息
文体活动
基础级
52
46
43
0
0
2
普通级
200
100
315
0
0
8
宽管级
30
5
10
0
0
10
严管级
0
2
0
0
0
0
合计
282
153
368
0
0
20
从表7中可以看出，不同级别的罪犯均享受会见、通信等罪犯基本的权利，但是像同居、休息等处遇内容因为监狱硬件条件及执法风险等因素制约，均没有落实。
二、分级处遇的存在问题分析
（一）管理方法简单，操作程序复杂
首先监狱的分级处遇主要是依据罪犯的刑期长短和抽象改造表现评估、犯罪性质等来定级，缺乏科学系统的鉴定体系。
分级处遇管理级差不突出，导致无法充分调动罪犯改造积极性，不能形成较为有效的激励作用。
其次在实际操作中，级别设置上不统一，有的监狱采用“四等六级”，而全国多数监狱采用“三等五级”的设置。
各级别的考察评审周期不同，不易于实际操作且容易造成工作混乱。
各级别的设置条件和升降级条件在表述上存在重复或盲区，给实际操作者带来操作上的困惑。
再次很多监狱在实际执行分级处遇的政策上不是那么认真，在有的甚至只是一纸空文。
（二）处遇优待措施缺失，对罪犯缺乏吸引力
一是“特惠”无法到位。
虽然罪犯处遇内容包含刑事奖励、行政奖励、物质奖励等，但在实际执行过程中，许多激励措施形同虚设。
对减刑幅度的规定，因裁定权不在监狱，很难操作到位。
监狱基于安全、经费等方面考虑，在批准罪犯离监探亲、配偶同居、假释等问题上保持十分审慎和保守的态度，基本没有落实。
根据狱政处统计，2013年1至6月，我省新收押罪犯8152人，其中余刑1年以下的罪犯1638人，占总收押人数的20%，如此多的短刑期罪犯，在难以获得刑事奖励的情况下，如果行政奖励、物质奖励“糖不够甜”，难以发挥分级处遇的激励作用，就很难发挥他们的改造积极性。
二是“小恩”处遇尴尬状态。
目前大部分监狱财政不足，资金缺口大，一定程度上还存在过度追求经济效益，轻教育改造的情绪，在罪犯管理中片面强调劳动能力，甚至将罪犯改造表现全部归结在罪犯个人所创造的经济价值上，因此在罪犯月考核计分上出现严重偏差，从而导致分级处遇亦以劳动定额完成情况为标准，缺乏科学性。
级差待遇也仅仅体现在住品质稍微高一点的房子。
或者增加宽管罪犯会见次数和时间，然而大部分罪犯实行的都是异地关押，罪犯家属路途遥远，长途跋涉来探一次监的间隔期比较长，因此对罪犯的实际需求构不成刺激作用。
虽然宽管罪犯在监内活动范围可以适当放宽，但监狱空间有限，加之监狱的一切活动都以安全为前提，对执行扩大宽管罪犯自由活动区域等措施慎之又慎，导致宽管罪犯的最大程度的活动范围与普管级罪犯活动范围差别甚小。
（三）对严管级罪犯管束手段缺乏
我国监狱工作要求一方面强调依法严格管理，严禁打骂、体罚、虐待罪犯以及侮辱罪犯人格，另一方面，强调科学文明管理，通过宽管激励措施调动罪犯改造的积极性和主动性。
监狱由长期粗放管理转折进入精细管理后，出现严重不适，在管理顽危犯、违规犯时，束手无策，缺乏强力惩戒手段，出现了对罪犯权利保障要求的提升和对经常性违规罪犯惩戒力度降低的强烈反差，导致了教育改造手段强度的相对弱化，对违规违纪行为最多只是禁闭，严管级别的处遇较其他级别的最大差异仅限于在自由、通信、会见等方面受到严格限制，没有其他在待遇上的重大差异。
对这部分罪犯即使实施上述最为严厉的惩戒，其效果并不明显。
（四）缺乏针对性教育和人性化管理
大多数监狱没有结合分级处遇的级别分别制订相应的罪犯教育计划。
同时各级领导和民警的管理、教育的责任未明确，在监狱实践工作中，产生了“只看不管”、“只管不教”等重此轻彼的消极现象，导致虽然对罪犯划分了级别，并规定了各级别待遇，但难以落实到位或及时兑现，以致分级处遇各项措施、目标落空或事倍功半。
另外，在警力资源的配置上，也未体现出对不同级别罪犯的管教需求，宽管级罪犯、严管级罪犯的管理民警的配备未充分考虑各级别罪犯的改造难度，导致刑罚执行强度的弱化。
有的罪犯，因为年龄、健康、智力、劳动技能较差等各种主观原因，改造上处于弱势群体。
即使尽力表现，实际上也很难享受较高的级别处遇，这就难免产生畏难情绪，放弃努力，采取消极改造态度。
三、分级处遇的制约因素分析
（一）人文因素——重刑主义思想制约和囚权保障意识缺失
一方面传统重刑主义思想制约分级处遇的发展。
我国自古就有“治乱世用重典”的治国思想，重刑主义的观念历史悠久渊源流长。
受传统观念的影响，人们对刑罚的剥夺和威慑功能寄予厚望，认为罪犯应该受到严厉的惩罚，感受到刑罚的痛苦，为他们所犯的罪行付出一定的代价。
不少人还不能理性地对待犯罪人，对他们抱有本能的排斥和歧视心理，缺乏关心、帮教罪犯的责任感。
特别是持有这种思想的监狱工作人员会错误的将服刑人员视为被动接受改造的客体，认为他们都是危害社会的不稳定因素，必须通过严厉的刑罚惩罚他们，才可以教育其改邪归正，亦即服刑人员只有认真接受改造的义务，在矫正过程中表现良好是其法定义务，并不需要对其进行额外的表扬和鼓励。
另一方面囚权保障理念的缺失导致不能正确的认识服刑人员分级处遇制度的价值和意义。
从本质上讲，分级处遇是服刑人员的一项重要权利，如果监狱工作人员不能发自内心的重视服刑人员的权利保障，自然也不会认真的对待服刑人员分级处遇制度的正常运作。
作为该制度的实际参与者，如果不能调动监狱工作人员参与分级处遇制度的构建与完善，那么这一制度即使是在文本意义上建立起来，也必将会因为缺乏实践生机与活力而衰落。
（二）政治因素——过于突出监狱政治功能忽视分级处遇技术性
一是过分突出监狱的政治功能，忽视对服刑人员改造的质量。
过分突出监狱的政治功能，表现为监管秩序和监管安全高于一切，监狱开展各项工作都必须建立在维护正常的监管秩序和有效的加强对服刑人员的严格管理基础之上。
在这种情况下，分级处遇作为一项保证改造质量的重要矫正手段，由于必须服从于政治目的加之其技术性较强，很难得到足够的重视。
如课题组在对罪犯进行问卷调查时，罪犯反映最强烈的是希望能落实离监探亲、同餐、同宿，但在当前“确保绝对安全”的要求下，在无法承担由此可能带来的执法风险的前提下，要监狱领导层做出此决定绝非易事。
二是过于重视矫正过程的政治性，而忽略其技术性。
我国传统上对服刑人员的改造主要基于监狱工作人员对服刑人员的思想改造和行为约束上，强调通过做服刑人员的思想工作和组织服刑人员参加政治学习，改造他们落后的世界观、价值观和人生观，这一过程中主要依靠的是监狱工作人员的个人能力和人格魅力，具有很强的“人治”色彩。
但是，在这一工作模式下，由于监狱工作人员之间存在能力上的差别，在缺乏统一制度的指导下很难保证矫正工作水平的整体提高。
同时由于对矫正工作技术性重视不够，导致我国分级处遇制度构建和完善过程中缺乏足够的专业人才，存在严重的专业人才“短板”现象。
分级处遇工作涉及到法学、医学、心理学、社会学等诸多学科专业知识的综合运用，监狱工作人员应当对上述专业知识熟练掌握并能灵活运用。
但是当前监狱人才选拔机制无法满足完善我国服刑人员分级处遇制度的需要，致使其在构建和发展过程中不得不面临人才缺乏的不利局面。
（三）经济因素——监狱财政保障不到位和监狱逐利现象严重
一方面缺乏财政保障是制约监狱对服刑人员处遇水平的体制因素。
我国现行《监狱法》第八条规定:
“国家保障监狱改造罪犯所需经费。
监狱的人民警察经费、罪犯改造经费、罪犯生活费、狱政设施经费及其他专项经费，列入国家预算。
国家提供罪犯劳动必需的生产设施和生产经费。
”然而，由于各种因素的制约，这一规定事实上从来没有在实践中得到严格的贯彻。
由于物质保障的医乏，致使服刑人员的生活待遇只能勉强维持温饱，无法为设置不同的处遇级差提供有差别的生活待遇。
区域经济发展不平衡，导致不同地区的监狱甚至是同一地区的不同监狱的物质条件都可能差别很大，从而导致不同地区甚至是不同监狱对服刑人员进行分级处遇的水平和质量的差别。
这将严重制约全国统一规范的服刑人员分级处遇制度的完善与发展。
另一方面追求经济效益是制约监狱对服刑人员处遇的现实因素。
当前监企不分成为我国监狱的“特色”，导致监狱职能非单一化，既要抓改造，又要重视经济生产。
然而，监狱生产的经济目标与监狱对服刑人员的改造目标之间存在内在的冲突性，呈现为一种此消彼涨的反关联性，并且往往是经济目标压过改造目标对服刑人员的矫正构成制约。
“监狱经济”的存在使得监狱组织服刑人员劳动除了追求改造目标的同时，更要为追求监狱企业的经济效益疲于奔命。
在这种现状下，监狱“妥协执法”现象严重，就连一向用于考核服刑人员改造质量的计分制也不自觉地向着经济利益看齐，这势必会影响到监狱对服刑人员进行分级处遇的效果，导致服刑人员不能得到公正、平等地处遇。
四、分级处遇困境的实质
分级处遇的实质是监狱机关张显权力的工具。
通过一系列的标准和量化的换算，将服刑人员再次划分等级，从而在高墙内，借助一种无所不在、无所不知的权力，确定每个人的位置、肉体、病情、死亡和幸福，形成一种严密的网格秩序，以期实现罪犯对处遇决定权至高无上的诚服。
在监狱内部，分级处遇制度将这些被过滤之后的人再次标签化。
按等级分配具有两个作用：
一是标示出差距，划分出品质、技巧和能力的等级；二是惩罚和奖励。
在服刑人员的亚文化圈，自由才是他们共同认可的价值目标。
所以,在服刑人员内部实行分级处遇制度，要充分发挥这种等级划分的效用,充分体现监狱管理机关的权力价值，关键在于分级处遇如何影响服刑人员的自由程度。
监狱应当建立健全分级处遇管理机制。
在实施分级调查的基础上，根据罪犯不同的犯罪性质进行分级处遇，为实施有针对性的分级矫正教育奠定基础。
在分级处遇的设置上，要能够根据处遇级别很好地反映出罪犯的改好程度。
级别划分适当，在不同级别处遇内容的设定上体现出罪犯自主性和自由度的差别。
同时在最高等级的处遇管理上体现开放性和与社会的紧密联系。
根据《监狱法》和司法部有关文件，建议按照罪犯的原判刑期、犯罪性质、犯罪记录、服刑时间、现实改造表现等情况，将罪犯分为一级严管、二级严管、普管级、二级宽管、一级宽管五个等级。
不同的等级在武装警戒程度、居住条件、生活水平、活动范围空间、行动自由程度、劳动岗位实行区别对待，进行不同的管理。
五、分级处遇的出路构想与管理方法
（一）完善罪犯分级改造相关的法律、法规制度
推进罪犯分级工作离不开法律的保障。
要尽快将分级改造制度的内容纳入监狱法实施条例，以提高其权威性，做到有法可依、有法必依。
要善于总结数十年来全国罪犯分级工作的经验和教训,修改1991年《司法部劳改局对罪犯实施分押、分管、分教的试行意见》,明确分级调查机构的运作、分级标准、罪犯处遇等制约分级工作的重大问题，以便监狱贯彻执行。
罪犯分类管理制度主要包括:
《罪犯分类关押实施办法》、《监狱戒备等级分类制度》、《罪犯分级管理实施办法》、《罪犯分级处遇实施办法》、《罪犯考核奖罚办法》、《监狱服刑人员行为规范》、《达标考核验收办法》等，要完善罪犯分级管理的具体管理制度体系。
罪犯分级法律、法规制度的健全还需要监狱理论的繁荣与创新。
全面、深入的理论研究有助于推进罪犯分级制度的不断深化与创新，注入监狱工作新的生机和活力。
（二）确定罪犯分级标准和分级过程
罪犯级数和名称。
为了较为完整地体现罪犯的改造表现,又为了实际操作的可行性,不能将罪犯的级别分的过多,过于烦琐。
建议对罪犯设立“三等四级”,及严管、普管、宽管三等,其中分为严管级别,普管级别,宽管和特级宽管级别四个等级,对监区所有需要严管的罪犯都纳入监狱严管级别,普管监区不存在严管小组,根据不同的罪犯刑期,不同的现实表现,和犯罪性质,由监狱综合评估后投入不同等级的监区。
分级原则。
对罪犯的分级处遇要符合现有的法律法规;对罪犯分级要体现公平公正公开;对罪犯分级要体现罪犯的实际改造表现和真实的改造情况,且随时随着罪犯的改造表现的变化而变化;要求每一名投改的罪犯都要经过罪犯自身努力和分管民警的辛苦经营,逐级经过严管、普管、宽管、特宽管的过程,升级必须逐级晋升,降级可以根据情况直接降到严管级别。
分级过程。
分级过程是一个收集罪犯材料，逐步了解罪犯人格，对罪犯作类型归类的活动。
它们都是必要和必须依次进行的。
初始分级:
由新犯分流中心完成。
初始分级是分级工作中最为重要和关键的步骤。
二是分级鉴定。
在分级调查的基础上,依据调查结果和评定标准,逐条逐项作出客观的评估,提出个体鉴定结论和分级意见,然后将罪犯分押到相应的监狱。
服刑期间,罪犯身体状态、危险程度、改造表现都会发生变化。
因此,各级监狱管理部门应根据罪犯动态的变化,依据相关的规定或考核结果,适时对罪犯作出分级调整。
（三）分级管理方法
1、监狱成立由分管改造的监狱领导和各科室负责人参加的罪犯管理和考核领导小组,负责掌握和处理罪犯分级处遇考核工作中的重大问题。
办公室设在狱政科,主任由狱政科长担任,并设兼职管理人员。
建议管理人员组成人员包括监狱工作人员、心理学家、社会学家、临床犯罪学家等。
办公室负责对监狱分级处遇管理工作的督促、检查、指导。
监狱每半年对罪犯分级管理工作进行总结。
罪犯等级升降每个月和管教工作例会一起评定上报。
如有突出表现符合升级条件或违反监规达到降级标准的,应及时予以升级或降级。
罪犯升级应逐级晋升,原则上每次晋升一级。
如有立功或重大立功表现的,可越级升级,降级依据考核结果,按照等级条件,可越级降级。
如出现违规违纪达到本办法降级条件的,应及时予以降级。
2、罪犯每次只能进一级，刚入监狱整训的罪犯、禁闭处罚罪犯、单独关押罪犯、隔离审查罪犯纳入监狱严管级别管理,进退级按记分考核（包括监规纪律和劳动任务的分数考核）进行参考,对多次违规或严重违规,情节较为恶劣的,可直接退到严管级，一旦罪犯违反监规纪律接受处理时立即退级。
罪犯的劳动态度作为改造表现的重要衡量指标之一,要纳入作为罪犯进退级的重要参考依据。
3、等级评定程序:
按罪犯自报,分队民警组织罪犯小组评议,监区集体研究、监狱审核的程序。
罪犯被提请减刑、假释必须达到普管级以上方可呈报,有立功或重大立功表现的及老残犯除外。
在减刑、假释呈报期间因严重违反监规纪律被降为严管级别的,一律撤回减刑、假释呈报材料。
4、狱务公开，经批准确定后确定等级升降情况,由监区及时在罪犯接见处和监区狱务公开栏张榜公布。
罪犯对确定后的管理级别有疑义或不服的,可在公布后的三日内提出复议申请,各级考核组织应在一周内审议并予以答复。
罪犯调出时,所定的管理等级不变,等级评定材料随档案移交调入单位。
5、标志，应佩戴相应登记标牌。
特宽管级、宽管级、普管级、严管级应按不同颜色的佩戴标志来划分。
（四）、优化处遇结构
宽管型处遇结构：
1、准社区型监区。
就是在监狱内模拟社会环境,让宽管级别的罪犯在相对宽松自由的空间多渠道与社会扩大接触面,提高适应社会的能力,当然,这类宽管级别的罪犯主要是监狱经过多方面的认定,经过改造后主观恶习不大了,劳动态度和劳动任务完成好,或者非暴力型罪犯,余刑可以适度的考虑长一点,根据不同罪犯的实际情况享有以下处遇:
⑴符合减刑、假释条件的优先呈报减刑、假释,减刑幅度可在法律规定的幅度内适当放宽;⑵每个星期可以两次拨打亲情电话;每个月可以增加接见和同居次数,享受亲情温暖,⑶可以用计算机局域网络查询社会情况,进行一定范围的信息交流,可以使用相对允许的视听设备;（4）可在监内积假休息;保持宽级半年后,符合离监探亲条件的,经监狱批准可离监探亲3—5天;符合特许离监条件的,经监狱特许可离监1天;（5）可按规定自费点菜加餐等。
（6）有一定管理特长或劳动技能的,可优先从事事务性辅助岗位、关键性技术岗位和重要性生产岗位劳动，优先参加监狱组织的外出参观活动等，让罪犯从一个监狱严管到模拟社会管理的道路，既体验高墙电网、严格管理条件下生存,又能在监狱中体验“模拟社会”各种挑战和考验,以增强逆境应变能力,提高回归社会的能力。
2、监狱中的“星级”区域。
这类区域就是在现有监狱的条件下设立一定的特宽型监区,主要是针对短刑犯监狱的分级管理。
模拟社会企业管理运行方式,及维持现有的行政管理体制不变,加大对离监探亲的频率,我认为对监狱宽管级的罪犯在“星级区域”里在法律范围内可以享受以下的“宽管改造”：
（1）行为规范上的宽管:
警戒程度和活动范围：
比如在劳动下班以后可以在监狱能够允许的的环境中自由的文娱体育活动,夜间监舍不上锁,罪犯可以自由组合居住在一个监舍等。
行政奖励和刑事奖励的比率和幅度为最大化。
（2）生活上的宽裕：
狱内消费；除了监狱认定有危险和威胁的物品不能消费以外,宽管级别罪犯都可以消费。
生活待遇；监狱在罪犯中心食堂设立宽管食堂窗口，比如在宽管窗口按照《监狱法》规定的食物量以外可以增加菜品的多样选择化和自主化,超出的生活费用可以由监狱在罪犯的生产劳务费给予补给,或者罪犯自行选择生活消费。
同时和监狱严、普管窗口相比食量和菜品必须在规定的范围内有最大值的区别,体现“宽严相济”的“处遇”。
（3）享受亲情的宽待：
通信、会见、同居的控制程度,每个星期都可以享受其中一种亲情上的宽待,尤其是离监探亲和同居的奖励制度,《监狱法》也有明确规定:
“被判有期徒刑的罪犯……执行原判刑期二分之一以上,在服刑期间一贯表现好,离开监狱不再危害社会的,监狱可根据情况准其离监探亲。
”目前大多数监狱对宽管级别罪犯都是在通讯和会见的时间增加,对同居和离监探亲的奖励却没有过多的运用,比如同居,在法律的边缘上活动的词语,允许罪犯同居就可能会带来与监狱管理以外的管理成本,甚至会带来法律官司。
我们认为可以应当将同居和离间探亲作为宽管待遇的常用性激励机制，尤其是针对短刑期的宽管级别罪犯,就像长刑期罪犯需要记功减刑一样,一个月内只要符合各种宽管需要的条件可以放假探亲一至两次等,春节离监探亲只是宽管处遇的一种形式,比如:
某罪犯被减刑两年,余刑还有半年,经过监狱的审核,该犯确定为宽管级别
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