加快奎独乌金三角区域经济一体化的思考.docx

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加快奎独乌金三角区域经济一体化的思考

加快奎独乌“金三角”区域经济一体化的思考

2015-03-1216:

10 审核人：

李雪梅 袁卫民

摘要：

区域经济一体化是推动地区经济发展的重要力量，赋予了地方经济发展的新动力。

奎独乌“金三角”区域作为天山北坡经济带的增长极，目前整个区域发展存在体制机制约束、产业结构同构、重复建设严重、缺乏合作意识、区域中心城市功能弱化等一系列问题，引起了自治区领导的高度重视，针对上述问题，提出了“奎独乌”区域经济一体化发展对策，期望能够为政府部门提供有建设性和操作性的政策建议。

关键词：

奎独乌 金三角 区域经济一体化

区域经济一体化是推动地区经济发展的重要力量，是当代经济发展的主流趋势。

区域经济一体化有利于统筹规划区域基础设施，避免重复建设，有效治理区域公共事务；有利于降低市场交易成本，实现资源合理配置，促进产业分工与协作，促进区域经济协调发展。

在我国，区域经济一体化已经成为国家重要的发展战略，国内已经批复的长三角、珠三角、成渝、关中—天水等区域一体化示范区，还有目前正在筹划推进的京津冀、长江经济带等区域，都被寄予了厚望，成为解决区域公共事务的有效路径，成为带动中国经济增长的新生力量。

在新疆区域发展过程中，也出现了乌鲁木齐都市圈、奎独乌、库尉、和墨洛、阿温、伊—霍经济圈、大喀什经济圈等各种区域一体化的发展趋势，各地政府也做了很多努力，进行前期研究工作，并付诸实践。

尤其是“奎独乌”区域这个包括天山北坡经济带的奎屯市、乌苏市、独山子区、农七师三地四方所在区域，多年前就被国内经济专家誉为新疆经济发展的“金三角”地带，是新疆重要经济核心区之一，具有全国最特殊的行政区划，虽然相距很近却因多个利益集团、行政管理体制限制以及领导思路的更换而无法融合，使得区域一体化难以实现。

。

虽然区位、经济基础和城市规模都已经具备区域发展中心的职能与作用，但目前三市分别隶属于不同的行政管理区域，限制了其经济发展中心作用的发挥。

陆大道院士提出：

在充分考虑行政因素的基础上，通过一体化的基础设施建设整合“奎乌独”地区，制定一体化的基础设施规划，包括一体化的城市交通运输系统，统一的供水系统及社会服务系统等，引导三城镇一体整合，营造区域经济的发展极。

经信委北疆调研组也提出了“奎独乌”区域合作和融合发展的几点建议，树立融合发展思想，打破行政界限，推动产业联动发展，加大交流合作。

但是到目前为止，“奎独乌”区域一体化的发展还仅限于初始阶段，区域经济一体化效益没有被充分挖掘出来。

根据目前“奎独乌”的发展情况来看，“奎独乌”区域一体化势在必行。

“奎独乌”作为天山北坡经济带上相对独立的经济区，有北疆枢纽之称，奎屯商贸物流占优势，独山子石化为其主业，乌苏综合实力较强，农七师农业生产首屈一指，由于独特的资源禀赋及交通区位条件的共同作用，使得该地区存在优势互补，具有协同发展的融合趋势。

一、“奎独乌”区域发展现状

“奎独乌”区域包括奎屯市、独山子区、乌苏市、农七师等三地四方，总面积约为22309.46平方公里（不含兵团），总人口约为72.05万人（含驻市兵团农场15.6万人）。

“奎独乌”三角区域内主要城镇和产业发展空间范围约为300平方公里。

“奎独乌”区域地处天山北坡经济带的中心位置，也是天山北坡经济带上的核心发展区域，扇形辐射伊犁、塔城、阿勒泰、博乐等地区和新疆北部所有的边境口岸，在北疆的区位优势明显。

312国道、217国道在该区域十字交汇，独库公路穿越天山，连接新疆南北疆的主要交通要道，使“奎独乌”区域成为东至乌鲁木齐，南至库车、阿克苏，西至伊犁、博乐，北至阿勒泰的交通中心。

地处“丝绸之路经济带”和亚欧大陆桥的重要节点，是国家亚欧大陆桥的一个枢纽地区，是西北物流区域性物流节点和连接中亚各国，通达西亚、东欧的便捷要道。

2010年以来，“金三角”区域的经济增长有了较快的提升，2013年较2010年相比，生产总值增长了51.69%，2013年，生产总值达到383.21亿元，占自治区国内生产总值的4.5%，生产总值增长率均高于全疆、全国水平，经济发展处于新疆较高水平，见表1。

2013年金三角区域人均GDP为54065元，是新疆人均GDP的3.77倍。

“金三角”区域三次产业结构由2010年6.9:

52.6:

40.5调整为2013年的12.7:

56.5:

30.8，其中，第一产业增加值37.17亿元，降低28.53%，第二产业增加值165.39亿元，降低27.46%，服务业增加值90.2亿元，增长9.3%。

三次产业增加值的比例为13：

56：

31。

实现财政总收入41.29亿元，增长36.42%。

因此可以看出金三角区域可以成为新疆经济的新增长极，而且有可能成为推动新疆经济增长的“引擎”。

但到目前为止，金三角区域经济一体化的发展还仅限于初始阶段，区域经济一体化效益没有被充分挖掘出来。

表1 “奎独乌”区域GDP情况

年份

生产总值（亿元）

生产总值增长率（%）

奎屯市

独山子

乌苏市

金三角

占全疆%

奎屯市

独山子

乌苏市

金三角

新疆GDP增长率

2010

72.38

104.84

75.41

252.63

4.65%

20.47%

86.40%

25.10%

43.05%

0.27

2011

90.02

71.90

94.24

256.16

3.88%

24.37%

-31.42%

24.97%

1.39%

0.22

2012

105.96

103.10

124.68

333.74

4.45%

17.72%

43.39%

32.30%

30.29%

0.14

2013

126.45

113.75

143.02

383.21

4.50%

19.00%

10.33%

14.71%

14.82%

0.13

平均值

20.39%

27.18%

24.27%

22.39%

二、发展中面临的问题

由于“奎独乌”区域行政建制为“三地四方”，行政隶属关系不同，体制上存在较大约束，发展上产生资源争夺，项目重复建设，竞争大于合作，是该区域发展的制约因素。

（一）体制机制约束，各自为政现象严重

“奎独乌”区域在行政级别、行政区划、财政分配、人事调动等体制机制都从不同方面制约着区域融合经济的发展。

由于体制机制约束，尤其是受地方政府考核指标体系的制约，地方政府依然存在封闭式发展思维，各自为政，为“争夺地方经济利益”，政府之间在制定政策时，并没有把区域协调发展作为行动的最终目的考虑，这使得区域一体化的最终目标仍要受制于各自的行政目标。

奎屯、乌苏、独山子所形成的“金三角”区域，分别隶属伊犁州、塔城地区和克拉玛依市，行政区划管理层级较复杂。

而这种行政隶属关系，造成了“各为其主”的行政壁垒，使该区域内条块分割、利益冲突等矛盾较明显，相互争项目、争资源，阻碍了资源的优化配置和，影响了规模经济、集聚效益的发挥，形成相互制肘的局面。

同时，区域既没有同属区域的绝对主管行政部门来统领，加之领导决策影响较大，发展思路更换频繁，区域可持续发展难以为续。

（二）产业布局混乱，重复投资和建设十分严峻

“奎独乌”金三角地区作为“三地四方”的城市组群，是天山北坡经济带上的核心发展区域，是国家亚欧大陆桥的一个枢纽地区。

奎屯市交通便捷，商贸餐饮、金融、物流等已成为其主导产业，商贸服务业发达。

独山子为我国西部重要的石化基地，工业基础雄厚。

乌苏市是自治区重要的农产品生产基地，现代农业颇有竞争力。

但是由于体制机制的约束，“奎独乌”区域的产业结构趋同情况十分明显，在全疆以原料工业为主的重工业大背景下，“奎独乌”三个区域的产业布局与发展使都以资本密集型的重化工业为基础并进而不约而同地建立起许多不利于地区经济发展与资源合理配置的产业，例如虽然目前“奎独乌”区域石油天然气原材料缺乏，但是三者不约而同的以发展石化产业为主，独山子的天利高新和天利实业、奎屯市的宝塔石化、乌苏的华泰石油化工都以发展石化加工为主，并且相互之间在石化产业链缺乏合作。

此外，奎屯、乌苏、独山子都在规划建设高标准的商贸物流园区，奎屯市的亚欧国际物流园区、保税物流中心、新疆北疆国际汽车机电贸易园汽贸车城；乌苏的友好集团商业综合体、北园春农产品批发市场等一批商服项目进展顺利，北园春集团、新疆三宝公司、智合物流等11家企业相继开工建设；独山子也在规划建设高标准、高起点的新区商业中心、商业物流园、汽车服务中心，玛依塔克时代广场项目、汽车服务中心项目也在积极建设中。

“奎独乌”在定位、产业协作分工不明确，各自产业自成体系，存在严重的产业同构，相互之间在资源、项目、投资等方面展开激烈的竞争，导致重复投资和重复建设，造成整个区域生态环境极端恶化，同时，奎独乌三个城市间形成了经济学中的“囚徒困境”现象，结果是既严重恶化了双边的经济关系，且也严重制约了“奎独乌”区域的整体发展。

导致双边的经济关系严重恶化且严重制约

（三）跨区域的协调机制尚未建立，缺乏合作意识

到目前为止，“奎独乌”区域一体化协调机制还没有建立。

一是高层次的合作磋商协调机制还没有建立。

尽管“奎独乌”区域三方的高层领导进行了双边互访和多边协商，但一直未能建立起一套正式的高层协调机制，未能就区域内的产业结构调整、基础设施建设及生态环境治理等战略性合作问题进行深入磋商并达成共识，未能在寻求有关各方利益结合点及合作切入点上取得重大突破。

二是缺乏整体合作的理念和合力。

长期以来，三个地方受不同的行政区划管辖，存在恶性竞争严重。

三方对如何共同争取国家对区域经济发展的支持、如何在国内外的经济活动中树立“奎独乌”区域形象等区域性重大问题专注度不够，共荣共赢、统筹规划的整体合作理念尚未形成，因而合作的合力不足、且步伐缓慢。

三是三地在产品、生产要素、服务市场等多个层面不够统一；不规范竞争、各自为政的问题还比较普遍。

城际班车尚未开通，电台信息合作尚未展开，出租车运营市场不统一等等问题尚未解决。

四是以市场机制为主，辅以政府宏观调控的合作机制有待加强。

由于市场竞争，导致严重重复建设，急切需要高层政府的宏观调控。

（四）区域中心城市功能弱化，辐射带动作用不强

近年来，乌苏、独山子经济社会快速发展，都以建设成为金三角区域的区域中心城市的目标，导致奎屯市的区域中心城市地位产生弱化的趋势。

奎屯虽然是“金三角”地区经济发展的核心城市，但近几年，奎屯经济发展速度开始下滑，近四年奎屯市GDP增速的平均值为20.39%（见表2），低于独山子、乌苏市的发展速度，经济发展对“金三角”的带动以及对周边的辐射带动作用不足。

表2 2010-2013年“金三角”区域增长速度

GDP增长率

2010

2011

2012

2013

平均值

奎屯市

20.47%

24.37%

17.72%

19.00%

20.39%

独山子

86.40%

-31.42%

43.39%

10.33%

27.18%

乌苏市

25.10%

24.97%

32.30%

14.71%

24.27%

金三角

43.05%

1.39%

30.29%

14.82%

22.39%

三、对策建议

（一）“奎独乌”城市定位与产业协作分工

“奎独乌”金三角地区作为“三地四方”的城市组群，是天山北坡经济带上的核心发展区域，是国家亚欧大陆桥的一个枢纽地区。

奎屯市交通便捷，商贸餐饮、金融、物流等已成为其主导产业，商贸服务业发达。

独山子为我国西部重要的石化基地，工业基础雄厚。

乌苏市是自治区重要的农产品生产基地，现代农业颇有竞争力。

因此，要充分分析自身的城市特点、优势资源、市场地位、竞争城市的特点、目标市场的需求等各方面因素，科学确定三个区域的定位。

针对目前“奎独乌”区域重复建设的项目，需要进一步整合“奎独乌”区域的石化、物流、旅游产业，调整和优化产业布局，对“奎-独-乌”区域内部各城市进行分工与定位，其中奎屯市战略定位：

金三角区域中心、商贸物流中心、金融服务业中心，为独山子和乌苏提供高端的公共服务，强化城市辐射和带动能力；乌苏市战略定位：

金三角区域的副中心城市、农副产品深加工基地，为奎屯和独山子提供农副产品和低端的生活服务；独山子区战略定位：

石化加工基地。

（二）加强“奎独乌”区域对内对外交通建设

完善交通综合体系，形成高密度的交通网络，建设高速公路体系，发挥交通枢纽的联运优势，建设放射状的对外交通干道系统，加强区域中心城市与其他城镇之间联系，促进区域空间一体化发展。

建设“奎--独--乌”区域为中心的沿兰新铁路西线、乌奎高速公路、奎赛高等级公路、217国道、312国道的“十”架型交通网骨架。

考虑规划建设奎屯——乌鲁木齐高铁、奎屯——阿拉山口（霍尔果斯）高铁，建设库车—奎屯铁路，沟通南疆与兰新铁路西线运输的联系，使得国道、高速公路和铁路运输各尽其能，发挥综合交通运输的能力。

布局建设乌苏—奎屯、乌苏—独山子之间的环城公路，与已经建设的乌奎高速公路连成一体，形成“奎—独—乌”区域的快速三角环线公路网骨架。

在“奎—独—乌”优先发展公共交通系统，通过快速路发展城际之间公共交通系统，规划在三地建立快捷公共交通体系，奎屯至乌苏和独山子区各规划两条公交线路，形成区域区内部完善的公交体系。

（三）建立和完善生态补偿机制和联防联控治理机制

 奎独乌区域同处一个流域单元，其水资源是一个系统，生态环境是一个整体。

目前在水资源开发、利用与保护方面，三地还是各自为政，缺乏统一的规划、综合治理和协作攻关。

“金三角”区域内主要是奎屯河流域，奎屯河流域由奎屯河、四棵树河、古尔图河、特吾勒河等十几只小河流组成，奎屯河流域面积为16317平方千米，多年平均地表水资源量为15.37亿立方米。

奎屯市占有奎屯河地表水资源为970万m3/a，每年通过南干渠引水970m3/a，仅占奎屯河多年平均径流量的1.6%，而2010年总用水量就达7510万立方米，目前，日缺水1.2万立方，供水高峰期缺水73万立方，过度开采地下水造成奎屯区的地下水水每年以1.5米的速度下降。

乌苏农业用水为5.8亿立方米，工业用水约1300万立方米，生活用水1300万立方米，大部分水主要用于农业灌溉，用水效益低。

在“金三角”区域生态环境方面，从风向来看，奎屯在乌苏的下风口，而乌苏建设的中电投煤电联产项目位于奎屯市的上风口，夏季严重染污奎屯市，而冬季又污染乌苏。

同样，奎屯建设的宝塔石化正处于独山子生活服务区的上风口，导致独山子城区本来规划向南发展，而不得不改变城区发展方向。

尽管目前“奎独乌”区域正在实施环境污染联防联控，若仅是行政调控与行政命令方式，没有用制度的形势将其固定下来，因而不仅无法充分发挥现有的对策与措施在治理生态环境方面的作用，而且也难以真正地调动起各级政府、企业及广大群众对保护生态环境的积极性、主动性及创造性。

因此，需要建立和完善跨地区的生态补偿机制和联防联控治理机制，通过提供强有力的政策支持和稳定的资金渠道，从法律、制度的角度对补偿行为予以规范化，从而实现“奎独乌”区域生态与经济的可持续发展。

（四）建立多中心、自主治理的合作机制

在经济全球化背景下，如果不转变政府职能，轻言行政区划调整．只能在解决旧有的区域经济一体化与行政区划冲突的基础上，滋生出新一轮更加激烈的区域经济一体化与行政区划的冲突；只有加快政府职能转变．发挥市场机制资源配置的决定性作用，主要依赖不同行政区、不同层级政府之间的民主协商，扩大非政府组织参与，形成多中心、自主治理的合作机制，才能是推动而不是阻碍区域经济一体化。

因此，要尽快加快区域协调发展机制改革，一方面，成立“奎独乌”区域协调发展高层管理领导机制，尽快成立由自治区党委、自治区建设厅、自治区发改委牵头、各行政区行政长官参加的“奎独乌”区域协调发展联席会，专门负责研究、编制“奎独乌”区域协调发展规划，统筹协调区域合作和一体化的战略决策。

另一方面，根据影响“奎独乌”区域发展的重大问题或突破点，就跨行政区的重大项目和具体问题的协调与合作举行三方会谈合作机制，寻找三方都能够互利互惠的合作切入点。

遵循循序渐进原则,分阶段实施区域协调发展：

首先，在一体化方向还不明朗的领域，可以在资源、环境、基础设施和社会事业项目加强合作协调；其次，通过市场机制的不断运行，逐渐寻找市场一体化、产业结构一体化和政府职能一体化的发展方向；最后，在条件成熟后，进行行政区划的调整，实现三地间的城市重组，从而进一步实现奎屯、独山子、乌苏三地人口、资源、环境、经济的协同发展。

（五）创新区域合作体制机制

 1.推进金三角区域一体化，可效仿欧美日经验，以多层治理实现城市利益的合理分配，进行体制一体化建设。

首先，应建立严格的制度基础和完善的政策工具；其次，可鼓励成立民间非政府组织，建立专业性的管理机构，通过多元主体共同参与的方式实现城市利益的有效分配；再次，可设立专项基金，制定明确的利益补偿政策。

2.针对园区管理方面，要改变“奎独乌”区域产业布局混乱的现象，需要加强建立跨区域合作的工业园区，可以参考泛珠三角合作建立的跨省区工业园区，实现税收五五分成的利益分配模式。

同时，要改变园区政企不分的模式，园区实现企业化运作模式。