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松溪县土地利用总体规划大纲

松溪县土地利用总体规划大纲

（2006-2020年）

松溪县人民政府

二○○九年三月

前言

为落实科学发展观，贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，实施最严格耕地保护和节约用地制度，强化土地用途管制和空间管制，统筹土地资源开发利用和保护，协调土地利用与生态建设，保证土地资源可持续利用，促进松溪县又好又快发展，根据《中华人民共和国土地管理法》、《南平市土地利用总体规划大纲（2006—2020年）》和《松溪县国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，编制《松溪县土地利用总体规划大纲（2006—2020年）》（以下简称《大纲》）。

《大纲》主要阐明规划期内松溪县土地利用指导思想、原则与土地利用战略，明确政府土地利用管理和调控的主要目标、任务和政策等，引导全社会保护和合理利用土地资源。

规划期限为2006－2020年，规划基期年为2005年，目标年为2020年，近期目标年为2010年。

规划范围为松溪县行政辖区内的全部土地，土地总面积104024.82公顷（1560372.2亩）。

《大纲》是松溪县范围内各项土地利用活动的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制、城乡规划建设的重要依据。

在本区域范围内进行的各项土地利用活动，均应遵守本规划。

本行政区域范围内有关土地利用的总体规划、专项规划和行业用地规划均应符合本规划。

第一章松溪概况

一、地理位置与行政区划

松溪县是福建省北部的边陲小县，位于东经118°33′-118°55′和北纬27°24′-27°51′之间，地处武夷山脉北端，北接浦城县，南连政和县，西邻建阳市，东与浙江省庆元县交界。

县境东西宽34公里，南北长49公里，土地总面积1040.2平方公里。

辖松源、渭田、郑墩3镇和旧县、溪东、茶平、河东、花桥、祖墩6乡共101个行政村，7个居民委员会、761个村民小组。

图1松溪县区位图

二、社会经济状况

松溪县总体经济发展水平相对滞后，2007年全县年末常住人口13.8万人，实现地区生产总值15.43亿元，排在南平市最后一位（图2），人均地区生产总值10496元，只高于政和县（7765元），居南平市倒数第二位。

三次产业结构比例为36.39:

26.13:

37.48，第一产业占有较大比重，而第二产业发展滞后。

财政总收入8688万元，地方财政收入5738万元。

松溪县要改变经济发展落后局面，不仅需要自身的投入，也需要周边较发达地区的服辐射带动，更需要交通等基础设施条件的改善。

图22007年南平市各县（市、区）的GDP比较

三、自然条件

松溪县地处福建内陆山区，位居仙霞岭南端和洞宫山余脉交汇处，全县中低山环绕县境四周，河谷平原分布中部溪流两岸，在山地与河谷平原之间，错综分布低山丘陵和山间盆谷，构成松溪县四周环山中央低陷的层状总体地貌特征。

气候宜人是松溪县一大特点，全县属亚热带海洋性湿润季风气候，全年四季分明，季风明显，夏无酷暑，冬无严寒。

良好的气候条件非常适合动植物栖息与繁衍，生物多样性特征明显。

山清水秀是松溪县第二个特点，特殊的气候和地理环境造就了松溪良好的生态环境和丰富的自然资源。

全县森林覆盖率75.4%，绿化程度93.3%，木材蓄积量310万立方米，是我国南方重点林区之一。

松溪县物产富饶，盛产烤烟、茶叶、笋干、香菇、灵芝、青梅等产品，获得了“福建茶叶状元县”、“中国食用菌之乡”、“福建灵芝城”等美誉。

四、社会经济发展目标

松溪县县委县政府把发展作为第一要务，突破交通、工业发展、城镇化建设的瓶颈，加快农业产业化发展步伐，培育特色产业，加快产业集聚，形成产业集群；坚定走“强工富县”之路。

以开发区作为工业起飞平台，把做大工业作为结构调整主线，全力推进工业化进程。

松溪经济社会发展的目标是：

到2010年地区生产总值达到21.7亿元；三次产业结构比例调整为27：

35：

38；城镇化率达到50％。

到2015年实现地区生产总值比2000年翻两番达到28.02亿元，2017年与全省同步实现全面建设小康社会，到2020年GDP达45.3亿。

第二章土地利用现状与形势

一、土地利用现状

（一）土地资源现状

根据2005年土地利用现状变更调查成果，松溪县土地总面积1560372.2亩，其中，农用地面积1472411.3亩，占土地总面积的94.36%；建设用地面积42967.3亩，占土地总面积的2.76%，远低于全省的平均水平4.75%；未利用地44993.6亩，占土地总面积的2.88%，土地利用率为97.12%（如图3）。

图3土地资源现状结构图

1、农用地

全县农用地面积1472411.3亩，占全县土地总面积的94.25%。

其中，林地占农用地面积比例最大，达到80.58%；其次为耕地，占农用地面积的10.33%；最少的为其它农用地，只占农用地面积的3.6%（见图4）。

图4松溪县农用地利用现状结构

——耕地

松溪县耕地面积为152120.1亩，占土地总面积的9.75%。

耕地主要分布在河谷盆地地区。

较为集中分布在河东、旧县、溪东等乡镇。

——园地

全县园地面积80879.2亩，占土地总面积的5.18%。

园地面积主要集中在南部的茶平乡、郑墩镇和北部的渭田镇。

——林地

全县林地面积1186381.4亩，占土地总面积的76.03%。

从区域分布上看，林地主要集中分布在中西部地区，其中以花桥乡的林地面积较大，而南部的茶平乡分布较少。

——其它农用地

其它农用地面积为53030.6亩，占全县土地总面积的3.4%。

主要为沟渠和田坎用地。

2、建设用地

全县建设用地总面积42967.3亩，占土地总面积的2.75%。

建设用地主要分布在松溪河走廊一带。

——城乡建设用地

全县城乡建设用地面积31832.8亩，占土地总面积的2.04%，主要分布在松溪河谷一带。

其中，城镇工矿用地8960.4亩，占土地总面积的0.57%，占全县建设用地面积的20.85%，主要分布在松源镇；农村居民点用地面积22872.4亩，占土地总面积的1.47%，主要分布在河谷盆地地区。

——交通水利用地

全县交通水利用地面积10887亩，占土地总面积的0.7%。

其中交通运输用地7379.5亩，水利设施用地3507.5亩。

——其它建设用地

全县其他建设用地面积247.5亩，占土地总面积的0.02%。

3、其他用地

全县其他用地面积44993.6亩，占土地总面积的2.88%。

其中未利用土地27403亩，占未利用地的60.9%，其他土地17590.6亩，占未利用地的39.1%。

表1松溪县土地利用现状结构表

用地类型

2005年

现状

占土地总面积

总面积

1560372.2

100%

农用地

合计

1472411.3

94.36%

耕地

152120.1

9.75%

园地

80879.2

5.18%

林地

1186381.4

76.03%

其它农用地

53030.6

3.40%

建设用地

合计

42967.3

2.75%

城乡建设用地

小计

31832.8

2.04%

城镇工矿用地

8960.4

0.57%

农村居民点

22872.4

1.47%

交通水利用地

小计

10887

0.70%

交通运输用地

7379.5

0.47%

水利设施用地

3507.5

0.22%

其他建设用地

247.5

0.02%

其他用地

合计

44993.6

2.88%

（二）规划实施成效

松溪县土地利用总体规划（1997－2010年），自1999年批准实施以来，对强化土地利用的宏观调控，建立和实施土地用途管制，协调用地矛盾，保障城乡建设、重大基础设施建设的正常用地需求，推动松溪县社会经济的可持续发展起到了积极的作用：

1、以规划为依据，以用途管制为手段，加强了土地利用的管理

建立了以土地利用总体规划、年度土地利用计划为主要依据的用地审批制度，实行建设用地总量控制。

建立了供给制约、引导需求机制，强化了土地用途管制。

严格执行土地利用总体规划、土地利用年度计划以及国家产业政策，进一步强化了土地利用总体规划对土地管理的整体控制作用。

2、强化了耕地、特别是基本农田的保护

坚持“开源”与“节流”并举的土地利用方针，强化对非农建设占用耕地的控制。

首先，空间布局上，通过用途分区，明确了耕地和基本农田的保护范围，树立法定保护屏障；其次，通过切实履行“占一补一”的法定依据，扭转耕地大量被动减少的局面，促进对土地资源的保护和可持续利用。

3、合理安排用地，保障社会经济发展的用地需求，促进了经济社会的发展

按照土地利用总体规划依法有序报批、安排各项建设用地，优先保障交通、水利、能源等重点基础设施和项目用地需求，促进了经济社会的发展。

全县国内生产总值由1996年的7.72亿元增加到2005年的11.63亿元，增幅150.6%。

产业结构进一步优化。

一、二、三次产业结构比重由1996年的54：

22：

24调整为2005年39：

22：

39。

4、增强了用地必须符合规划的观念

通过规划的实施，使规划管理日益走向法制化、规范化。

政府部门在协调建设发展与耕地保护的矛盾中体会到统筹安排土地利用的重要性，增强了全社会对在土地使用过程必须符合土地利用总体规划的共识。

（三）土地利用存在的主要问题

上一轮土地利用总体规划的实施，在强化对耕地特别是基本农田的保护，促进社会经济的发展中发挥了积极有效的作用，但也存在突出的问题亟待解决：

1、人地矛盾突出

松溪县属于福建省内陆山区，山多平地少，山间盆地串珠状结构是自然环境结构的一个重要特征，使得山间河谷和盆地成为优质耕地的主要分布区域，同时，这些地方客观上也就成为城镇、村落发展最好的区域。

因此，城乡居民点建设用地和耕地共同趋向这一地形部位，使得生产空间的扩大必然要占到优质耕地，人地矛盾日益突出。

人均耕地由1996年的1.06亩，下降到2005年的0.95亩。

2、土地经济效益不高，农村居民点用地分散

根据对建设用地集约利用程度的评价，松溪县土地的投入和产出效益都较低，2005年单位建设用地GDP仅为全省平均值的36.3%，单位建设用地社会固定资产投资也仅为全省平均值的27.09%。

至2005年，全县的建设用地中，农村居民地占有较大的比重，达到53.23%。

由于缺乏统一规划，且受地形限制，这些农村居民点往往是选择依山傍水择平地而建，导致形成了松散式分布格局。

另外，随着城镇化的推进，大量的农村人口向本县及周边县市城镇流动，农村居民点存在大量的低效、废弃旧宅基地，出现“空心村”。

土地集约利用水平有待提高。

3、耕地质量不高，后备资源匮乏

耕地质量不高。

根据农用地分等定级结果（2002年），松溪县一、二等优质级耕地所占比例较小，占耕地总面积的22.18%，中低等级耕地比例较大，占耕地总面积的77.82%。

耕地后备资源匮乏。

松溪县未利用地面积仅占土地总面积的2.88%，可开发为耕地的地类面积少；由于松溪县山地多，多数耕地后备资源分散于边远丘陵山地上，开发利用的难度大。

二、土地利用面临的形势

本世纪头二十年是必须紧紧抓住并且可以大有作为的重要战略机遇期，是福建省推进海峡西岸经济区建设和全面建设小康社会的关键时期。

松溪县要实现生产发展、生活富裕的发展目标，土地利用必须应对新的形势和挑战。

一方面，要科学地促进经济保持平稳较快发展，提高人民生活水平；另一方面，要保持农业的基础地位，坚守耕地保有量红线，同时保障生态环境安全，促进土地的可持续利用。

（一）土地利用面临的机遇

1、主动融入“海西”发展战略和长三角的发展有利于土地综合利用

随着建设海峡西岸经济区战略目标的提出，松溪县同时受海西两大中心城市福州、温州的辐射，是对接长三角的前沿,长三角地区经济一体化的趋势与日俱增，产业结构的调整升级、产业链的延伸为处于近邻浙南的松溪县多领域、深层次合作提供了新的经济发展机遇，促进与沿海和长三角发达地区的产业分工和联动。

这些将有利于松溪县土地综合利用水平的提高。

2、科学发展观的贯彻落实为土地科学管理提供重要支撑

随着科学发展观的贯彻落实，全党、全社会保护资源、节约集约利用资源的意识将进一步提高。

这有利于改变片面追求GDP增长的做法，有利于加强土地宏观调控、发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，从而促进土地利用方式和经济发展方式的转变，实现土地节约集约利用，实现城乡和区域土地利用的协调，实现人地关系的和谐发展。

3、党和政府的高度重视为土地科学管理和利用提供重要保障

党和政府对土地利用的高度重视，一方面有利于强化对土地的宏观调控，进一步发挥市场在土地资源配置中的基础性作用；另一方面，有利于促进土地利用和管理方式的转变，提高土地的利用效益和可持续利用能力。

4、统筹城乡发展为解决土地利用问题提供了有利条件

随着松溪县经济社会快速协调发展，综合实力不断提高，工业反哺农业、城镇支持农村的能力将不断增强，有助于增加对基本农田建设、土地整理复垦特别是村庄整理的投入，有效地保护土地的数量、质量和生态，有利于促进城乡土地利用的统筹协调、提高土地利用综合效益。

（二）土地利用面临的压力

1、建设用地供给的压力日益增大

当前，松溪县正处于全面建设小康社会的关键时期，工业化和城镇化的快速发展、城乡统筹的进一步推进、社会主义新农村的建设，都需要有一定的用地来支撑和保障。

但是随着耕地保护和生态环境建设力度的加大，加上山多平地少，松溪县可作新增建设用地的土地资源十分有限，各项建设用地的供给面临严峻压力。

2、耕地保护的形势严峻

一方面，经济的快速发展、基础设施条件的改善，不可避免地占用部分耕地，生态建设也需要调整一些耕地；另一方面，滑坡、泥石流等自然灾害的频繁发生，不同程度的破坏耕地，不可避免的减少部分耕地。

但松溪县耕地后备资源匮乏，生态环境约束大，规划期间耕地保护面临更加严峻的形势。

3、统筹区域土地利用的任务艰巨

规划期间，是松溪县社会经济快速发展的重要时期。

随着市场化、信息化的深入发展，经济发展方式的加快转变，亟待转变土地利用的模式和方式，优化土地利用结构；同时，经济的加快发展，非农建设用地需求日益增长，统筹协调行业、区域土地利用的任务日益繁重。

第三章规划指导思想、战略和目标

一、规划的指导思想、原则

（一）规划指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入落实科学发展观，认真贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，坚持保护耕地和节约集约用地的根本方针，实行严格的土地管理制度。

以严格保护耕地为前提，以严格控制建设用地为重点，以节约集约利用土地为核心，充分发挥土地宏观调控作用，为松溪县国民经济又好又快发展提供用地保障。

根据全县经济社会发展的客观需要，妥善处理经济发展与资源环境保护、当前与长远、全局与局部、需要与可能的关系，优化配置土地资源，促进土地资源合理利用。

（二）规划编制的原则

1、坚持严格保护耕地特别是基本农田的原则

规划的编制立足于保障粮食生产安全，坚持以保护农用地，特别是耕地为重点，正确处理好新形势下城镇建设、经济发展与耕地保护的关系，注重生态环境建设和保护。

严格保护耕地，强化基本农田管护，实行耕地保护数量与质量并重；严格控制各类非农建设占用耕地，加大土地开发整理力度，实现耕地占补平衡。

2、坚持节约与集约利用土地的原则

改变传统发展观念，突破粗放的土地利用模式，促进集约节约利用土地。

走内涵挖潜与外延节约相结合的发展道路，促进土地利用方式的根本转变，进一步加大土地整理复垦力度，适度开发宜农土地后备资源，提高土地集约利用水平和效益。

提高土地节约集约利用水平，加快经济增长方式由粗放型向集约型转变，缓解经济增长与资源不足的矛盾。

3、坚持统筹安排各类、各区域用地的原则

要统筹经济、社会和生态发展用地，统筹城乡土地利用，统筹区域土地利用、统筹安排各类、各行业用地，严格控制建设用地总规模，优化城乡用地配置、优化土地利用结构和布局，提高土地利用效率，促进城镇化健康发展和社会主义新农村建设，促进区域协调发展，促进经济发展与人口、资源、环境协调发展。

4、坚持保护和改善生态环境的原则

按照省、市、县的统一部署和松溪县生态环境保护与建设的要求，合理安排生态建设和环境保护用地，推进国土资源综合整治，确保土地利用和环境保护的协调统一。

加强生态环境的保护和改善，合理安排环境保护和生态环境的用地，协调土地利用与生态环境建设的关系，兼顾社会效益、经济效益和生态效益，探寻生态友好型的土地利用模式，保障土地资源可持续利用。

5、坚持加强土地宏观调控的原则

立足构建保障和促进科学发展新机制，增强土地在宏观调控中的作用，严格执行国家土地政策，提高土地宏观调控能力。

6、积极落实《南平市土地利用总体规划大纲（2006-2020年）》下达的各项任务的原则

严格落实、不得突破《南平市土地利用总体规划（2006-2020年）》（简称《市纲》）下达的规划约束性指标，力争实现规划预期性指标。

同时，积极对接《市纲》下达的重点建设项目，做好《市纲》在松溪县域空间上的落实和用地政策上的相互衔接，确保南平市土地利用总体规划各项任务和目标的全面实现。

二、土地利用战略

坚持“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，以科学发展观为统领，以可持续发展战略为导向，坚持经济发展、耕地保护和生态建设并重，节约集约高效用地，实现土地资源永续利用。

松溪县土地利用实施的基本战略是：

（一）保护为先

切实保护耕地和基本农田，坚持最严格的耕地保护制度，实现耕地占补平衡，提高耕地质量。

特别要加强生态环境保育，促进海西生态后花园建设。

（二）发展为重

以松溪县的经济社会发展为指南，按照集约节约利用土地的原则，有效保障当前发展用地，统筹考虑长远发展用地。

优先保证中心城区和重点基础设施用地需求，大力支持新农村建设，尽可能满足工业区的用地需求。

（三）集约为要

以提高各类土地利用效率为核心，实行最严格的集约节约用地制度，加快“城中村”改造，严禁中心城区居民自建房；加强工业区单位土地面积的投资强度和标准厂房的建设，加大废弃地的整理复垦力度。

在坚持城镇工矿用地高效集约利用的基础上加大农村居民点用地挖潜力度和“空心村”整理，实现城乡土地集约利用。

（四）统筹为纲

以合理利用土地资源为核心，统筹城乡用地，优化城乡建设用地结构和布局，促进城乡协调发展；统筹安排各类各区域用地，促进区域经济、产业、人口与土地利用协调发展，形成与区域经济、产业和人口发展战略相适应的土地利用结构和布局。

进行土地利用综合分区和用途分区，实行差别化的区域土地利用调控措施。

三、土地利用目标

松溪县土地利用目标是建立适应自然环境和经济社会发展要求的土地利用结构；积极开展土地整理，实现耕地占补平衡,农业用地结构不断优化；在保障重点建设项目用地的同时，严格控制城乡建设用地规模和非农建设占用耕地（特别是优质耕地）面积；合理开发后备土地资源；实现土地利用方式的根本转变,促进土地资源的集约利用和优化配置；提高土地利用率,获取较佳的土地利用综合效益。

（一）保护和合理利用农用地

耕地保有量基本稳定。

耕地保有量目标2010年为151710.2亩，2020年为147494.3亩。

――严格控制建设占用农用地和特别是耕地：

2006-2010年建设用地占用农用地控制在2946.5亩以内，占用耕地控制在为1040.2亩以内。

2006-2020年建设用地占用农用地控制在8404亩以内，占用耕地控制在为4794.6亩以内。

（二）严格保护基本农田

规划期间严格保护基本农田，划定基本农田141359.5亩（其中异地代保晋江15000亩，南平市延平区450亩,南平下达义务目标125909.5亩）。

确保规划期内，基本农田面积基本稳定、用途不改变、质量有提高。

（三）节约集约利用建设用地

规划到2010年建设用地规模控制在44768.1亩，比2005年增加1800.8亩，其中城乡用地规模为32697.1亩，基础设施等其他建设用地规模为12071亩。

2020年建设用地总规模为50689.7亩，其中城乡用地规模为34670.8亩，基础设施等其他建设用地规模为16018.9亩。

（四）大力推进土地开发整理、旧宅基地复垦，努力实现耕地占补平衡目标

以农用地整理复垦开发为重点，以社会主义新农村建设为契机、结合村容村貌整治，积极有序推进农村居民点整理，采取有效措施，加强农村居民点的合理重组、整理建设和适当迁并，在优化村庄整体布局的同时，推进农村废弃建设用地和空心村用地整理复垦，推动城镇建设用地的增加和农村建设用地的减少相挂钩政策的实施。

2006-2020年完成补充耕地9659.2亩（其中2006-2010年为2906.5亩）。

通过土地整理补充耕地8391.9亩，通过土地开发补充耕地1166.85亩，土地复垦100.5亩。

（五）土地生态环境保护目标

调整生态用地结构，提高森林覆盖率，优化树种结构，提高林分质量，有效遏制水土流失，最大限度地减轻各种自然灾害，使生态效益达到最佳。

结合松溪县县情，森林覆盖率由2005年的76.03%，调整为2010年75.96%，2020年75.9%，重点保护湛卢山、白马山等省级风景名胜区，松溪水源涵养区林业用地。

四、土地利用主要任务

（一）严格保护耕地和基本农田

围绕粮食安全、经济安全、生态安全和社会稳定的目标，按照发展现代农业、巩固和加强农业基础地位的要求，严格保护农用地特别是耕地，严守141359.5亩的基本农田保护红线。

强化基本农田建设和保护，不断提高基本农田的质量，努力提高耕地综合生产能力，促进现代化农业建设，实现农业增效、农民增收、农村稳定。

1、加强基本农田保护，坚守基本农田保护红线

----科学调整和划定基本农田

严格按照基本农田调整划定的有关规定和标准对基本农田进行调整划定，需坚持以下原则：

一是大稳定小调整，保持现有基本农田总体布局基本稳定，依据土地利用总体规划和相关规定对现有基本农田进行局部调整划定；二是保护优质高产良田，优先将高产稳产优质耕地划入基本农田保护区，保持基本农田的图、数、地点三者一致；三是严格按照“先补后占”要求，保持基本农田数量不少于规划指标、质量不低于原有质量等级。

----严格落实基本农田保护制度

严格执行《土地管理法》和《基本农田保护条例》的有关规定，加强非农建设用地审查，严禁违法占用基本农田。

能源、交通、水利等基础设施项目因选址特殊、无法避让基本农田的，必须经国务院批准，并补充划入数量和质量相当的基本农田。

禁止占用基本农田进行绿色通道、绿化隔离带建设。

禁止占用基本农田进行挖塘养鱼、畜禽养殖以及其他破坏耕作层的生产经营活动。

加强基本农田保护的动态监测和巡查，建立基本农田保护定期通报制度。

2、严格控制耕地减少

----强化对各项非农建设占用耕地的控制

严格控制耕地减少，将减少占用耕地作为建设项目选址和方案审批的重要依据。

积极推广利用低丘缓坡地发展工业项目，尽量少占或不占耕地，有效保护耕地资源。

----加强对农业内部结构调整的引导

加强对农业结构内部调整的引导，禁止破坏土地耕作层，确保不因农业结构调整降低耕地质量。

通过经济补偿机制和市场经济手段，提高耕地利用的比较效益。

----加大受灾耕地复垦力度

加强耕地防灾减灾能力建设，减少自然灾害损毁耕地数量。

严格界定灾毁耕地标准，强化耕地灾毁情况监测，加大受灾耕地复垦力度。

3、保质保量补充耕地

----推进土地整理和复垦，建设高标准农田

全面推进土地整理和旧宅基地复垦，实施高标准农田建设工程，在改善农村生产生活条件和生态环境的同时，增加有效耕地面积，提高耕地质量。

----适度开发宜耕后备土地资源

在保护生态环境的前提下，有计划有步骤地推进宜耕